城市社區推進區域化黨建的有益探索

○謝忠平

所謂區域化黨建，是指在一定區域內，黨組織對行政、居民區內以及駐區各類組織實行政治、組織、文化等全面引導和整合，按照屬地管理的要求，推進社區黨建工作由垂直管理向區域整合轉變，由條塊分割向條塊結合轉變，實現社區黨建工作區域化的建設過程。自2004年中央組織部提出區域化黨建以來，很多地方根據中央精神，結合本地實際情況進行了諸多有益探索，按照“條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建”的要求，統籌整合區域內的行政資源、組織資源、服務資源、黨員教育管理資源以及其他社會資源，積極構建開放式、社會化、統籌性、服務型的區域化黨建工作新格局，有效推動了社區黨建的實踐。

一、建立組織領導機構，形成統籌聯動、因地制宜的區域化黨建工作領導體系

建立健全社區黨建工作組織領導機構是推進區域化黨建的首要前提和組織保障。從全國各地的實踐來看，主要是從區、街道和社區（居委會）三個層面來建立完善社區黨建工作的組織領導機構，但重點是在街道和社區（居委會）兩個層面成立相關的組織領導機構。在這方面，各地成立的領導組織機構的做法基本相同，只是具體的機構名稱所有不同。例如在區縣層面，天津市所轄16個區縣全部建立了由組織部門牽頭，宣傳、民政、財政、公安、司法、社會保障、教育、衛生等部門為成員單位的街道社區黨建工作領導小組，區縣黨委政府有關領導分別建立了街道社區黨建工作聯系點。在街道層面，全市103個街道都建立了專門的街道社區黨建工作組織服務機構和社區黨建指導委員會，形成了統籌聯動的區域化街道社區黨建工作新格局。江蘇泰州市（地級市）為了推進區域化黨建工作，在市一級對原先設立的農村、非公、社區黨建工作領導小組進行整合，成立基層黨建工作領導小組，統一謀劃和協調全市各類基層黨建；在市轄區一級普遍成立了組織部門牽頭負責、其他相關職能部門廣泛參與的社區黨建工作領導小組和社區建設工作指導委員會，統一協調指導社區黨建和社區建設工作；在街道則建立了黨建工作聯席會，在社區（居委會）則成立了黨建工作協調委員會，負責研究社區重大事項和重要活動。

在構建區域化黨建新格局的實踐中，很多地方都采取了在街道成立“大工委”和在社區（居委會）成立“大黨委”的做法，即“大工委”的書記由街道工委書記兼任，除了街道工委成員屬于“大工委”的委員外，由駐區單位的黨組織負責人擔任“大工委”的兼職委員，社區“大黨委”由社區（居委會）黨組織的負責人擔任書記，駐區單位黨組織的負責人單位“兼職委員”。例如南京市華僑路街道實行“大工委”制。“大工委”的組成人員，包括在華僑路街道包片的區委委員、街道黨工委委員、駐地單位黨組織負責人擔任兼職委員；在社區層面實行“大黨委”制。“大黨委”的組成人員，包括在社區包片的街道黨工委委員、社區黨委委員、駐地單位黨員代表擔任兼職委員。“大工委”書記由街道黨工委書記兼任，“大黨委”書記由社區黨委書記兼任。由此所形成的組織關系是，一方面成員分屬不同“條口”；另一方面不同“條口”的企業（單位），依據街道或社區的地緣，形成了橫向合作的關系，體現為一種扁平化的組織結構。對于這種做法被稱之為“1+N”黨建工作組織領導體系，“1”代表街道、社區黨組織，“N”代表駐區單位黨組織。這種組織領導體系并不是從根本上改變黨組織的縱向管理體制，而是將相互分立而又同屬一轄區的黨組織依托街道社區黨組織來實現橫向上的協調合作，形成了統籌聯動、共駐共建的區域化黨建工作領導體系。目前上海市普遍采用的就是“1+3”領導體制，即在社區（街道）黨委之下分設行政組織黨組織、居民區黨組織和綜合黨組織。

二、完善社區組織網絡，形成開放動態、全面覆蓋的區域化黨建工作組織體系

各地都把優化組織設置方式、擴大組織覆蓋面，完善社區黨組織架構網絡，作為構建區域化黨建工作的重要工作來抓。一般是通過兩個方面來完善社區黨組織網絡架構：一是細化居民區黨組織設置。根據社區（居委會）的規模和黨員人數成立相應的黨委或黨總支，在人數較多的樓棟和樓門建立相應的黨支部與黨小組。二是擴大黨組織在新經濟組織和新社會組織中的覆蓋面。通過采用靈活多樣的設置方式，擴大黨組織和黨的工作在“兩新”組織的覆蓋面。

在優化黨組織的設置方式，擴大黨組織的覆蓋面的工作中，各地結合自身的實際進行了卓有成效的探索。山東濟南市市中區舜耕街道結合工作特點和實際情況，調整優化基層黨組織設置，把城市社區按照“地緣、業緣、趣緣、社會優質資源”標準劃分網格，以網格為基本單位，建立黨組織。“地緣”網格以街道辦下轄的5個居委會為地域劃分標準；“業緣”按街道轄區行業不同分類劃分。如房地產網格、物業網格、“兩新”組織網格等；“趣緣”則按照現興趣小組類型劃分，如愛心之家、書畫家協會等。此外，還有“優質資源網格”，如省級機關、山東大學、專業化社工等街道所掌握的有利資源。這樣就形成了全覆蓋、廣吸納、動態開放的基層黨組織體系，成為推動區域化黨建工作的有力抓手。

在構建城市基層區域化黨建格局的過程中，北京東城區主要通過五種方式來完善社區組織網絡：一是組建樓宇黨組織。東城區在對轄區內200多座商務樓宇實行“黨建工作站、社會工作站、工會服務站、團建工作站和婦聯工作站”等五站建設的基礎上，按照“五站合一、各有側重、相互銜接、互為補充”的原則建立黨組織和開展黨的工作，在商務樓宇擴大黨建工作的覆蓋面。二是組建片區黨組織。這種方式主要是對區域內沒有明確主管部門的“兩新組織”采取分區劃片的方式建立聯合黨組織，尤其是在非公經濟組織相對集中的地方建立黨組織。如東城區東四街道黨工委針對區域內店鋪相對集中的情況，組建了東四北大街片區橫屏平安大街片區聯合黨支部，通過片區聯建使得黨組織和黨的工作覆蓋了轄區內11棟商務樓宇。三是組建行業黨組織。東城區通過司法行政機關加強轄區內的律師服務所的管理，依托律師協會加強了律師服務所的黨組織建設，如建立了大成律師服務所黨委，創建了由安定門街道司法所與律師黨員聯合黨支部。四是組建工商聯聯合黨組織。利用工商聯在黨和政府與非公經濟組織之間橋梁紐帶作用，依托工商聯建立黨組織。五是組建網格黨組織。東城區針對街道社區黨員和社區資源的分布特點，按照“完整性、便利性、均衡性、差異性”的原則，把社區劃分成不同的網格，然后按照“支部建在網格上”的辦法，創建了“街道工委—社區黨組織—網格黨組織—黨小組”四級社區黨建組織體系，這樣就使得每個網格都有黨組織，每個黨員都編入了網格之中，從而實現了黨組織在區域內的全覆蓋。

三、健全溝通協調制度，形成平等協商、相互合作的區域化黨建工作運行體系

從實踐看，完善區域化黨建工作的統籌協商、互動互促的溝通協調機制，各地主要通過以下兩個方面來進行：一是明確街道、社區以及駐區單位三方黨組織的職責。二是完善黨建會議議事規則制度。以湖北武漢市唐家墩街道為例，關于三方黨組織的職責，明確規定街道“大工委”的主要職責是討論和決定街道建設與管理、發展與改革、社區居民自治、精神文明建設和社會治安綜合治理等方面的重大問題，全面領導和統籌協調區域范圍內的社會性、群眾性、公益性工作；社區“大黨委”的主要職責是審議決定社區黨建重大事項，決定社區建設與管理的重大問題，領導社區居民自治組織，監督、協調政府職能部門派駐社區工作人員的工作；駐區單位的主要職責是自覺接受所在街道、社區黨組織的指導與協調，充分利用自身單位的資源優勢，大力支持街道、社區黨組織的工作和社區建設，教育引導本單位的黨員和干部職工積極參加街道社區建設。關于完善區域化黨建工作的會議制度和議事規則，武漢唐家墩街道創建了“兩會兩制一案”制度。“兩會”，即在街道建立黨員代表會議，在社區建立黨員代表大會。街道黨員代表會議代表由區域各類黨員選舉產生實行年會制，主要職責是議大事、要事與難事，對街道“大工委”的工作進行民主監督。社區黨員代表大會代表按照直管黨員、協管黨員、流動黨員的一定比例經選舉產生，每半年召開一次，主要是聽取和審議社區黨組織工作報告，討論和決定有關社區黨建的重大事項，民主評議社區黨組織工作。“兩制”，即區域黨建共建項目管理制和黨務工作者履責考核制。區域黨建協調委員會成員單位每年就街道工委列出的“民心工程”項目簽訂共建協議，認領和完成共建項目；街道工委制訂《基層黨組織書記盡責考核細則》和《社區黨委兼職委員盡責考核實施辦法》，從黨員日常管理、黨員教育、黨組織和黨員作用發揮及兼職委員參與社區工作情況等方面對其進行考核，按照盡責優先、缺責扣減的原則，將考核結果與每月補貼掛鉤。“一案”，即黨員建議案。黨員代表大會期間，每個黨員代表均可提出建議案；閉會期間3名以上黨員可聯名提出建議案。凡黨員代表或黨員聯名提出的合理建議案，各級黨組織均按規定程序立案并及時辦理落實。

而濟南市市中區舜耕街道把區域化黨建共建委員會作為街道黨建共建的最高議事機構，吸納規模較大、黨員人數較多的駐區單位黨組織為成員單位，全面組織協調開展區域化黨建活動。共建委員會下設社會工作聯席會，作為常設機構，內設經濟發展、民生保障、宜居社區、平安建設、優化環境、黨群共建、精神文明等7個專項工作協調小組。社區層面成立社區黨建協調委員會，作為社區共建的議事機構，接受社區黨總支的領導。其主要職責是協調本社區范圍內的黨建共建工作，共同研究、解決社區事務和城市管理有關問題，完成街道黨建共建委員會交辦的有關工作等。同時建立了“五會共商”的社區民主決策機制，也就是在處理社區重大問題時社區黨組織依次召開有駐區單位廣泛參加的社區議事會、黨建聯席會、居民自治會、共建協調會。而浙江臺州路橋區不僅建立了區社會工作黨建聯席會議、鎮（街道）區域化黨建工作聯席會議、區域共建共享理事會的溝通協調機構，并具體設計和采用“輪值主席制度”、“季輪流主持”、“圓桌議政”等形式，定期協商區域社會公共事務。

四、整合社區資源，形成資源共享、共駐共建的區域化黨建工作活動體系

區域化黨建工作的最本質要求是黨組織屬地化管理，最突出的特點是共駐共建。因此很多地方都把整合區域資源、開展共駐共建活動作為推進區域化黨建工作的一項中心工作來抓。一是社區黨組織與駐區單位之間開展聯建共建活動。社區黨組織一般通過采用定期走訪，召開聯席會、座談會或黨建聯席會議等方式，主動加強與駐區單位的聯系，爭取他們對社區建設的支持和幫助。同時掌握駐區單位對社區周邊環境、社會治理、社區服務以及基礎設施等方面的相關利益訴求。在爭取駐區單位支持社區支持的同時，社區黨組織也強化自身的服務功能，盡己所能為駐區單位提供服務，通過搞好社區環境衛生、綜合治理和基礎設施等舉措來為駐區單位創造秩序井然、和諧安全的外部環境。二是社區各個單位黨組織之間開展結對共建活動。各地結合本地的實際，通過搭建多樣的載體和平臺，創新活動的內容和方式，在駐區內的機關事業單位、國有企業、街道社區、新經濟組織和新社會組織黨組織之間開展形式多樣的共建活動。例如北京市東城區就在全區范圍內開展了以“開展一次特色當日活動、幫扶一批生活困難家庭、解決一批群眾實際困難、涌現一批結對共建典型、總結一批黨建工作經驗”為主要內容的“六個一”的結對聯建活動，較好地實現了優勢互補、資源共享、互促互動的目的。近年來天津市廣泛組織街道社區黨組織與轄區內機關、企事業單位黨組織開展共建活動，挖掘整合區域內各種服務設施和資源，鼓勵、引導這些單位主動向社區群眾開放內部服務和健身娛樂設施，方便社區群眾生活。許多國有企業積極參與、支持社區黨建工作，主動出資幫助社區改善辦公條件，無償提供活動場地，發揮了國有企業在區域化黨建中的重要作用。

從各地的資源整合、共駐共建的實踐來看，由于社區自身的資源有限，區域化黨建工作的共駐共建活動中最多或占主要的還是駐區單位把自身的資源向社區傾斜延伸。特別是在城市的中心與核心區域，一般機關事業單位較多，而且級別也較高，也具有資金充足、設施完備等資源優勢，這些單位確實為所處社區開展區域化黨建工作提供了很多便利條件。例如北京市西城區月壇街道轄區內有國家發展改革委員會、國家財政部、國家廣播電影電視總局等副部級以上單位22個；有北京市建設委員會、北京市規劃委員會、北京市政設計研究院、北京市建筑設計院等市級單位63個。在月壇街道與駐區單位開展的共駐共建活動中，就充分利用和挖掘轄區內黨政機關數量眾多、資源豐富的優勢，比如國家新聞出版廣電總局把機關302食堂向社區居民開放，對于行動不便的老人，餐廳還提供送餐入戶服務，不少不想出門的老年人只要打一個電話，就能在家中吃上可口的飯菜。月壇街道已與國家統計局、國家發改委、財政部、國家工商行政管理總局、國家海洋局等10余個部委機關，聯合組建了月壇社區建設協會，具體協商合作社區發展，計劃將更多部委機關的禮堂、展廳、會議室和健身場所等開放供居民使用。

五、強化服務功能，形成各方出力、優勢互補的區域化黨建工作服務體系

構建區域化黨建工作新格局的出發點和落腳點還是為了更好建設社區和服務居民，而統籌整合資源，開展共駐共建活動只是實現服務的方式、手段和途徑而已。通過建立統籌聯動的組織領導機構、完善組織網絡、健全協商合作機制以及開展共駐共建活動，就把轄區內的各種服務資源聚集和調動起來了，為社區建設和社區服務奠定了良好的組織基礎和物質保障。綜合起來看，在推進區域化黨建工作的過程中，在整合服務資源的基礎上，社區黨組織的服務功能普遍得到強化，服務的方式和渠道大為拓展，形成了各方出力、優勢互補的區域化黨建工作服務體系。

一是組建了各種社區服務中心。例如天津市各街道普遍建立了社區事務管理服務中心、衛生服務中心、文化活動中心黨員服務中心，在全市社區積極推進社區工作站、社區衛生服務站、居家養老服務站和宣傳文化陣地建設。社區服務中心實行正式掛牌并公布服務內容與辦事流程，為群眾提供“一站式”、“一門式”服務。各區縣還組織政府公共管理和服務部門將服務網絡向社區延伸，公安、民政、勞動社保、計生、婦女工作、少年教育等部門普遍在社區建立了工作站點，不斷創新完善服務方式。同時，各區縣結合老城區改造和小城鎮建設，積極整合各類公共服務資源，大力加強社區居民十分鐘生活服務圈建設，努力提高服務群眾水平。

二是提供信息的便捷服務。一些街道社區黨組織適應信息化的要求，積極利用現代網絡技術，通過在互聯網上成立和開通黨建網、e支部、qq群、領導信箱、留言板、網絡學校、短信平臺、論壇、微博、手機網等方式，利用網絡開展政策宣傳、文件傳達、教育管理、輿論引導、信息咨詢、登記審核、民情傳遞、政（黨）務公開、舉報監督等活動，為黨員群眾提供網絡化、信息化、智能化和數字化的服務。目前已有很多城市社區黨組織，都建立了社區網頁，開辟了各種各樣的服務欄目，并廣泛利用現代通訊網絡技術，為居民提供視頻監控、平安聯防、流動人口登記管理、黨員教育等社區服務。還有很多城市社區黨組織，在開展社區服務中，向轄區內全體居民發放“便民服務卡”，實行“一卡式”服務。例如北京市豐臺區東高地街道梅源社區就制作了“社區便民服務卡”，將轄區物業、城管、派出所、保安、家政服務、火警、法律咨詢、醫院急救、衛生保健及社區居委會10多個常用電話號碼印在“便民服務卡”上，居民在家中只要打一個電話，就能得到相應的服務。

三是開展黨員志愿服務。在全國很多城市社區，結合黨員個人的能力特長和愛好意愿，組建成立了黨員志愿者服務隊，為群眾提供各種志愿服務。黨員志愿服務隊伍通過開展“黨員責任區”、“黨員服務日”、“黨代表工作室”等多種活動，不斷培育更多的黨員服務品牌，帶動身邊更多的黨員加入志愿服務隊伍，為群眾提供更好更多的志愿服務。比如有的社區組織黨員圍繞解決社區里面的治安維穩、政策宣傳、困難幫扶、文化娛樂等社區事務成立了相應的黨員志愿者隊伍；有的黨員個人成立了自己的“工作室”，為群眾免費提供法律援助、心理咨詢等義務服務。

四是健全服務機制。比如上海市就以構建反映群眾訴求、滿足群眾需求、解決群眾問題的聯系服務群眾體系為區域化黨建的核心內容。從“凝聚力工程”、“三服務”，到“雙結對”、“一線工作法”，上海在推進區域化黨建工作中逐步形成了“三訪”、“三個服務機制”的聯系服務群眾新機制(“三訪”即走訪，基層黨組織要建立主動走訪聯系身邊群眾的制度；下訪，機關黨組織和黨員領導干部要建立定期下訪基層聯系群眾、幫助解決問題的制度；接訪，建立黨代表、黨員人大代表和政協委員定點接訪、聯系群眾制度。“三個服務機制”，即群眾自助互助服務機制、社區窗口受理服務機制、上下級黨組織協調協同服務機制)，推動區域內各類基層黨組織以群眾的需求為導向，以追求群眾滿意為動力，使區域化黨建真正獲得群眾的廣泛認同。