高校防止利益沖突機制建設的思考

○鄭衛東 許 杰 江衛平

利益沖突是指公職人員在執行公務時由于公私利益間的矛盾影響其職務行為公正性和廉潔性的境況。“利益沖突是產生腐敗的重要根源”當前已是國際共識。國外在半個世紀前就開始了防止利益沖突的研究與實踐，很多國家將其作為預防腐敗發生的重要手段而廣泛見諸立法并得以嚴格執行，且成效顯著。在我國，“利益沖突”作為一個廉政術語被明確提出已是21世紀。雖然起步較晚，但卻受到黨和政府的高度關注，在中央文件中一再申明、強調，將其作為一項重要的前瞻性策略納入反腐敗工作的大格局中。高校作為我國懲治和預防腐敗體系中的一個重要組成部分，如何借鑒國外先進經驗展開相關適用研究，建立行之有效的利益沖突防止制度，是當前高校黨風廉政建設和反腐敗工作中一個亟待解決的重要命題。

教育部統計數據表明，2013年，全國教育紀檢監察部門受理信訪39438件，立案4046件，結案3867件，涉案人數4905人，給予黨政紀處分3837人，涉嫌犯罪被移送司法機關處理284人。數據說明，我國教育系統的反腐敗工作同樣呈高壓態勢。不斷拓寬工作思路、加大源頭防腐力度是當前高校黨風廉政建設和反腐敗工作的內在要求。

一、我國高校利益沖突的表現形式

鑒于高校的公共權力特征，本文從權力行使領域出發對利益沖突的類型進行劃分，易于和當前全國正在推進的廉政風險預警防范機制建設工作對接起來，取得更為實在的預防效果。

1.管理服務中的利益沖突

高校管理服務領域是當前高校職務犯罪的高發地，也是廉政風險預警防控的重點所在，涵蓋了行政審批、基建、采購招標、招生、員工錄用、干部選拔、專業技術職務評聘、科研項目管理及資源分配與項目發包等重點領域。基建項目或采購招標管理人因為收受對方好處而可能出現透漏標的、幫助特定者中標、對侵犯學校利益的行為視而不見或遮瞞掩蓋等行為；或利用自己公共角色身份參與到私人事務中為親友謀取利益，如“打招呼”、“遞條子”；或在科研項目申報信息方面給予特定關系人方便，不及時公開；在干部選拔中肆意夸大優點或缺點、泄露信息，等等。

2.科研工作中的利益沖突

在我國當前的高等教育中，科研成果不僅直接與教師年終考核、專業技術職務晉升、課題申報等掛鉤，同時因為越來越多的商業性資助參與到科研開發中，意味著成果背后的經濟利益。為獲取豐厚的經濟回報、滿足組織的業績考核和良好的社會地位、學術聲譽等個人利益，教師在論文發表、項目申請及實施等過程中可能會出現不正當引用文獻、抄襲、剽竊、編造數據、挪用科研經費等違反學術道德的行為，從而侵害科學研究事業本身的利益。其中，最為突出的當屬同行評議。當評議專家在接受基金組織、期刊等的委托對基金項目申請、學術論文進行評價時，經濟利益誘惑、裙帶關系（如親友、師生、同學、同事、同鄉等）等因素都有可能干擾其判斷的客觀與公正。

3.教學活動中的利益沖突

隨著高等教育逐漸從社會的邊緣走向中心，大學服務于社會的功能越來越突出，與政府、企業、其他科研機構等都建立了緊密而又有意義的合作伙伴關系。大學的教職人員也逐漸走出去，越來越多地參與到兼職活動中，這樣就產生了校內責任與校外責任、校內利益與校外利益的沖突與矛盾，如在外兼職時間的長短會直接影響到課堂授課的時間安排及教學質量；基于個人商業利益考慮而未能在指導學生或學校工作中及時公開學術成果等。

4.“雙肩挑”中的利益沖突

“雙肩挑”頗具中國高校特色，特指那些一肩承擔黨政管理工作、一肩承擔教學科研任務的干部，一般為校、院兩級領導，教務、科研、研究生處等職能部門負責人。一方面他們是代表學校行使權力的管理者、引導者、裁判者，另一方面又是接受管理和裁判的研究者、教育者，日常工作中必然存在角色利益上的沖突，具體表現為：在平衡管理工作于個人專業發展中會出現顧此失彼的現象；在與本校的同行競爭中，為了獲取項目或資源存在利用管理權力獲取學術權力從而影響學術公平的現象；由于學科知識的局限性和自身素質等原因，在專業發展的支持力度上存在偏重于自己熟悉的領域而造成學科發展不平衡的現象；在定編定崗、考核評價中，以權謀私照顧自己科研團隊現象，等等。

二、我國高校防止利益沖突的對策思考

防止利益沖突的重點應該放在不斷壓縮私人利益一方的腐敗想象空間并阻斷以權謀私的通道上來。圍繞利益沖突點建立起一套事前有預防、事中有監控、事后有懲罰環環相扣的工作機制，是防止腐敗的根本之策。

1.利益沖突風險評估機制

利益沖突風險評估是防止利益沖突制度建立的基礎。我國高校公共權力的復雜性決定了利益沖突表現形式的多樣性。只有對利益沖突發生的可能性、危害性有客觀明晰的認識，才能確定是否有必要采取相應的措施進行防止。利益沖突的風險評估層級多、內容多、范圍廣，一定要圍繞高校反腐倡廉建設的工作重心開展。要重點突出，尤其關注高校反腐的“七大關口”，把其間的利益關系理清析透，對沖突的后果、危害程度作出科學預判，制定出針對性強有效的防止措施。

利益沖突的評估要有專門的組織開展。國外建立有防止利益沖突制度的國家，基本上都設有如道德辦公室、利益沖突專員等利益沖突審查機構，主要任務就是監控利益沖突，對違反規則的行為進行懲戒，保證各項制度得到切實有效執行。高校可考慮在紀檢監察部門設立專門崗位作為利益沖突評估、咨詢、審查、處理的日常工作機構。

2.利益與權力并重的雙重預防機制

利益沖突是產生廉政風險的根本動因，是腐敗發生的根源所在。防止利益沖突思路的引入，使得高校預防腐敗的關口又前移了一步。利益沖突比較集中的地方，也是廉政風險易發高發的所在地。建立防止利益沖突的制度，就是要在公共利益和私人利益之間劃出清晰界線，明確規定哪些行為可以做，哪些不可以做；面對沖突應該怎么做，不能怎么做，等等，從制度上剔除私人利益對公共事務的干擾，壓縮公職人員以權謀私的機會和空間，減少廉政風險的發生，同時也使其免于陷入倫理或角色的困境。對那些已經發生的利益沖突，應將其列入廉政風險預警防控的范圍，適時發出預警信號，提醒相關崗位人員注意可能發生的廉政風險，以前車之鑒作為后事之師，提高預防工作的實效。可以說，把防止利益沖突和廉政風險預警作為“兩條腿”，建立利益與權力并重的雙重預防機制，是進一步提高高校源頭防腐實效的理想選擇。

3.信息公開機制

利益沖突中的信息公開又稱信息披露或者利益申報，是指代表學校行使公共權力的人按照利益沖突標準（利益沖突風險評估機構制定）將自己有可能涉嫌利益沖突的經濟關系或社會關系告知相關組織。公開的目的是為了監督，就是要把最大限度的知情權賦予公眾，把最小限度的隱私權賦予公職人員，讓人民的眼睛來監控利益。

當前高校非常重視信息公開工作，并建立比較完善的校務、黨務信息公開制度和平臺，但對具有一定廉政敏感性的利益沖突信息還無法做到公開或徹底公開。要加大信息公開機制建設，將校內各類人員尤其是重點崗位的職權范圍、自由裁量權的范圍進行公示，防止尋租與被尋租；建立“利益申報制度”、“利益公開制度”、“學術利益申報制度”，在執行公務時，必須申報自己是否有相關經濟利益、社會關系等利益沖突現象的存在。

4.回避機制

回避是指代表學校行使公共權力的人對于可能涉及利益沖突的相關事項不參與。回避的事項范圍比較廣， 包括招生、干部選拔、人員調配、學術評議、 科研項目申報（學生、團隊成員）、考核獎勵、審計與監察等，因其可能對公共利益產生影響的私人利益比較復雜，如裙帶關系、經濟利益、學術競爭、私人感情等等。

5.限制機制

限制機制是指對一些還未達到禁止程度的個人逐利活動在存在可能的利益沖突中設立行為條件加以約束的利益防止機制。如對學校領導、科研處長等為本人或本學科申報項目與評獎，校、院領導自己的學生錄用進編，退休、離職后的行為（未來就職限制）等，都應作限制規定。其中，校外兼職和“雙肩挑”是比較典型的適用限制機制的利益沖突。

校外兼職是大學服務社會的一個重要途徑，在推進知識與技術的轉化、為高校贏得良好社會聲譽等方面都發揮了積極作用，是值得提倡的。但必須要對校外兼職的時間、校內資源校外利用、專利或發明權的歸屬、項目開發利益的分配等做出明確規定。我國關于校外兼職的限制性規定還是空白，在加強立法的同時，可以借鑒國外比較成熟的做法，如，美國的大學對專業技術人員在校外兼職持“有條件的支持”態度，但對兼職的類型、期限、收入分配等有明確詳細的規定，根據利益沖突的嚴重程度實行分類管理，并采取比較嚴格的報告和審批制度。

關于“雙肩挑”領域的利益沖突，要盡量減少學術人員因學術成就卓著提拔成行政管理人員、避免行政人員因管理成就突出而獲得學術等級或職務等現象，不鼓勵試圖通過行政職務來謀取原來所在領域中難以獲得學術地位的人，防止行政地位和學術地位的通兌。對于現有的“雙肩挑”干部，要建立科學合理的任職條件與班子組配，如由學術人員擔任管理崗位可探索采用短任期制，并由專職管理人員擔任常務副職；要制定明確的角色規范，明確管理工作與學術任務的權重與要求，按照任職部門性質制定科學的考核指標，充分發揮干部自身的優勢與特長，盡量減少利益沖突現象的發生。

6.禁止機制

禁止機制是指對那些一定會對公共利益產生影響或者影響程度較大發生沖突危險程度較高的逐利行為不予許可的制度。禁止性規定因其指向明確、警示性強而廣泛見諸各國立法實踐。我國關于防止利益沖突中最具代表性的當屬《廉政準則》，以“八個禁止”、“五十二個不準”對黨員干部不能參與的行為拉起紅線。

禁止機制的建立要以利益沖突風險的科學評估為基礎，著眼于建成內容科學、程序嚴密、配套完備、有效管用的防止利益沖突制度體系，切實增強制度執行力，不斷提高防止利益沖突工作實效。要對高校基建、采購招標、招生、干部選拔等重點領域及其他利益沖突頻發、廉政風險易發高發領域加大禁止性規定的權重，并盡量細化，不斷提高可操作性。

7.自律機制

有的利益沖突具有一定的隱蔽性和私密性。如科學研究中同行評議是一種主觀性很強的行為，評議對象與評議專家間是否存在親友、師生、同鄉關系，評議的項目與評議專家正在從事或將要開展的研究是否存在競爭等等，這些利益沖突的內容、方式及結果都比較隱蔽，如果評議專家自己不申報，別人是沒有辦法來判斷這次評議活動中是否有利益沖突現象發生。因此，“在評審過程中，評審人員如果盜用申請人的思想和方法是不對的。遺憾的是，真實的情況是無人知曉的。”可見，對權力的制約與利益的監督并不能完全杜絕利益沖突的發生，還得在思想道德建設上做文章，以先進的廉政文化為內容，強化公共價值引導，形成道德層面的內在自我約束機制。

道德教育是一個潛移默化的過程，需要平時常抓不懈的宣傳教育，營造崇廉尚潔的校園氛圍，在持續不斷的耳濡目染中將各種規則、價值內化于心，從而形成良好的職業人格；要加強道德規范建設，盡可能細化職業道德的要求，增強實踐操作性；加強對利益沖突影響與危害的告知教育，不斷強化權力行使者對規則的敬畏意識，坦誠、主動地公開利益關系。

8.問責機制

沒有責任追究，制度就失去了應有的剛性與威力，變成一紙空文。嚴格執法、重視對違法行為的懲處是境外防止利益沖突制度得以有效實施的關鍵所在。如美國康州的道德署，每年都會對財產申報的真實性進行抽查，申報不實的，將會被處以罰款甚至面臨刑事訴訟。再如我國的香港地區，如果出現下屬犯案官員“求情”的現象，官員可能會被廉署以“妨礙司法公正”的罪名提起訴訟。

問責方式可以多樣。如《黨政領導干部任職回避暫行規定》就規定了批評、組織處理、就地免職、降職等問責方式，《廉政準則》中有批評教育、組織處理或紀律處分。高校利益沖突涉及領域廣，人員身份及行為表現多樣，在問責方式上，除黨紀政紀處分外，在教學科研領域中還可以采用聲譽制裁、資格限制等措施取消其專業技術職務、評議資格等；在管理服務中對于經常發生利益沖突風險的崗位，可以減少其“職權自由裁量權”，乃至暫停某些職權等方式進行懲處。同時，建議在高校內建立廉政檔案，對利益沖突處理不當人員記檔，并將其作為干部進出、獎懲的重要尺度加以警示、監督，強化干部廉潔自律意識。

利益沖突是一個道德問題，也是一個政治問題，還是一個角色管理的問題。由于其作為腐敗發生根源的破壞性與分裂性，必須及時有效地進行控制。隨著對利益沖突認識越來越深入，我國以利益沖突為核心的制度建設也逐漸嶄露頭角，如最高法院《關于人民法院落實廉政準則防止利益沖突的若干規定》、《中國共產黨黨員領導干部廉潔從政若干準則》的“八個禁止”“五十二個不準”都是典型體現。同樣，建立健全防止利益沖突制度是辦好人民滿意的高等教育，維護社會公平正義的客觀要求。只有真正在高校建立健全防止利益沖突制度，才能更加有效地從源頭上預防和解決利益沖突問題的發生，才能加強社會主義核心價值體系教育，完善中華優秀傳統文化教育，才能促進教育公平，依法治校，推進現代大學制度的建立。