自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

○徐　云

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

○徐云

為建設(shè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制“鋪路”可以說(shuō)，上海自貿(mào)區(qū)從中央沒(méi)有拿到任何特殊政策，拿到的是一個(gè)任務(wù)清單，要承擔(dān)在全國(guó)探索試驗(yàn)制度建設(shè)和引領(lǐng)改革開(kāi)放的任務(wù)，但怎么做要自己去探索，這是今天上海自貿(mào)區(qū)所處的位置。要從建設(shè)開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制尋找自貿(mào)區(qū)的方向和定位。

國(guó)家對(duì)上海自貿(mào)區(qū)的要求有“三新”，即國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的新空間，國(guó)際合作的新平臺(tái)。那么自貿(mào)區(qū)試驗(yàn)的國(guó)家戰(zhàn)略背景是什么？我覺(jué)得有四個(gè)方面，那就是改革進(jìn)入深水區(qū)，開(kāi)放面臨高標(biāo)準(zhǔn)，發(fā)展走到轉(zhuǎn)型期，國(guó)家開(kāi)啟強(qiáng)盛路。而從自貿(mào)區(qū)來(lái)看，要提出開(kāi)放升級(jí)版，則有“三性”，即協(xié)同性、兼容性與超越性。協(xié)同性指體制改革與擴(kuò)大開(kāi)放的協(xié)同性，我們多次講開(kāi)放倒逼改革，實(shí)際上改革也在為開(kāi)放創(chuàng)造條件，這就是協(xié)同。兼容性指國(guó)內(nèi)制度與國(guó)際規(guī)范的兼容性。超越性指發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)以往成功實(shí)踐的超越性，需要構(gòu)建新的優(yōu)勢(shì)。

具體來(lái)看，首先是協(xié)同性，自貿(mào)區(qū)要用開(kāi)放倒逼改革，這其中包括戰(zhàn)略取向、發(fā)展動(dòng)力、開(kāi)放主題以及體制定位。從戰(zhàn)略取向來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)不是單純意義上的擴(kuò)大開(kāi)放，更多的是政府改革，通過(guò)改革來(lái)為開(kāi)放創(chuàng)造條件。從發(fā)展動(dòng)力來(lái)說(shuō)，改革的紅利來(lái)自于制度創(chuàng)新而不是特殊政策，這是根本轉(zhuǎn)型。制度改革釋放市場(chǎng)活力才是真正的紅利。中國(guó)發(fā)展到今天，靠的是政府導(dǎo)向型體制有效推進(jìn)開(kāi)放，下一步的創(chuàng)新在于下放政府權(quán)力；從開(kāi)放主題來(lái)說(shuō)，是推進(jìn)投資自由化而不是貿(mào)易自由化。今天的世界已經(jīng)到了投資超越貿(mào)易的發(fā)展階段，投資比貿(mào)易更重要，因?yàn)橥顿Y不但創(chuàng)造貿(mào)易，且是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的真正動(dòng)力；從體制定位來(lái)說(shuō)，試驗(yàn)區(qū)不是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，試驗(yàn)的目的是為全國(guó)探索道路提供經(jīng)驗(yàn)。其次是國(guó)內(nèi)制度與國(guó)際規(guī)范的兼容性，這體現(xiàn)在開(kāi)放模式、政府轉(zhuǎn)型和風(fēng)險(xiǎn)防范三個(gè)方面。首先，負(fù)面清單不是簡(jiǎn)單意義上擴(kuò)大幾個(gè)領(lǐng)域的開(kāi)放或把正面清單改變寫(xiě)法，關(guān)鍵是由此所帶來(lái)的政府事中、事后監(jiān)管問(wèn)題。兼容性的第二方面是政府轉(zhuǎn)型，政府轉(zhuǎn)型是探索監(jiān)管改革，而不是管理弱化。政府的監(jiān)管改革面對(duì)的是國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)，透明度、規(guī)范、公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的要求都對(duì)我們現(xiàn)行體制提出了挑戰(zhàn)。兼容性的第三個(gè)方面是風(fēng)險(xiǎn)防范，在開(kāi)放和擴(kuò)大過(guò)程中需要維護(hù)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)安全。但是什么是國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全，是不是每個(gè)產(chǎn)業(yè)的生存都是必要的，安全審查機(jī)制如何適應(yīng)擴(kuò)大開(kāi)放的需要，這些需要在自貿(mào)區(qū)進(jìn)行壓力測(cè)試。

最后是發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)成功實(shí)踐的超越性。改革開(kāi)放的成功經(jīng)驗(yàn)只是過(guò)去，超越是包括產(chǎn)業(yè)取向、發(fā)展主題、雙向開(kāi)放以及探索試驗(yàn)等整個(gè)路徑的超越性發(fā)展。

而從產(chǎn)業(yè)取向來(lái)說(shuō)，自貿(mào)區(qū)更多的是鼓勵(lì)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的發(fā)展，對(duì)于服務(wù)業(yè)來(lái)說(shuō)，稅收不是根本性的政策手段；從發(fā)展主題來(lái)說(shuō)，需要提升貿(mào)易功能而不是擴(kuò)大貿(mào)易量。中國(guó)貿(mào)易量已是世界第一，但貿(mào)易功能不是簡(jiǎn)單的貿(mào)易激勵(lì)政策、貿(mào)易便利化，而是與貿(mào)易功能相關(guān)的一系列配套的現(xiàn)代服務(wù)，其中包括信息、法律、資訊、商務(wù)各類(lèi)專(zhuān)業(yè)服務(wù)系統(tǒng)，只有這些系統(tǒng)得到配套提升才有可能真正促使上海形成貿(mào)易功能；從雙向開(kāi)放來(lái)說(shuō)，要從過(guò)去單純的引進(jìn)來(lái)，轉(zhuǎn)變?yōu)橐M(jìn)來(lái)與走出去并舉；從功能的探索試驗(yàn)來(lái)說(shuō)，要以小區(qū)域的實(shí)踐為國(guó)家的高水平開(kāi)放尋找路徑。

推動(dòng)政府改革造就現(xiàn)代市場(chǎng)

上海自貿(mào)區(qū)啟動(dòng)一年多來(lái)，從自貿(mào)區(qū)本身的實(shí)踐來(lái)看，大致有四個(gè)趨向：第一個(gè)趨向就是自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)是從政策轉(zhuǎn)向制度。眾所周知，改革開(kāi)放30多年來(lái)，我們國(guó)家的改革基本上是政策導(dǎo)向的，而這次自貿(mào)區(qū)最大的導(dǎo)向就是從優(yōu)惠政策的謀取轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新的推進(jìn)，這是中國(guó)改革深化的一個(gè)突出表現(xiàn)。

第二個(gè)趨向就是從制造轉(zhuǎn)向服務(wù)。過(guò)去中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主要引擎是制造業(yè)，在制造業(yè)從低端走向中端的轉(zhuǎn)變中，我們已經(jīng)取得巨大的成就，但顯然目前經(jīng)濟(jì)發(fā)展已經(jīng)到了一個(gè)新的轉(zhuǎn)折點(diǎn)，我們不得不面臨這樣的挑戰(zhàn)。那就是怎么從中端制造業(yè)走向高端制造業(yè)，使制造業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)有機(jī)融合，特別是推動(dòng)制造業(yè)先進(jìn)化、高端化，同時(shí)推進(jìn)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的全面發(fā)展。而自貿(mào)區(qū)實(shí)踐當(dāng)中一個(gè)非常突出的特點(diǎn)，就是要帶動(dòng)中國(guó)現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步開(kāi)放和發(fā)展。

第三個(gè)趨向就是從地方轉(zhuǎn)向國(guó)家。中國(guó)改革開(kāi)放以來(lái)，一系列城市和地區(qū)得以開(kāi)放，但大多是謀劃一地一域的對(duì)外開(kāi)放，以國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略為導(dǎo)向的地方改革為數(shù)不多，而上海自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐非常自覺(jué)地與國(guó)家全面深化改革同步，與國(guó)家新一輪對(duì)外開(kāi)放同步。也就是說(shuō)，自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐不僅是本地發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了國(guó)家使命、國(guó)家擔(dān)當(dāng)、國(guó)家戰(zhàn)略。如何將地方利益、區(qū)域利益和國(guó)家利益統(tǒng)一起來(lái)，恐怕是實(shí)踐當(dāng)中面臨的一個(gè)新挑戰(zhàn)。

第四個(gè)趨向是從進(jìn)來(lái)轉(zhuǎn)向出去。過(guò)去開(kāi)發(fā)區(qū)域的基調(diào)是招商引資，是引進(jìn)外部的資金要素、技術(shù)要素、裝備要素、管理要素、人才要素。而現(xiàn)在，我們要在引進(jìn)的基礎(chǔ)上，消化、再造、復(fù)制、創(chuàng)新，而自貿(mào)區(qū)未來(lái)的基調(diào)肯定是在引進(jìn)來(lái)的同時(shí)，更要著力布局和有力推動(dòng)我們國(guó)家的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)要素走出去。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)說(shuō)，我個(gè)人認(rèn)為，自貿(mào)區(qū)的使命中，走出去的責(zé)任大于引進(jìn)來(lái)。所以，未來(lái)逐漸會(huì)看到自貿(mào)區(qū)和以往一些開(kāi)發(fā)區(qū)、試驗(yàn)區(qū)所不同的地方，而這個(gè)不同就是我們?nèi)绾螐膬?yōu)惠政策的爭(zhēng)取轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，從一般制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務(wù)業(yè)為主導(dǎo)，從地方性改革轉(zhuǎn)向自覺(jué)地服從服務(wù)于國(guó)家重大戰(zhàn)略，從引進(jìn)來(lái)為主轉(zhuǎn)向走出去為主。

誠(chéng)然，自貿(mào)區(qū)是一個(gè)新的實(shí)踐，在實(shí)踐中我們會(huì)不斷遇到發(fā)展瓶頸、新的變量以及原有制度的制約等，因而，在今后的發(fā)展中有些關(guān)系需要認(rèn)真處理。

首先是條和塊的關(guān)系。自貿(mào)區(qū)是一個(gè)區(qū)域，是塊，但多項(xiàng)政策制定權(quán)主要在中央各部委，也就是條。如何使條和塊在自貿(mào)區(qū)的主題下能夠良好互動(dòng)，是我們面臨的挑戰(zhàn)。

其次是溢出效益。自貿(mào)區(qū)在上海浦東，我們期待自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐對(duì)浦東的發(fā)展、上海的發(fā)展以及長(zhǎng)三角的發(fā)展有巨大的帶動(dòng)效應(yīng)。

再次是“國(guó)民共享”問(wèn)題。自貿(mào)區(qū)除了國(guó)有企業(yè)以外，民資、民企等非公有經(jīng)濟(jì)究竟在自貿(mào)區(qū)中獲得了多大的利益，尚需加大實(shí)施力度，我們要讓自貿(mào)區(qū)成為不同所有制能夠共同分享的機(jī)遇，成為混合所有制蓬勃發(fā)展的試驗(yàn)田。

最后，就是我們通過(guò)自貿(mào)區(qū)到底要造就一個(gè)什么樣的東西？是造就一個(gè)更好的政府，還是造就一個(gè)更好的市場(chǎng)，抑或是造就一批更好的企業(yè)？當(dāng)然，我們理想愿景是希望通過(guò)自貿(mào)區(qū)的實(shí)踐既推動(dòng)政府的改革，又造就一個(gè)現(xiàn)代的市場(chǎng)，還造就一大批具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)和企業(yè)家。

不是所有經(jīng)驗(yàn)都可復(fù)制推廣

上海自貿(mào)區(qū)成立以來(lái)，各地出現(xiàn)了“申報(bào)熱”。大家關(guān)心同一個(gè)問(wèn)題，那就是如何跟上海自貿(mào)區(qū)對(duì)接，如何申報(bào)。在我看來(lái)，上海是希望再建第二個(gè)、第三個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的。因?yàn)樯虾Ｗ再Q(mào)區(qū)承擔(dān)的制度創(chuàng)新和服務(wù)業(yè)開(kāi)放的任務(wù)太重，其中要突破許多現(xiàn)行大家已經(jīng)都非常熟悉的條條框框。就上海一家來(lái)進(jìn)行試驗(yàn)，沖破阻力的力量還不夠，我們希望天津、廣東、重慶等地區(qū)再搞幾個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)，大家有一個(gè)改革任務(wù)的分工，一起進(jìn)行制度創(chuàng)新，才會(huì)有更好的效果。

因此，業(yè)內(nèi)普遍關(guān)心的是“上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的溢出效應(yīng)”。有三個(gè)方面需要關(guān)注，首先是關(guān)于上海目前可以推出哪些可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)。目前，上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)已經(jīng)基本上形成了30多項(xiàng)可復(fù)制可推廣的項(xiàng)目，我認(rèn)為其中由于“負(fù)面清單”的推出，要求政府行政管理從審批制轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管方面的探索是最值得推廣的。這主要包括6個(gè)方面的監(jiān)管，即建立安全審查制度、反壟斷審查制度、社會(huì)誠(chéng)信體系、企業(yè)年報(bào)公示和經(jīng)營(yíng)異常名目制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會(huì)力量參與市場(chǎng)監(jiān)管制度。這六個(gè)制度的可復(fù)制可推廣，就是自貿(mào)區(qū)的溢出效應(yīng)。

其次是不可復(fù)制、不可推廣的內(nèi)容。一是金融制度。因?yàn)樯虾Ｊ侨珖?guó)的金融中心，擁有如此多的金融交易所和金融交易平臺(tái)，這個(gè)優(yōu)勢(shì)其他地方很難擁有，因此上海可以做的一些金融創(chuàng)新，其他地方可能難以推廣。二是稅法制度。在上海自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)總體方案里有這樣一句話，要營(yíng)造相應(yīng)的稅收制度環(huán)境。我們現(xiàn)在在自貿(mào)區(qū)里稅收制度創(chuàng)新上做的是將融資租賃企業(yè)納入退稅范圍，并對(duì)部分進(jìn)口產(chǎn)品實(shí)行增值稅優(yōu)惠，但這是不夠的。

各國(guó)之所以都有自貿(mào)區(qū)，是因?yàn)樽再Q(mào)區(qū)有兩個(gè)不可復(fù)制的要素：一是成本低（稅收低），一是進(jìn)出自由（便利化）。作為一個(gè)今后在國(guó)內(nèi)運(yùn)行成本最低的自貿(mào)區(qū)，我們除了現(xiàn)在所試驗(yàn)的制度創(chuàng)新外，還應(yīng)該探索未來(lái)與自貿(mào)區(qū)體制相適應(yīng)的稅收制度，這個(gè)內(nèi)容應(yīng)該是不可復(fù)制和不可推廣。

還有一個(gè)問(wèn)題，是地域性擴(kuò)區(qū)和功能性擴(kuò)區(qū)格局的可能性。現(xiàn)在大家普遍認(rèn)為28.78平方公里的自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)域無(wú)法承擔(dān)國(guó)家賦予自貿(mào)區(qū)的任務(wù)，尤其是無(wú)法承擔(dān)服務(wù)業(yè)的開(kāi)放的重任，因此在試驗(yàn)一段時(shí)間后，可以考慮擴(kuò)區(qū)的方案，目前最佳的地域性擴(kuò)區(qū)方案應(yīng)該是向臨港地區(qū)擴(kuò)展。

在功能性擴(kuò)區(qū)方面，應(yīng)首先把自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的成果向浦東新區(qū)復(fù)制。浦東有一個(gè)先行先試的方案，應(yīng)當(dāng)把自貿(mào)區(qū)的方案與浦東先行先試的方案相銜接。比如說(shuō)養(yǎng)老業(yè)、醫(yī)療業(yè)等服務(wù)業(yè)的開(kāi)放，實(shí)際上是沒(méi)辦法在自貿(mào)區(qū)里試驗(yàn)的，因?yàn)榉?wù)業(yè)開(kāi)放跟人多人少有很大關(guān)系，自貿(mào)區(qū)里面沒(méi)有多少居民，無(wú)法搞服務(wù)業(yè)的全面開(kāi)放。從這個(gè)角度來(lái)看，可以將自貿(mào)區(qū)的這些功能直接溢出到浦東新區(qū)。

（作者單位：上海聯(lián)基房地產(chǎn)投資咨詢(xún)管理有限公司）