上海農村城鎮化發展路徑探析

○杜學峰

農村城鎮化是農業人口占很大比重的傳統社會向非農業人口占多數的現代社會轉變的歷史過程，其發展水平是衡量一個國家和地區經濟社會進步程度的重要標志。當下的上海正處在轉型發展不進則退的重要關口。未來5年，提高郊區發展水平和城鎮化程度將是上海調結構、轉方式的重大支撐和戰略選擇。目前，上海還有9個郊區縣，盡管第一產業增加值占比僅為0.5%，全市名義城鎮化率已經超過90%，但還有100個鎮(鄉)、1661個行政村和3.6萬個自然村，約140多萬的農業戶籍人口。而在新型城鎮化背景下這些農村和農民的未來發展和走向如何，直接關系到上海城鄉一體化推進目標能否實現。因此，深入研究上海新型城鎮化發展的戰略取向，尤其是農村城鎮化的發展路徑問題，具有十分重要的現實意義。

一、當前上海農村城鎮化面臨的主要矛盾和問題

農村城鎮化既是農村人口向城鎮聚集的過程，也是農民生產生活方式逐步走向現代化的過程。城鎮化的核心是“人”，“人”的城鎮化根本的是要解決“人往哪兒去”和轉移人口“如何市民化”兩個問題。市民化=穩定就業+基本公共服務+安居及生活方式城鎮化。從這個角度看，上海農村城鎮化仍然面臨不少突出矛盾和現實問題。

1.城市化水平可能被嚴重高估

上海是全國城市化水平最高的特大型城市，所謂名義城市化率已經超過90%。但事實上這個數據存在高估情況，而且在算法上也存在問題。實際上，一個地方的城市化水平是很難準確度量的。目前，我國現在數量多、規模小、發展粗放，土地利用空間結構不合理，用地方式不夠集約，產業集聚效應差；而且城鎮發展因缺乏整體設計和統籌規劃，存在著各自為政、盲目比拼、惡性競爭的情況，每個城鎮都習慣于從各自利益出發，力求建設“小而全”的綜合城鎮化率是以城鎮常住人口占總人口的比重來計算的。如果按照此算法計算，至2014年末，上海全市常住人口總數為2425.68萬人。其中，戶籍常住人口1429.26萬人，外來常住人口996.42萬人。假定外來常住人口一半在農村（事實上超過），上海的實際城鎮化率應該為73.6%。如果按城鎮戶籍人口近1300萬計算，城鎮化率僅為53.6%，戶籍城鎮化率明顯低于名義城鎮化率。上海城鎮化水平“虛高”的原因在于，有相當數量外來進城務工的農村人口“被市民化”。同時，部分農村地區因工業區擴張和城鎮撤并等原因被劃歸為城鎮區域后，并沒有實現城鎮化，而實際上“被城鎮化”了。

2.小城鎮城市功能發揮十分有限

隨著上海經濟轉型發展和改革不斷深化，小城鎮在空間分布、規模結構、經濟社會發展等方面發生了很大變化。但由于小城鎮建設嚴重滯后，小城鎮發展面臨的問題也很多。雖然經過多次撤并調整，但上海小城鎮體系結構還不夠完善，不僅表城鎮，結果是項目上馬混亂、產業結構趨同、企業布局分散等問題十分嚴重。再加上郊區發展重心一般放在新區新城，對小城鎮投入非常有限，小城鎮發展面臨困難，結果是因小城鎮城市功能不全，吸引農民進城居住的能力自然不足。這正好反映出郊區農村城鎮化遠滯后于城市化進程，上海新型城市化發展仍然任重道遠。

3.“土地瓶頸”成為重要的制約因素

土地對于上海而言，歷來都是最為緊張的資源。由于郊區城鎮化集約節約利用土地意識差，建設低密度化傾向嚴重，城鎮空間增長過度快于城鎮人口增長，城鎮化進程中占用耕地過多，城鎮可持續發展面臨巨大壓力。目前，上海的建設用地已近極限，資源環境約束凸顯。如果按照過去那種“攤大餅”式的城市發展模式，上海城鎮化面臨的土地問題將異常嚴重。為此，上海已明確新一輪規劃的建設用地“零增長”。今后，上海市城鄉一體化發展所需土地只能依靠“盤活存量、優化結構、提升效率”，通過提高集約用地水平，對現有建設用地進行戰略性調整和優化布局來滿足。

4.農村轉移人口市民化任務還很重

即使不考慮外來人口，光上?，F有農村戶籍人口仍然有140萬，從2001年起全部登記為城市人口的農民子女在未來5到10年都會進入城市就業，基本解決上海農民存量和“增量”的市民化至少要用10年時間。根據有關部門測算，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東部地區為17.6萬元。考慮到超大城市住房和生活成本高等因素，上?？赡芨嘁恍?。而這些存量農村人口受年齡、學歷、技能等方面的限制，城市能夠為他們提供穩定就業機會并不多。即使已經進入城鎮，面對日益增加的生活成本，加上大量外來務工人員的就業競爭壓力，一旦遇到大的經濟波動，許多農民仍將面臨在城市無法生存的巨大壓力。

二、上海農村城鎮化路徑的探索與實踐

上海農村城鎮化在改革開放30多年的實踐中探索前行，大致經歷了三個階段：第一階段是從1978年到1992年，鄉鎮企業崛起的階段，農民離土不離鄉，農忙又返鄉；第二階段是從1993年到2006年，浦東開發開放帶動了城鎮化的發展，農民離土又離鄉，務工進工廠；第三階段是2007年以來，城鎮化進入新一輪的發展階段，即更加注重城鄉發展一體化。而在城鎮化具體實現路徑方面，郊區各個地方都在不斷地進行著艱苦探索和創新實踐。以奉賢為例，近年來，圍繞新農村建設和美麗鄉村建設，以村莊整治、宅基地置換、宅基歸并等方式，大膽地探索農村城鎮化的實現模式和發展路徑，在實踐中實現農村城鎮化的思路創新。

奉賢最早實踐農村城鎮化的是莊行。作為2004年上海市政府在郊區選定的第一批14個宅基地置換試點之一，將原新華、煙墩、陳行三個行政村歸并后建設新的農村社區——新華社區（后改名為麗水灣），算是農村城鎮化探索的試水之舉。

具體做法是：試點基地建設用地一并實行征用和出讓，農民集中居住的房屋竣工使用后，按戶頒發房地產權證。以人均45平方米新房面積作為置換標準，超出原宅基地確權面積的部分每平方米補3300元；全部貨幣化補償每人在11.32-11.33萬元之間。置換后的原宅基地及其住房，全部拆除并復墾。節余部分宅基地，在符合政策和規劃前提下進行適度開發,收支盈余部分用于資金平衡。

當時也遇到很多問題,其中最大的問題就是資金平衡困難。由于市區兩級土地出讓收益減免的政策優惠與上級規定沖突，政策優惠資金返還不能兌現。政府負債壓力大，截止2007年4月30日，試點共投入鎮保、建設、拆遷等成本9．23億元。此外，由于試點選址遠離鎮區和工業園區，周邊企業又少，加上試點村務農人員文化程度普遍較低，沒有其他技術特長，農民就業遭遇困難，長期利益保障體系不牢。

為了破解資金難題，奉賢開始引入市場力量，這就有了后來的“百曲破冰”之舉。百曲的做法是以新農村建設項目的方式引進社會資金，讓市場來做。政府不再投資，但仍然發揮主導作用。村落改造、舊宅歸并工作總體規劃方案由政府編制，社會資金作為投資方介入，農民自愿參與歸并，村委會組織協調推進。

2007年7月，由金匯鎮政府牽線，百曲村引進上海華辰隆德豐企業集團有限公司參與村莊改造和建設。其經營方式是，華辰隆德豐公司為每一農戶建造一幢別墅，產權歸農戶所有。建成后，農戶拆去舊房，住進新房底樓，其余住宅面積農戶以出租與委托經營方式，交付給華辰隆德豐公司所屬農莊建設投資公司。公司獲得30年使用權、改造權、經營權。以270平方米別墅住宅為例，底層100—105平方米為原農戶使用，其主區域分布為主臥20平方米、客臥15平方米、客餐35平方米、廚房12平方米、衛生間5平方米、雜物間8平方米。二樓兩套及三樓一套由公司經營。房屋出租期間，農戶對每套房收取每月300元左右的房租費，并約定每五年增長10%，這樣農戶每年有10000元以上的收益。

百曲項目取得了多方受益的效果。一是農民受益：舊宅歸并后，農民的房屋質量提高，資產增值。二是集體受益：歸并建設新宅后將極大地改善農村環境面貌；舊宅基地復墾后土地由集體經營，有利于集體經濟的發展壯大。三是企業受益：建設投資公司可以通過對農民住宅三十年的租賃經營獲取相對穩定的利潤和回報。但也遇到農民利益保障的可持續問題。企業租賃經營30年，時間跨度長，經營過程中的不確定因素和風險很大程度存在，能否通過完善法律程序，規范經營行為，確保農民和企業雙方受益，需要認真研究。

后來的實踐證明，由于農民對項目的預期收益不看好，加上投資方后續資金問題，該項目在完成第一期30余幢住宅建設后，后期建設長期擱置。

路德維?！し病へ惗喾?，誕生于德國波恩，他的祖籍是荷蘭平民，后來由于經商，全家遷到德國。父親喜歡酗酒是一位男高音歌手，母親是女仆。艱苦的童年不像莫扎特一樣享受家庭的溫情，由于父親想要培養他成為第二個莫扎特，既可以榮耀家族，也可以掙錢養家，把他當做音樂神童一樣的炫耀。盡管他的童年充滿悲慘，但他對這個時代和消磨這時代的地方，永遠保持著一種凄涼而又溫柔的回憶。他離開波恩，動身去維也納投靠海頓，從此再也沒有回過波恩。此后的維也納，成了貝多芬后半生的新舞臺。

在政府投資建設遇到資金瓶頸、市場運作遭遇收益困境的背景下，奉賢又開始新的探索和嘗試。這就有了“潘墊突圍”的模式。

潘墊村是由原潘墊、潘南和柴塘三村合并而成，區域面積7.045平方公里，耕地面積6444畝，有37個村民小組，1140戶農戶，3189人，村內共有28家企業。從2007年開始潘墊村作為奉賢新農村建設的14個試點村之一，積極探索新的發展模式。

其主要做法是全方位推進農村建設，實現農村城鎮化。一是調整農業產業結構，實現從傳統單一的糧食作物種植向糧食種植、水果種植、蔬菜種植、水產養殖等多業并進的成功轉變。二是依托上海奉賢菜花節等節慶文化，推進農業特色旅游。三是推進農村土地流轉，探索村企合作，發展相關產業。四是圍繞自然村宅改造、景觀道路建設、河道疏浚整治、農業基礎設施建設、農家樂與為民服務中心建設等推進村莊改造工作，村容村貌煥然一新。

三、上海農村城鎮化發展路徑選擇

上海屬于中國城市化水平很高的發達地區，按照學者的觀點，這一區域農村城鎮化具有幾個主要特點：一是農村城鎮化發展以鎮為單位，主要任務是質的提升，完善鎮尤其中心鎮的城市功能構成了農村城鎮化核心內容；二是以非農產業為基礎，發達的非農產業足以支撐整個鎮的發展，同時，整個三次產業結構也趨向合理；三是整個鎮域經濟以本土民營經濟為基礎，但不排斥吸收其他外來經濟成分，如外來民間資本、海外資本和國有資本等。而農村城鎮化的真正涵義是農民享受與城市均等化的基本公共服務。從農民進城程度這一角度來考察，農村城鎮化并不能止于所謂身體城鎮化和身份城鎮化等外生型城鎮化方式，而應該是內生型生活城鎮化，即城鄉基礎設施、公共服務和社會保障均等化的城鎮化，這可能成為中國新型城鎮化的發展方向和首選道路。

從上海農村城鎮化發展的實際出發，我們認為，以發展民營經濟為核心的農村工業化作為推手，以新型農村社區建設作為載體，推進農村就地就近城鎮化不失為一條可行的道路。

1.促進民營經濟發展，為農村城鎮化提供巨大推動力

農村城鎮化是農村工業化的產物。改革開放后，上海郊區鄉鎮企業的發展使得該地區在20世紀80年代就開始了農村城鎮化過程，并大致經歷了小城鎮建設、中心鎮建設和城鎮體系建設等幾個階段。今天，上海農村城鎮化仍然離不開農村工業化的拉動，離不開民營經濟特別是本土民營企業的助推作用。尤其是2000年以后經過幾輪鄉鎮合并，鎮域經濟發展進一步強化了脫胎于鄉鎮企業的民營經濟對農村城鎮化的推進責任和作用。

產業支撐及轉移人口穩定就業是城鎮化的重要基礎。農村城鎮化首要的問題是解決農民的有效就業，農民離開土地，必須實現非農就業，這是城鎮化的關鍵。在今天，缺乏非農產業支撐依然是農村城鎮化可持續發展的最大障礙。中國的工業化承擔著農民轉移就業的艱巨任務。而民營企業（鄉鎮企業）勞動密集程度較高，已經成為轉移農村勞動力的重要載體。為此，必須把發展民營經濟作為重要戰略任務，采取有效措施，促進民營企業為農村轉移勞動力提供充分就業和為實現農村城鎮化提供有效推動力。

關于民營企業（鄉鎮企業）促進新型城鎮化發展，今年年初，中國鄉鎮企業協會在京召開有關座談會，提出鄉鎮企業發展促進新型城鎮化發展，而城鎮化發展又為鄉鎮企業的發展帶來機遇。要大力推進鄉鎮企業轉型升級，實現新型城鎮化和鄉鎮企業協調推進、良性互動、共同發展。民營企業（鄉鎮企業）在新型城鎮化建設中具有廣闊的發展空間，可以在發展農產品加工業、休閑農業、新興產業、現代服務業等方面支持農村城鎮化建設。

如何激發民營企業支持農村城鎮化的活力？重要的是為民營經濟創造良好的發展環境。鼓勵民營企業參與新農村建設和城鎮開發建設，在行業準入、土地供應、稅費減免、金融支持等方面，為民營企業創造公平公正公開的市場競爭環境。允許有資質的民營企業參與城鎮土地一級開發，企業通過復耕置換出來的建設土地指標，應優先留給企業發展產業、促進就業和農轉非后的安居樂業。大力發展村鎮銀行、社區銀行、小額貸款公司、農村擔保機構等小微民間金融企業，對參與農村建設和小城鎮開發的中小企業給予積極融資支持。降低參與城鎮化建設民營企業的稅費負擔，對參與純農業地區、新型農村社區建設以及參與城鎮準公益性和經營性基礎設施、公共服務的企業給予一定的企業所得稅優惠。積極引導民營企業創新發展，提高企業的比較優勢和持續競爭能力。在遠郊純農地區注重發展反哺三農企業，如公司化村莊、村企互動、村企合一企業，促進文明村鎮建設。鼓勵民營企業招工時優先使用本地人員，為離土農民提供就業崗位；政府可以參照下崗職工再就業政策，對吸納進城農民就業的中小微型企業給予就業補貼；有條件的地區可以在中心鎮區辟出一塊地方，建立專門的農民創業園和孵化器，引導農民自主創業；促進農民創業與工業園區和小城鎮聚集發展對接，搭建產業梯度轉移的合作交流平臺。改善政務環境，簡化行政審批，全面放開生產性和生活性服務業，以政府購買服務的方式，引導民營企業積極參與城鎮基礎公共服務。

2.發展新型農村社區，為農民搭建現代化生活空間

所謂新型農村社區，是指打破原有的村莊界限，通過統一規劃，分步建設，把兩個或兩個以上的自然村或行政村合并在一起，組建形成新的生產生活共同體。

與傳統的農村社區不同，新型農村社區以農業產業為基礎，將工業集聚、服務業發展與農業農村發展銜接起來，形成了農村新的居住模式、服務管理模式和產業格局，是現代城鎮體系的重要組成部分。采取新型農村社區的城鎮化發展模式，一方面通過集約節約用地、優化農村產業結構改變了農民的生產方式，促進農民就地就近轉移就業，加快縮小城鄉差距；另一方面，通過開展農村社區化建設，引導散居農民向居民住宅公寓式、別墅式集中居住，讓農民享受到跟城里人一樣的公共服務，從而提升農民的生活質量。

在新型農村社區建設過程中，政府要切實加大投入力度，特別是在諸如水、電、燃氣等基本生活設施以及公路、綠化、社區衛生、安全保衛等公共實施建設方面，要按照不低于城市社區公共服務平均水平的要求為農村社區配置資源，以保障社區生活的基本運轉；結合新型農村社區現有的社會發展條件，考慮農村社區居民公共需求的多元化特點，有針對性地提供商貿、教育、醫療、養老、文化、健身、娛樂等服務，提升村民的生活質量；從實際出發，按照新型農村社區治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機制，探索適合新型農村社區特征的管理方式，提升治理水平。

鼓勵社會和市場力量參與，以產業發展為依托，積極動員有實力、有需求、有輻射帶動能力的地方龍頭企業參與新型農村社區建設，把解決社區產業發展、群眾就業和企業用地等需求緊密結合起來，實現企業與新型農村社區融合發展、互利雙贏。社區居民要主動融入社區發展，樹立主人翁意識，發揮自身特長，通過自主創業、自主擇業、土地入股等方式參與到新農村社區建設當中，解決就業問題。

在實際推進過程中，要注意幾個問題。一是科學設計，穩步實施。應充分尊重農民意愿，在新型農村社區點的選擇、規劃、建設、產業發展等方面，充分保障農民群眾的知情權、參與權和監督權。應充分尊重客觀規律，在區域城鎮體系規劃的總體指導下，宜合則合，宜遷則遷。要注重保持傳統村落建筑風格，注重保護文化遺產，注重體現與周圍環境渾然一體的個性。二是完善機制，因地制宜。要堅持規劃先行，加強與國民經濟和社會發展規劃、土地利用總體規劃的銜接協調。要充分考慮鄉村多級組織以及群眾、投資商等多個主體的需求，堅持一村一策，建立高效、順暢的運行模式。三是加強領導，協調推進。要充分發揮基層黨組織在農村社區建設和管理中的重要作用，在充分保障群眾眼前和長遠利益的前提下，帶領群眾拆好舊村落、建好新社區。

3.完善城鎮規劃體系，為農村城鎮化實現成本最小化

城鎮化并非越快越好，城鎮化率也并非越高越好。盡管上海農村小、農民少、農業經濟比重低，農村城鎮化似乎是“微不足道”的問題；而上海經濟社會發展水平高，在財政支持和政策保障等方面也有能力率先實現城鄉發展一體化。但城鄉一體化不等于城市郊區一樣化，農民全部進入大都市變成市民事實上還不現實。因此，上海農村城鎮化的最優選擇是農民的就地就近城鎮化。農村城鎮化必須考慮為上海未來發展留下戰略空間，不能在城鎮化問題上透支未來。

所謂就地就近城鎮化，是指區域經濟社會發展到一定程度后，農村人口不再向大中城市遷移，而是在原居住地一定空間半徑內，依托小城鎮和新型農村社區，實現“就地城鎮化、就地市民化、就地基本公共服務均等化”的城鎮化模式。要實現農民就地就近城鎮化，最為根本和關鍵的就是建立和完善城鎮體系，為農村城鎮化搭建制度化規劃空間。目前看來，無論于農民個人還是市區兩級政府，這都是成本最小的城鎮化模式。

早在2 0 0 5年，上海在編制“十一五”規劃時，就明確提出了“1966”的上海城鎮規劃體系，即建設9個新城區、60個新集鎮、600個左右中心村，成為農村基本居住單元，并作為郊區“三個集中”推進的關鍵環節?！熬偷爻擎偦背蔀樯虾Ｐ滦统擎偦ㄔO的基本形式。但是在后來的具體推進中，并沒有做到位。

農村人口全部進城不僅沒有可能，而且也未必符合農民意愿?！熬偷爻擎偦奔确蠂乙匀丝诔擎偦癁楹诵牡膽鹇砸?，使在農村生產生活的農民享受同城里同等的生活條件和質量，共同分享城鎮化、城鄉一體化發展成果；也符合國家優化城市化布局和形態，促進各類城市功能互補、協調發展的要求。上海城鎮規劃體系就發揮了上海中心城區的輻射帶動作用，強化上海9個新城區和60個新城鎮的產業功能、服務功能和居住功能，充分利用轉型基本村莊的生態、環境、文化功能，以及休閑、旅游、農產品保障的基本功能。