引導社會力量參與社會治理

○王勁穎

一

實施直接登記是簡政放權降低社會組織準入門檻的重要舉措，但上海在實施直接登記后出現了一個悖論：2014年度社會組織凈增數反而少于改革前的2013年度，降低社會組織準入門檻的實際成效尚未體現。

上海自2014年4月1日起，對行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類等社會組織實施直接登記。原先預計，2014年度注冊登記的社會團體、基金會、民辦非企業單位等社會組織數量將大幅增長。但事實出乎意料，截至2014年底，全市社會組織12363家，該年度社會組織凈增數756家，反而低于2013年度的凈增數862家。經過進一步研究分析，市級注冊登記的社會組織凈增數增加，而區縣注冊登記的社會組織凈增數下降。截至2014年底，市級注冊登記的社會組織1902家，該年度凈增數162家，遠高于2013年度的凈增數62家，體現了降低社會組織準入門檻的實效；區縣注冊登記的社會組織10461家，該年度凈增數756家，竟然低于2013年度的凈增數800家。區縣社會組織注冊登記數為什么低于改革之前？根據調研分析，實施直接登記改革、降低準入門檻后，全市80%的社會組織轉為直接登記管理，80%以上的社會組織在區縣登記，而上海17個區縣社團局的編制平均不足3個。區縣普遍擔心直接登記改革后，社會組織“寬進易、嚴管難”、“放得開，管不住”。具體而言，區縣認為：直接登記改革后，原來的業務主管單位轉變為行業主管部門，行業主管部門不參與審批，社會組織準入登記與日常管理的壓力集中到了登記管理機關，區縣登記管理力量不足的矛盾更加凸顯。因此，區縣登記管理機關對社會組織直接登記的普遍心態是“怕出事”、“不敢登”、“不愿登”?？梢?，降低政策的準入門檻易，降低“心”中的準入門檻難。

二

回顧歷史，審視當前，社會組織登記管理工作字面上的最大變化是將“民間組織”的提法改為“社會組織”，但其實質上的最大變化則是從雙重管理體制走向了直接登記管理體制和雙重管理體制相結合的混合型管理體制，這將是一種新常態。在新常態下，要跟上時代的前進步伐，就不能身體已經進入混合型管理體制，腦袋還停留在過去。尤其在簡政放權的大背景下，基層登記管理機關要增加人員編制、提高工作經費比較難，要加強部門協作、形成綜合監管合力也是“路漫漫”。因此，對于基層登記管理機關而言，當務之急唯有轉變思維，從管理思維向治理思維轉變，進一步發揮多元主體作用。最為重要的是，要引導社會組織加強自律自治，強化信息公開，接受社會監管，使社會組織從接受登記管理機關的幾雙或者幾十雙眼睛的監督，變成接受全社會成千上萬雙眼睛的監督。與此同時，要實施分步走的戰略，緊緊依靠以下三種社會力量共同參與社會治理。

第一種社會力量——社會組織（民間組織）服務中心。2002年8月，上海市普陀區長壽路街道成立了全市第一家社區民間組織服務中心——長壽路街道民間組織服務中心，塑造了政府與社會組織的新型關系，在2008年獲得了第四屆“中國地方政府創新獎”。該服務中心成立的時代大背景是，上海在全市開展“社團進社區”活動，即積極培育發展社區中的民間組織，并引導其更好地發揮在社區建設和管理中的作用。與此同時，上海開展了民辦非企業單位復查登記工作，注冊登記的民辦非企業單位從零家變為幾千家，這些單位都活躍在基層。此外，基層也涌現了眾多群眾活動團隊。如何適應當時形勢，加快“社團進社區”步伐，在基層調研中，我們發現了街道民間組織服務中心這一新生事物。在起草《中共上海市委辦公廳關于進一步推進本市民間組織參與社區建設和管理的意見》時，大家也有爭論，究竟是主推老先進——華陽路街道的群眾團隊指導站，還是主推新生事物——長壽路街道的民間組織服務中心。爭論后，大家認為服務中心是發展的大方向，因此出臺的文件主推服務中心，也提及群眾團隊指導站。文件指出：“各區(縣)要建立民辦非企業單位性質的民間組織服務中心，街道(鄉鎮)也要建立同樣性質的社區民間組織服務中心，為駐地在本社區的各級各類民間組織服務，理順社區中民間組織與其他各類組織的關系，探索以自我管理、自我服務的形式管理、服務民間組織的新方法，寓監督管理于服務之中。對于社區中已客觀存在但不符合登記條件的群眾團隊，可探索成立街道(鄉鎮)群眾團隊活動指導站，或根據社區公益事業發展的需要，在居(村)委會、街道(鄉鎮)核準備案，并將其掛靠在街道(鄉鎮)建立的民間組織服務中心，實施有效管理?！边@可以稱為登記管理機關工作思維的第一次飛躍：從管理思維轉變為服務思維。登記管理機關將以社會組織服務中心為代表的樞紐型社會組織，定位為輔助政府服務和管理社會組織的“好幫手”。這些服務中心可稱為善于“做事”的樞紐型社會組織。經過10多年的發展，上海70%的街鎮已成立社會組織服務中心，全市基本實現全覆蓋，其中17個區縣中有10個已實現社會組織服務中心的街鎮全覆蓋?；緦崿F全覆蓋只是萬里長征的第一步，關鍵是要推動社區社會組織服務中心轉型升級，發揮功能，激發活力。尤其是在完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化的新形勢下，登記管理機關更要實現工作思維的第二次飛躍：從服務思維轉變為治理思維。具體到社會組織服務中心建設而言，在“政社合作”的同時，要加強政社分開，使其從登記管理機關的“好幫手”轉型升級為“好伙伴”。即以“自下而上”的社會需求為導向，促進社會化運作，使社會組織服務中心成為政府購買公共服務和社會組織參與社區治理的重要平臺，在推動社區、社會組織和社工“三社聯動”中發揮樞紐功能。這方面，基層也在逐步探索創新。例如，上海浦東新區塘橋社會組織服務中心，其主任為社會化公開招聘，每年運作的社區公益服務項目資金達到1200萬余元，為政府、社會組織、企業、社區公眾提供了有效的資源對接平臺，牽頭開展的微公益大賽，深受居民和駐區單位好評。

第二種社會力量——資助型基金會?；饡谏鐣M織中數量比例不高，但能量很大。上?；饡盗空甲缘怯浀纳鐣M織總數的比例不到2%，但凈資產所占的比例卻超過三分之一。其中，總資產過億的基金會有20多家，例如上海市慈善基金會、上海市大學生科技創業基金會、上海宋慶齡基金會、上海市老年基金會、上海文化發展基金會、上海市青少年發展基金會等。這些基金會的發展定位是，側重做資助型基金會，而不是做操作型基金會。通俗地講，操作型基金會，就是基金會自己籌錢自己做事；資助型基金會，就是基金會自己籌錢請別人做事。資助型基金會資助其他社會組織實施公益項目，并對項目實施情況進行跟蹤調查，安排專項審計，也可以成為登記管理機關的“好伙伴”。這些資助型基金會可稱為善于“管錢”的樞紐型社會組織。例如，上海市慈善基金會從2008年開始就專門撥出資金資助其他社會組織,2012年度開始資助公益招投標項目、公益創投項目和社會慈善項目，其中公益招投標項目圍繞特殊兒童、農民工城市融入、關愛民工子女、關愛女性、健康關愛、失獨家庭等六大專題編制項目目錄，接受公益組織的投標申請；公益創投項目主要面向初創期的社會組織，圍繞安老、扶幼、助學和濟困向社會公開征集，評審簽約后將分批撥付資金付給獲選機構進行項目實施；社會慈善公益項目主要面向市級單位，項目持續多年開展，范圍包括為老服務、青少年服務、助殘服務、救助幫困服務和其他慈善公益服務項目。登記管理機關既要想辦法發揮存量基金會的作用，也要在新成立的增量基金會上下功夫。筆者從事基金會管理工作多年，深知雖然在起步階段，基金會都是小苗，但若干年后，有的可能會成長為參天大樹。當前，上海正在推動社區基金會加快發展，這些社區基金會也可能從小苗長成參天大樹。更為重要的是，從治理思維而言，社區基金會是參與社會治理的重要力量。正如上海市民政局施小琳局長在2015年上海市社會組織工作會議上的講話中指出：我們感到社區基金會的重心是動員社區力量來解決社區問題，不僅注重結果——解決居民的實際問題，還要注重過程——能夠發動社區居民關心社區問題、支持社區建設，更要注重結構——通過居民參與社區建設來改善社區治理結構，真正實現多元互動、自治共治的社區治理結構。從效率上來說，動員一個人捐1萬元要比動員1萬個人每人捐1元錢要省時、省力，但是從效果來說，有1萬個人每人捐1元錢就是一個發動的過程、認同的過程，每個人捐了錢以后他要關心錢怎么花，甚至參與相關的決策。

第三種社會力量——社會組織聯合會。上海市靜安區“1+5+X”樞紐型社會組織已有多年的探索與實踐，早在2007年靜安區率先成立了區社會組織聯合會（即靜安區“1+5+X”社會組織樞紐型管理模式中的“1”），之后又相繼在5個街道（即“5”）和勞動、文化、教育等系統（即“X”）成立社會組織聯合會，形成了靜安區“1+5+X”樞紐型社會組織管理模式。區社會組織聯合會引領、協調“1+5+X”共同推進社會建設，同時為社會組織領軍人物搭建展示才能的平臺，涌現了一批在社會上有影響的領軍人物。區社會組織聯合會會長顧維民榮獲“上海市‘兩新’組織優秀黨建之友”和“上海市對口支援都江堰市災后重建突出貢獻個人”稱號；區社會組織聯合會副會長、靜安寺街道老年協會會長柏萬青當選為上海市第十三屆人大代表，榮獲“第三屆上海市十大平安英雄”、“全國十大法治人物”稱號；洪智城市小區管理服務中心董事長王元洪當選為上海市第十三屆人大代表，榮獲“上海市優秀共產黨員”、“第二屆上海市平安英雄”稱號；區社會組織聯合會副會長、區幫教協會會長康志堅當選為區第十五屆人大代表，榮獲“全國愛國擁軍模范”、“第三屆上海市平安英雄”、“上海市五一勞動獎章獲得者”稱號。由此，我們可以看到，“聚人”是社會組織聯合會的優勢所在。因此，社會組織聯合會可以稱為善于“聚人”的樞紐型社會組織。

2015年全國兩會期間，習近平總書記參加談及人才政策。他說，人才是創新的根基，創新驅動實質上是人才驅動。要擇天下英才而用之，實施更加積極的創新人才引進政策。同樣道理，公益領域也要集聚一批站在行業前沿、具有國際視野和能力的領軍人才。因此，在社會組織混合型管理體制的新常態下，登記管理機關要轉變思維，靠山吃山，靠水吃水，用好社區社會組織服務中心、資助型基金會、社會組織聯合會這三種社會力量，尤其是要抓住社會組織領軍人才這個牛鼻子，讓善于“做事”的社會組織更好“做事”，讓善于“管錢”的社會組織更好“管錢”，讓善于“聚人”的社會組織更好“聚人”。