“權力清單”制度的政治學意義

○吳常幸

一、何為“權力清單”

權力清單作為一種限定式思維與管理模式，已經在歐美國家提出并運用了將近幾個世紀，從啟蒙時代法國政治思想家讓·布丹以清單式開列政府權力以限制和明確政府職能，到美國建國時以權力清單式模式制定憲法保證三權制衡，再到今日美國民間醫院協會所實行的“患者權力清單”制度，都顯示出清單式管理制度民主、開放的理念與重要作用。而在我國，從2005年河北邯鄲市首次發布的“市長行政權力清單”和“政府行政權力清單”，到2013年十八屆三中全會《決定》提出推行地方各級政府及其工作部門權力清單制度，再到2014年武漢最全“權力清單”的出爐，權力清單制度在我國的推行還處于試點階段，還屬于一種新型的管理模式。

“權力清單”的概念在學術界至今并沒有一致的定義，借鑒國內學者任進的意見，“權力清單”是指對政府及政府部門行使的職能、權限，以清單方式進行列舉；行政機關履行職能、行使權力，應當按照依法律、法規確立的清單進行，不屬于清單列舉范圍內的職能和權限，行政機關不得為之。按照權力清單制度的要求，凡法律沒有禁止的，相對人皆可為；凡法律沒有授權的，政府及其部門不得為之。

2014年6月25日，浙江省在全國首推行政權力清單制度，將4236項行政權力曬上網，歷經半年的考察分析，浙江從開始對50多個省級部門的1.23萬項行政權力進行全面梳理，歷經清權、減權、制權三個環節，最終保留了4236項列入清單，精簡幅度超過6成，保留下來的行政權力主要分三個部分，即省級部門直接行使的權力1973項，全部委托下放和實行市縣屬地管理的權力2255項，省級有關部門共性權力8項。

權力清單制度的制定，第一步就是要把政府目前所具有但是卻沒有明確法律依據的行政權力讓渡清理出去；第二步就是明確其所具有的合法的行政權力與責任，做到權責對等；第三步就是做到權力公開、政務公開，接受公眾監督。作為一種新的管理模式，推行權力清單制度具有重要意義。

二、權力清單之政治角度：從全能政府到有限政府

在西方自由主義思想家看來，權力是一種必要的“惡”，一旦失去有效的約束，權力就會沖破所有的樊籠，成為不受控制的“利維坦”。在孟德斯鳩看來，“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。有權力的人們使用權力一直到遇有界限的地方才休止……從事物的性質來說，要防止濫用權力，就必須以權力約束權力?！倍跐h密爾頓看來，“如果人是天使，就不需要任何政府了。如果天使統治人，就不需要對政府有任何外來的或內在的控制了……毫無疑問，依靠人民是對政府的主要控制。”

權力清單制度從形式上看，就是將政府權力列在一個清單之上，凡超出這個范圍的權力，都屬于非法的、無效力的。這種做法的積極意義顯而易見，以清單的制度形式，將權力關進制度的籠子里，不僅對濫用權力、違法執法等現象有一定的約束力，也會促進政府部門提高其服務性、責任性。

權力不僅僅是控制力，更意味著責任，在權力清單的背后，是一份政府的責任清單。責任政府，即意味著政府要對人民負責。首先政府的權力來源于人民，政府要對人民負責，它的任何活動都必須限定在憲法和法律范圍之內，并且要承擔相應的責任；其次，政府要對人民負責，對于公共事務管理的過程和結果都必須符合人民利益，符合國家憲法；最后，對政府失責的行為公民有權必須進行責任追究，政府要對其行為負責。權責一致，是權力清單制度的基本原則。權力清單既是規范權力的有益嘗試，更是權責匹配的契機。只有認識清楚權力與責任的關系，了解權力運行所要承擔的責任，行政人員才能對手中的權力慎思慎行，完成從權力政府向責任政府的轉變。

在現代社會中，陽光政務、公開透明已為人們所公認，公開權力清單以打破行政權力運作的封閉性和神秘化為宗旨，強調行政權力在陽光下運行，向社會和公眾開放，讓政府自覺接受人民和社會的監督。而權力清單制度的推行，從形式上來看，就是將政府部門的權力向社會公開，供公眾了解和實時監督，不在權力清單之上的權力政府無權行使，這將極大地縮減此前行政機關擁有的法外權力。

權力清單在我國的推行，有利于明確限定政府職能范圍，淡化行政管理中的官僚色彩，建立責任政府，轉變政府職能，增強政府的服務意識與觀念，強化公眾對行政權力的監督。

三、權力清單之政治哲學：從權力本位到權利本位

在現代社會中，政府的權力來自于人民，已經成為一種共識。近代的社會契約論者認為，國家是由契約產生的，公民的權利先于政治權力而存在，是一種“自然權利”，而政府的權力是由公民從手中讓渡出去而賦予的，公民權利是本源，政治權力是保障?，F代社會，從政治哲學角度來講，其本質就是“權利社會”。這種對于政府權力和公民權利的認識，使人們清醒地認識到，政府權力越大，對公民權利構成的威脅也越大，只有當政府權力受到相當地制約，公民權利才能得以維護和保障。

西方傳統政治文化以推崇“天賦人權”為特征，而中國傳統政治文化則是倡導“天賦皇權”、“王權之上”，這種國家主義思想在我國傳統社會中占據著核心地位，也決定了中國傳統文化出現諸多“學而優則仕”“書中自有黃金屋”“百業之首，官為貴”等權力崇拜、官位崇拜思想。權力清單制度的推行，不僅從理念上，更從制度實踐中限制權力濫用，以保障公民權利。

“權利本位”在處理政府權力與公民權利的關系上不同于“權力本位”，前者堅持以人民權利為本位，要求政府權力行使的目的是為了保護和實現人民權利，政府權力的界限也應該由人民權利來界定和衡量，即是要遵循凡是法律沒有授權的權力都是不合法的，凡是法律不禁止的權利都是可以擁有的。而后者與權利本位相反，其認為權力高于任何法律和制度。

在市場管理中，通常來講，“管的少的政府是管得好的政府。”市場經濟是通過競爭機制來進行調節的，任何外部的不正常的干預都將會擾亂市場的健康運行。在過去的計劃經濟體制之下，我國政府這只“看得見的手”利用強勢的行政手段對市場進行全面干預，劃定市場主體可以投資和經營的范疇，不少地方政府為招商引資，制定各類產業發展政策，對不同的市場主體存在明顯的政策偏好。另外，由于多元性的監管主體，如工商、稅務、物價、質量監督、食品管理等部門都能夠對市場行使管理權，上列主體在對市場進行管理時，所形成的合力緊緊管控著市場，使市場活力難以迸發。由于存在“市場失靈”，政府對經濟的管制是必要的，但不爭的事實是“政府失靈”也同樣可怕，過度管制對于市場的健康運行是必然有害的。

權力清單制度的推行，通過規范市場主體的行政權力，界定政府對市場的干預界限，不僅賦予市場主體明確的經濟自由權利，更使各市場主體以平等的市場地位進行市場競爭。黨的十八屆三中全會做出的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，政府“進一步簡政放權，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務的管理，市場機制能有效調節的經濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規范管理、提高效率”。

四、權力清單之法律角度：從政府高權到法律主治

權利本位原則是法治社會的基礎，而現代社會即是法治社會，法治社會要求建立法治國家，法治國家要求建設法治政府，這是現代社會發展的必然趨勢。權力清單制度的推行，通過行政管理體制的法治化路徑，明確了法律應當成為判斷和確定行政機關是否擁有以及擁有何種行政權力的依據和標準。

法律主治，即是法治，是以法律為主的治理模式，其與以行政高權為特征的治理的區別就在于，在法治之下，沒有被明確禁止的市場主體就可以實施一定的行為，而在以行政高權為特征的體制下，相關市場主體的行為常常需要通過許可而為之。以法律為主的治理模式，要求管理者必須在法律規范的嚴格框架之下行使職權。

權力清單制度，首先不僅是行政管理的依據，也是規范行政人員按照清單行使權力，按照法律法規履行職責，堅決防止權力清單之內的不作為，清單之外的亂作為，這是從依法行政的角度規范領導干部的權力行使；其次，以浙江省級政府及部門的權力清單為代表的權力清單制度，重在調整行政處罰、行政許可、行政征收、行政強制等行政權力，在執法上，權力清單的公布通過督促執法單位與人員嚴格執法、規范執法，使行政管理過程符合程序與法律，促進依法行政，權力清單的公布也使社會對執法部門是否依法辦事一目了然，這不僅能減少權力濫用和腐敗現象，也將提高政府依法辦事的能力；再次，權力清單制度也是依法追究權力主體法律責任的依據，不僅對較低層級的行政主體具有強烈的約束力，更對制定者本身具有制約力。