利益相關者視野下我國公立高校理事會制度研究

左建橋，丁么明，王洪蘭

(湖北工程學院 大學發展與改革研究中心，湖北 孝感 432000)

利益相關者視野下我國公立高校理事會制度研究

左建橋，丁么明，王洪蘭*

(湖北工程學院 大學發展與改革研究中心，湖北 孝感 432000)

我國公立高校是一種典型的利益相關者組織，但現有高校管理模式并未給予利益相關者合理訴求渠道。為此，學校可通過建立理事會，平衡各利益相關者權益，這對完善高校治理結構，深化學校管理體制改革具有重要意義。

利益相關者；公立高校；理事會

一、大學是一種利益相關者組織

利益相關者是西方經濟學家在 20 世紀 60 年代研究公司治理時提出的一種理論主張。其后，利益相關者研究日益受到重視。國外研究利益相關者的核心代表人物之一弗里曼，在 1984年給出利益相關者兩種經典定義，廣義定義為“任何可以確認的、能夠影響公司目標的實現或能夠被公司目標實現所影響的群體或個人”，狹義定義為“任何可以確認的、組織持續生存所依賴的群體和個人”。[1]雖然定義比較寬泛，但此后為很多研究者廣為接受。

隨著利益相關者理論的不斷影響，學者們開始把利益相關者研究應用于高等教育，提出大學是一種利益相關者組織。美國著名學者羅索夫斯基提出，大學可分為四個層次的利益相關者，教師、行政主管、學生是最重要的利益相關者；董事、校友、捐贈者是重要利益相關者；政府和議會是“部分擁有者”的利益相關者；市民、社區、媒體是最邊緣的利益相關者。[2]胡赤弟是我國最早對大學利益相關者進行研究的學者，他把大學利益相關者分為權威利益相關者、潛在的利益相關者、第三層次利益相關者三個類型。[3]李福華把大學利益相關者劃分為核心利益相關者、重要利益相關者、間接利益相關者、邊緣利益相關者。[4]

本文結合我國公立高校特點，根據羅索夫斯基的利益相關者劃分層次，把高校利益相關者進行排列，分為四個層次：第一個層次教師、行政主管、學生，是最重要的利益相關者；第二個層次政府及捐贈者，是重要利益相關者；第三個層次用人單位及校友，是次要利益相關者；第四個層次公眾、社區、媒體，是大學最邊緣利益相關者。

第一，師生員工是最重要利益相關者。教師和管理人員是高校的指導者、管理者與參與者，也是學校最主要的人力資源，他們既是大學雇員，又是大學主人。學生是學校生存和發展的根本資源，沒有學生就沒有學校，沒有學生對學校的認可就沒有學校的持續發展，而學校培養學生質量的高低決定了學校在市場中競爭的強弱。因此，大學要重視優秀師資和優秀管理人員的引進與培養，重視師生利益，注重培養高質量的學生，這是大學發展并保持良好聲譽的重要基礎。

第二，政府及捐贈者是重要利益相關者。從政府與高校的關系看，政府是高校的投資者，政府通過規劃、法律、監督等方式對高校進行管理。政府作為社會公共利益的代表，有責任推動高等教育各方面的發展，有義務通過各種方式推動利益相關者與高校之間的良性互動，政府的管理水平和管理能力決定了高校的良性、健康發展的程度。所以，政府作為重要利益相關者對學校影響是非常巨大的。高校資金緊張是眾多高校面臨的現實問題，來自于捐贈者的捐贈逐漸成為學校財政重要組成部分，捐贈者作為學校發展的重要支持者，其地位不斷提升，并且有權利知曉捐贈資金的使用情況，所以捐贈者成為重要利益相關者。

第三，作為次要利益相關者的校友和用人單位，包括與學校合作的單位。隨著高校的不斷發展及社會聯系的日益緊密，校友，他們很多是潛在利益的捐贈者，用人單位，已日益成為高校發展的重要基礎，他們在高校財政收入、畢業安排、校企合作、科研開發中是越來越重要的力量。因此，作為利益相關者的校友和用人單位對學校管理有一定的知情權、監督權。

第四，作為邊緣利益相關者的市民、社區、媒體。一所高校在一個城市和社區存在了幾十年甚至上百年時間，已經逐漸融入了社區和市民之中，隨著高校日益走向開放，高校與市民、社區的互動更加頻繁，市民和社區通過與高校各種直接或間接的聯系，會形成對高校的不同評價，對高校發展產生或多或少、或深或淺的影響。所以，高校通過自身的專業知識優勢，應加強對社區的服務，從而與社區、市民建立良好的互動關系，為學校不斷發展創造和諧的外部環境。

二、建立大學利益相關者理事會制度的必要性

根據我國高等教育的特點，我國公立大學沒有嚴格意義上的股東，獨立控制權也沒有掌握在某一類人或一群人手中，大學也沒有人能夠獲得獨立的利益，因此，大學的管理者在制定發展戰略與決策時，需要與其他利益相關者共同分享權利，并需要在諸多利益主體之間尋求平衡，這就決定了大學是典型的利益相關者組織這一屬性。[5]作為一種利益相關者組織，大學的管理活動必然有這些利益相關者介入，接受這些利益相關者的一些建議；作為大學最基本活動的教育，必然因這些利益相關者的影響而調整。這既是高校辦學的需要，也是維護利益相關者合法利益的需要。同時，隨著高等教育的不斷發展，大學與社會的關系日益緊密，大學所面臨的社會問題更加復雜，大學的每一項重大改革都牽涉到人才培養、社會服務等重大社會發展問題，而社會各個層面尤其是利益相關者各方也日益關注大學發展問題。

而與此形成鮮明對比的是，現有的教育管理體制卻無法使利益相關者享有知情權、評議權、監督權等權利。四個層次利益相關者按對學校應然重要性及實際參與度高低兩個維度進一步劃分，在現實情形下形成如下的排序。第一層次：重要性高而實際參與度高的利益相關者是大學管理人員、政府、教師；第二層次：重要性高而實際參與度低的利益相關者是用人單位、捐贈者、校友、學生；第三層次：重要性低實際參與度也低的利益相關者是社區、公眾、媒體。重要性，是指利益相關者對學校生存、發展的重要程度，是一種應然狀態；實際參與度，是利益相關者在我國公立高校實際參與管理的程度，是一種實然狀態。從我國公辦高校實際情況看，政府之于學校發展重要性雖居較高層次，但參與度過高，過度掌控著學校的發展，而其他一些重要性高的利益相關者參與度過低甚至沒有參與，這勢必會影響學校的健康發展。因此，建立利益相關者組成的理事會具有重要的現實意義。

第一，是深化學校管理體制改革，完善高校治理結構的需要。我國政府對學校管理的高參與度，體現了政府作為投資者的權利，但是因為計劃經濟影響依然存在，政府對學校的管理并沒有完全實現從微觀管理到宏觀管理，從直接管理到間接管理的轉變，高校以校長作為法人代表的辦學自主權并沒有完全落實，學校的管理控制權仍然在政府層面，這導致政府對學校干涉過多。《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統籌權和學校辦學自主權，完善學校內部治理結構。強化國家教育督導，委托社會組織開展教育評估監測”。建立理事會制度對調節政府與高校關系具有重要作用。

第二，是改善我國公立高校內部封閉式管理的需要。從我國高校的內部管理結構看，一方面，仍然是沿用行政級別和職能建構起來的，其學校管理的事務仍然是封閉式管理，在學校的人才培養、發展規劃、產研合作等方面并沒有及時吸收企事業集團、校友、捐贈者等其他利益相關者，也沒有一種表達利益相關者意見的途徑。另一方面，從我國高校監督體制看，往往是學校自己約束自己，現存的許多問題反映出其在此方面存在的不足，只有加強社會力量的監督，彌補單純的行政主管部門監督所存在的不足，才能使監督更為充分有效，從而保證監督結果的客觀性和公信力。[6]

這種沿用自計劃經濟體制下的傳統的、封閉的管理方式，既與大學日益與社會密切發展相悖，也招致眾多利益相關者對大學的質疑。在高校處于由傳統管理到治理的轉變過程中，不僅是注重管理的決策能力和執行效率，更是注重多方參與的決策過程，在決策過程中，誰來參與，如何參與顯得尤為重要，而這恰是多方利益相關者的體現。

第三，對利益相關者權利的表達與維護具有重要意義。大學作為一個具有一定公共屬性的利益相關者組織，大學的每一項重大改革都或多或少、或深或淺地與利益相關者存在關聯，并對利益相關者產生影響，學校做出重大決策的時候也應考慮并平衡各利益相關者權益，而作為利益相關者也應該有一定的知情權、評價權、監督權等權利，但現行管理體制使得眾多利益相關者“缺場”。因此，建立一個多方利益相關者組成的理事會制度，表達他們的聲音，體現他們應有的權利，協調各方利益是非常必要的。

三、大學理事會制度的建設

1.大學理事會的定位。從國際經驗看，美國等國家高校設置的董事會或理事會往往是決策機構。例如，美國的董事會是學校的最高決策與審議機構，董事主要由校外各層人員組成，董事會對大學享有全部的權力，這些權力包括校長的聘用與解聘、學校發展規劃與目標、學校的財政預算、學校資金的使用、學校行政工作績效的評估、批準法定文件等。[7]

那么，我國公立高校大學理事會制度，應該怎樣定位？首先，從相關法律條例看，《中華人民共和國高等教育法》第四章第三十九條規定：“國家舉辦的高等學校實行中國共產黨高等學校基層委員會領導下的校長負責制。中國共產黨高等學校基層委員會按照中國共產黨章程和有關規定，統一領導學校工作，支持校長獨立負責地行使職權。”教育部于今年七月份剛頒布的《普通高等學校理事會規程(試行)》對高校理事會性質作了界定，指出高校“理事會是支持學校發展的咨詢、協商、審議與監督機構，是高等學校實現科學決策、民主監督、社會參與的重要組織形式和制度平臺”。所以，我國法律規定的黨委領導下的校長負責制，規定了各相關職責，這并未給理事會性質留下多少空間。

其次，從目前我國眾多公立高校成立的董事會或理事會的制度現狀看，選擇成立審議型而非決策型機構的幾乎是絕大多數。審議型的理事會制度特征是，理事會對大學辦學方向、發展規劃、學科建設、科學研究、產業發展等展開咨詢、審議、監督、指導。在機構性質上很多高校董事會或理事會也作了明確說明。如南京師范大學董事會章程第六條規定：“董事會為非行政常設機構，其行為不影響南京師范大學原有的辦學機制、性質。”清華大學五道口金融學院在實行“理事會領導下的院長負責制”時，副校長謝維和與院長吳曉靈都強調，“理事會領導下的院長負責制”是學院層面的嘗試與創新，理事會作為學院的一個主要領導機構，主要負責制定學院的重大發展戰略和學科建設目標，審議和批準學院發展規劃，指導制定學院財務規劃，而不影響辦學性質。而在我國具有一定決策權的華僑大學董事會，也只能說是半決策型而非完全決策型，因為華僑大學董事會對大學校長具有提名權而無決策權。華僑大學董事會章程第一條規定：“華僑大學董事會協助政府辦好華僑大學，對華僑大學的建設和發展提供實質性支持，并對學校重大事務起決策和審議作用”；章程第三條規定：“董事會提名大學校長人選，報請國務院僑務辦公室任命；定期聽取校長工作報告，提出改進學校工作意見。”[8]

2.大學理事會權力合法性基礎。因此，在我國現有國情下，公立大學理事會作為非行政性質的審議、監督型機構存在，更具有操作性和可行性。這種理事會制度可能會引起公眾質疑，認為其審議、監督會流于形式。是否流于形式，關鍵是看理事會制度流程和操作層面是否具有一定法定效力。那么，它的法定權力來源于哪里？來源于政府授權或委托。建立一個政府所有，學校執行，理事會審議、監督分權的管理形式來管理學校，政府把監督權、審議權的權力委托一個由利益相關者人員組成的理事會監督機構，理事會不是掛靠在學校內部，而是與學校具有平行權力，對學校重大事務進行監督。

政府通過授權或委托，組成具有監督、審議功能的理事會，通過以法定形式確立的理事會章程規定理事會的職權，這些職權包括：第一，審議學校重大戰略規劃、發展方向與目標，并有權提出異議。第二，審議、監督學校的財務預算決算方案，確保資源有效、科學使用。第三，審議監督學校的教學管理、科研管理、師資等方面的建設。從這幾個重大方面確保學校辦學的科學性和有效性。

3.理事會制度的運行機制。第一，理事會的成員組成。根據利益相關者理論，我國的政府是高校擁有者、舉辦者，校長是學校管理法定代表人，理事會是學校管理的審議、監督機構，因此，理事會成員應由政府直接或委托進行聘任或任命，但人員組成必須是代表學校各方利益相關人員。這些人員包括政府人員、學校管理人員、教師、學生、用人單位、捐贈者、校友、知名人士，他們代表了學校發展的不同利益，因此，都要有一席之地。同時，根據《普通高等學校理事會規程》，理事可分為職務理事和個人理事。職務理事由相關部門或者理事單位委派；理事單位和個人理事由學校指定機構推薦或者相關組織推選。學校主要領導和相關職能部門負責人可以確定為當然理事。

第二，理事會的人數。大學理事會人數根據學校規模不同，人數不一。根據1996 年統計，美國10所著名大學( 哈佛大學、耶魯大學、斯坦福大學、普林斯頓大學、麻省理工學院、加州大學伯克利分校、芝加哥大學、達特茅斯學院、哥倫比亞大學和密歇根大學)共有理事成員 298名，平均每所大學理事約30人。[9]根據學者研究，如果理事會擴大了規模，就意味著沖淡執行質量的危險。所以，根據國外高校理事會人員狀況和規定及相關研究，理事會成員以25-40人為宜。

第三，理事會組織機構。理事會設理事長一名，副理事長、常務理事及理事若干名。理事長由校長擔任，副理事長根據理事單位所盡義務和社會影響等條件，由理事長提名，經理事會協商產生。副理事長、理事每屆任期五年，可以連任。理事會下設秘書處，秘書處設在學校辦公室，秘書處設秘書長一人，副秘書長、秘書若干人。秘書長由學校推薦，經理事會認可，由理事長聘任。秘書處負責處理理事會日常事務和理事長委托的事務，負責學校與理事單位的聯系，向理事單位編發學校在學科建設、科研、人才培養等方面的改革計劃及進展。各理事單位指定一名聯絡員負責聯系工作。理事會的最高權力機構為全體理事會議。

第四，理事會會議規則。從國外和國內高校執行看，會議召開次數有很大不同，據美國大學與學院董事會協會(AGB)2004年統計，美國公立高校董事會通常每年召開10次董事會，我國公立高校理事會會議召開次數不一，在掌握的相關資料中，很多高校一年一次，汕頭大學董事會會議為一年四次，這在我國高校理事會中屬于召開次數比較多的。公立高校成立理事會，根據學校事務決定會議召開，原則上每年召開一次全體理事會議或副理事長會議。必要時理事長可臨時召開全體理事會議或副理事長會議。理事會會議召開由理事長負責召集并主持，會議人員人數必須保證法定的最低的人員代表，否則視為無效，按照慣例，法定人數一般是理事會成員一半以上，按一人一票制表決。

第五，理事會會議執行。理事會會議的決定交由黨委書記和校長為代表的領導成員，根據各自所負職責，實施對學校日常管理。

[1]弗里曼.戰略管理:利益相關者方法[M].上海:上海譯文出版社,2006:46.

[2]羅索夫斯基.美國校園文化——學生,教授,管理[M].謝宗仙，周靈芝，馬寶蘭，譯.濟南:山東人民出版社,1996:247.

[3]胡赤弟.高等教育中的利益相關者分析[J].教育研究,2005(3):38-46.

[4]李福華.利益相關者理論與大學管理體制創新[J].教育研究,2007(7):36-39.

[5]張維迎.大學邏輯[M].北京:北京大學出版社,2004:19.

[6]劉承波.中國公立高校治理中的社會參與[J].大學教育科學,2008(5):29-32.

[7]賀永平,郭平.“黨委領導、校長負責、理事會監督”大學治理模式研究[J].求實,2012(11):284-286.

[8]王宗正.法人治理結構視域下的我國公立高校董事會[J].高等教育研究,2014(1):32-36.

[9]張斌賢,張弛.美國大學與學院董事會成員的職業構成——10所著名大學的“案例”[J].比較教育研究，2002(12)：23-26.

(責任編輯：張曉軍)

2014-10-16

左建橋(1969- )，男，湖北廣水人，湖北工程學院大學發展與改革研究中心副教授，華中科技大學教育科學研究院博士研究生。

丁么明(1963- )，男，湖北孝昌人，湖北工程學院校長，大學發展與改革研究中心教授，教育學博士。

G649.21

A

2095-4824(2015)01-0080-04

王洪蘭(1977- )，女，山東聊城人，湖北工程學院大學發展與改革研究中心講師，博士，本文通信作者。