有序推進農業轉移人口市民化的法律選擇

有序推進農業轉移人口市民化的法律選擇

劉紡熙

(四川大學 法學院，四川 成都610207)

摘要：農業轉移人口市民化是推進我國新型城鎮化進程的必經之路，也是提高我國城鎮化水平和質量的重要途徑。突破戶籍、土地、社會保障等制度引發的諸多困境；完善《憲法》《勞動法、《土地管理法》等一系列法律規范并對相關法律制度進行引導和規制，以穩步有序推進農業轉移人口市民化，為我國城市化的可持續健康發展提供保障。

關鍵詞：農業轉移人口；城鎮化；農民工；法律制度

收稿日期：2015-03-15

作者簡介：劉紡熙(1990-)，女，河南新鄉人，四川大學法學院憲法與行政法學專業2013級碩士研究生，研究方向為行政法學。

中圖分類號：S-9；D920.1

農業轉移人口市民化，就是指在政府主導及公眾參與下，通過一系列的政策和措施，使進入城市的農民在城鎮安家落戶，享有和城鎮居民平等的身份、福利和話語權，進而實現身份認同、真正融入城鎮的發展過程。著名經濟學家斯蒂格利茨曾經說過：“中國的城市化和以美國為首的新技術革命將成為深刻影響21世紀人類進程的兩大關鍵因素。”當代的中國正處在飛速邁向城市化的時代，城市化的速度日益成為政府追逐的目標，官員考核的指揮棒。截止到2014年，我國的農民工總量已經達到2.69億[1]，要使如此龐大的人群真正完成從農民到市民的空間、身份、職業和心理的轉變，可謂是一項宏大復雜的系統工程。

為此，黨中央和政府也在積極探索和建立相應制度，黨的十八大報告指出：“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化。努力實現城鎮基本公共服務常住人口全覆蓋。”黨的十八屆三中全會改革決定也提出，推進農業轉移人口市民化，逐步把符合條件的農業轉移人口轉為城鎮居民，把進城落戶農民完全納入城鎮住房和社會保障體系，在農村參加的養老保險和醫療保險規范接入城鎮社保體系，建立財政轉移支付同農業轉移人口市民化掛鉤機制。中央對此的重視程度可見一斑。

當今世界上的諸多發達國家的城鎮化率大都在80%以上，可見城鎮化的水平高低與一個國家的現代化進程密切相關。根據國家統計局的數據，2014年末，中國大陸總人口136782萬人，城鎮常住人口74916萬人，鄉村常住人口61866萬人，城鎮人口占總人口比重為54.77%，即城鎮化率為54.77%。[2]這不僅遠低于發達國家的平均水平，也不及人均收入相近的菲律賓、馬來西亞等國家。此外，2013年清華大學中國經濟數據中心發布的一項有關中國城鎮化調查的大型數據顯示，中國非農戶籍人口占全國總人口的比例僅為27.6%。[3]也就是說，雖然有大量的農民相繼涌入城市，但是他們并不享有城市戶口，也無法得到城市居民的待遇，這部分人群，就是農業轉移人口。城鄉收入的巨大差距及農民工在城市的種種待遇表明，截至目前我國的城鎮化還停留在表面，質量不高。農民工雖然生活在城市，但又不能真正的融入城市生活，成了游走在城市和農村的“候鳥”。

一、我國農業轉移人口市民化進程中所面臨的困境

1.戶籍制度的阻礙

當前我國實行的城鄉二元制戶籍管理制度是在計劃經濟體制下建立起來的，起初對于減輕城市就業壓力、促進工業發展起到了一定的作用。然而，現行的戶籍制度卻逐漸構筑起了城鄉之間的壁壘，形成了城鄉二元化的發展格局，嚴重阻礙了農村人口向城市的轉移和聚集，進而成為影響進城農民市民化的制度瓶頸。戶籍本應是國家進行人口登記的一項制度，但在我國，戶籍的價值卻越發體現在了它的利益延伸性——相比農村戶口而言，城市戶口明顯與大量利益掛鉤，城市居民在就業、上學、社會保障、住房等方面享有更多的便利和優勢。而農民工雖然在城市工作、生活，但是由于沒有城市戶口，常常會遇到就業難、看病難、子女上學難等一系列問題，很難在城市立足。近年來，改革戶籍制度的呼聲從未減少，各大城市也相繼出臺了諸多政策促進人口向城市流動，例如以戶口換人才、以時間換空間、積分制等，但大多數城市發布的準入條件還是與買房、投資、專業技能等因素息息相關，普通的農民工幾乎不可能通過此渠道獲得市民身份。雖然戶籍制度一直在趨于開放化，但對農民工來說門檻并沒有實質性的降低，戶籍制度改革依然任重而道遠。

2.激勵機制動力不足

社會激勵機制大致可以分為道德激勵機制和制度激勵機制，合理的激勵機制可以有效的激發人的活力和創造性，推動社會進步。目前我國的政治體制下，對地方官員的政績考核基本上還是參考GDP，再加上短短五年的任期和輿論監督的缺失，大多數官員還是重速度輕質量。過度追求經濟高速發展導致大量的并發癥和后遺癥，城市建設如火如荼、光鮮亮麗，但是為城市建設作出很大貢獻的農民工卻只能生活在城市的底層，與城市的現代化格格不入。激勵機制的缺失，極易使地方政府官員被簡單的GDP指標蒙蔽雙眼，而忽略對農業轉移人口的妥善安置。以GDP 增長為目標的地方政府，有非常充足的理由和強烈的動力推行“土地城市化”，而不是著力推進“人口城市化”。[4]反之，由于農民涌入城市往往會帶來諸如城市擁擠、犯罪率升高等問題，一些認識不到位的官員甚至會對其采取限制和打壓措施。因此，中央和各級政府亟需建立和完善相應的激勵政策和制度設計，創新社會治理的思維和能力，改變單純以GDP掛帥的政績考核制度，對地方政府官員進行利益取向的指導和全方位的綜合考核。

3.社會保障制度不健全

社會保障制度是城市化水平提高的重要支撐因素和制度保障，沒有社會保障制度的建立和完善，就沒有國家的城市化和城市現代化的不斷發展。農民工在我國歷來是一個龐大的弱勢群體，而保障農民工權利方面的法律和制度顯然還有待完善。大批農民工背井離鄉進城務工，為城市建設做出了很大貢獻，但是在生活條件方面卻難以與城鎮居民享受同等待遇，在城市中往往被“邊緣化”。而農民工遭歧視、同工不同酬、討薪艱難的現象也屢見不鮮。社會地位的低下導致許多農民很難從心理上真正融入城市,[5]很大程度上影響了農業轉移人口市民化的進程。因此，國家應當增強此方面的立法意識，更新立法觀念，完善涉及農民工就業、醫療、失業、養老等方面的法律法規，著力于消除城鄉差別，為農民工權利保障提供強有力的支持和更多尋求救濟的渠道。

4.土地制度的負面影響

作為解決“三農問題”的重要突破口，土地改革的呼聲從未中斷，土地改革的進程卻步履維艱。我國人多地少，走集約緊湊的城市發展道路，是我國國情約束下的必然選擇，因此，通過規劃對城市建設用地的規模進行調控，是長期以來堅持的國策，城市人均建設用地水平對控制城鎮建設用地增長發揮了積極作用，在一定程度上避免了西方國家城市無序蔓延、建設用地快速擴張的不利局面，保證了寶貴土地的集約利用。但另一方面，我國現行土地制度的弊端也顯而易見，并集中凸顯在土地征收的問題上。我國《土地管理法》規定：國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或者征用并給予補償。然而，關于“公共利益”的具體含義，無論是《憲法》《物權法》，還是《土地管理法》及《農村土地承包法》都沒有給出明確的解釋，故農村土地的產權也不甚明晰。此外，我國的土地征收制度帶有很大的行政主導傾向，農民的土地權利基本上被虛置——由于土地不能買賣，雖然法律規定土地歸集體所有，但是只要政府找出了因為公共利益需要征地的理由，農民的法定經營權就必須給政府的強制征用權讓步。由于決定權掌握在政府手里，且征收補償的標準很低，違法征地的現象層出不窮。

5.缺乏科學合理的成本分擔機制

從目前的狀況來看，缺乏合理有效的成本分擔機制顯然是阻礙農業轉移人口市民化的關鍵因素。中國社科院2013年發布的城市藍皮書指出，目前我國農業轉移人口市民化的人均公共成本約為13萬元，其中東、中、西部地區分別為17.6萬元、10.4萬元和10.6萬元。要解決3.9億農民市民化問題，政府公共成本需要支出約51.1萬億元。[6]如此巨額的成本從哪獲得，必然是各級政府關心的首要問題。從目前的實際情況進行分析：一方面，市民化的成本分擔缺乏相應的總體制度設計，分擔機制不明確，流入地政府不愿意承擔轉移進來農民工的成本，流出地更沒有積極性去做；另一方面，大量進城的農民工勞動所得不能與勞動付出成正比，有相當一部分人無力承擔就業權利保障和有關的繳費義務。農業轉移人口市民化工作，無疑將給各級政府財政帶來巨大壓力。由此可見，農業轉移人口市民化最核心的問題是利益的調整，而不僅只是制度設計的調整。[7]在我國現行的財政體制下，地方政府事權財權明顯不匹配，各級政府通常都把有限的預算及經費投入到大量政績工程上，無暇顧及農民工的市民化問題，而對于收入水平普遍較低的農民工來說，由其自己來承擔這項費用顯然更不可能。

二、推進我國農業轉移人口市民化的法律選擇

1.加強頂層設計，確認公民的遷徙自由權

自十八大以來，黨中央屢次強調要增強憲法意識，樹立憲法權威。憲法作為寫著人民權利的紙，理應保護公民自由選擇居住地的權利。我國雖然早在1954年憲法中就規定了公民的遷徙自由，但1958年以后，為了適應計劃經濟管理模式的需要，我國制定了戶籍管理條例，限制農民進入城市居住、工作和生活的權利。隨著市場經濟的發展和社會政治改革的深入，國家應當在適當的時機修改憲法，從根本大法的層面確立公民的遷徙自由權，從而逐步并徹底廢除城鄉隔離體制，消除歧視。同時，盡快出臺《戶籍法》，最終實現戶口自由遷移——所有在城市有合法固定的住所、穩定的職業或生活來源的人，都可以落戶。

2.監督實施并逐步完善勞動法

首先，對于我國《勞動法》中已經做出的相關法律規定應當嚴格落實，并清理地方性政策法規對農村勞動力在城市就業的職業性歧視規定，治理城市用工單位和企業對從農村來的勞動者實行歧視性待遇，通過監督這些法律的執行來創造使農村勞動力與城鎮勞動力進入城市的平等就業機會。其次，通過制定或增加法律條文來規制城市勞動力市場，禁止城市用人單位在招聘就業人員時，提出性別、年齡、身高、戶口等與工作無關或有違公平的要求，以保證農村剩余勞動力在符合條件的情況下，能夠平等地獲得就業機會，并與城鎮居民一樣平等參與企業的各項決策，掌握涉及自身利益的話語權。再次，制定法律條文或政策法規，引導、提倡各地政府對于文化水平較低、缺乏專業技能的農民工進行職業教育培訓，使之能夠擁有一技之長，可以自食其力。通過對現有法律法規的實施進行監督及修改，以期逐步消除各地城市企業招錄員工中出現的地方性勞動力保護及地區性歧視，從而建立全國性的勞動力市場，實現城鄉勞動力就業機會事實上的平等，讓企業在全國范圍內選拔人才，勞動者在全國范圍內優勝劣汰，逐步培育和鍛煉出一支適應現代化需要的高效率就業隊伍。

3.積極推進土地制度創新

對城市轉移人口市民化的主要影響在于能否順利有效地促進農村剩余勞動力由農業向第二、三產業轉移以及農村剩余人口向城市轉移。我國農村土地的非流轉性、農民土地權利的虛無性在很大程度上影響了農村剩余人口向城市轉移的進程。應當通過對相關法律的修改及完善，在堅持土地公有制的前提下，積極探索農村土地流轉的合理途徑，既可以實現高效利用土地，盤活這塊“沉睡的資本”，又能夠為農民進城工作、創業提供物質支持。首先應當加強監督對《農村土地承包法》以及《土地管理法》的落實，真正實現農民對土地的各項財產性權利；并應當在法律中明確公共利益的含義，嚴格區分公共利益用地和商業用地，加強對政府征收土地流程的監督，以保障國家耕地面積和糧食安全，避免違法圈地的現象。其次，完善土地征收補償機制。土地征收標準不合理、程序混亂很大程度上侵犯了農民的合法權益。針對農村不同類型的土地，應當分別制定不同的補償標準和程序。[8]在征收過程中必須尊重農民自己的意愿，不能強迫農民放棄土地。再次，我國《物權法》雖試圖通過規定成員權來保障農民對土地的權益，但是該法并沒有規定成員權的完整內容，這些都不利于成員權的有效行使。成員權的內容還需要具體化。[9]

4.加快社會保障立法進程

一個國家的社會保障需求量總是與其城市化進程成正比，城市化速度越快，社會保障的需求量也會相應增加。就我國目前的法律制度來說，與社會保障制度相關的法律主要是《勞動法》，其他條文散見于多部行政法規中，無論從數量上還是立法層級上來說顯然都是遠遠不夠的。此外，現有的法律法規涵蓋的范圍很窄，多限于城鎮居民和企業，農民工幾乎處于社會保障的“真空地帶”，面臨著老無所養、病無所醫的困難處境，這顯然還沒有達到我國憲法中所要求的“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物資幫助的權利”。因此，可以考慮出臺一部統一的《社會保險法》作為母法，規定社會保障的目的、類別、基本原則、具體職能部、違法責任及救濟方式，并明確將農業戶口人群納入保險范圍。此后，可陸續出臺《社會救濟法》、《社會福利法》等作為子法，以形成一套完備并相互配套的法律體系。

5.著力改革政績考核制度

《公務員法》的出臺，雖然為公務員的考核提供了法律依據，但總體上看還是一個框架性的規定，在具體的考核標準、考核方式上還需要進一步細化，增強其科學性及可操作性。特別是對于領導干部的考核方式，應當趨于多元化和全方位，而不是“唯GDP首是瞻”。其次，針對領導干部任期較短引發的一系列后續問題，可以建立領導干部責任追蹤制，突破此類困境。領導干部若能從長遠和可持續發展的角度看待政績，并由各級政府在政策上加以引導，其必將意識到經濟高速發展背后推進農業轉移人口市民化的必要性。

6.構建科學合理的財稅體制

各級政府及領導不能在提高城市化水平上“大展拳腳”的重要原因之一還在于我國財稅體制的不合理，分稅改革致使地方政府的事權和財權不對等，手腳被束縛，地方自然就無法籌措市民化需要的相應資金。我國2014年修訂的《預算法》修改了過去明令禁止地方政府舉債的條文，規定地方政府發行債券、舉債規模必須由國務院報請全國人大或全國人大常委會批準。但是具體的報批程序及審核標準還有待進一步出臺預算法實施細則加以明確。同時，相應的試點工作也應當穩步推進，改善地方政府因缺乏融資渠道而盲目搞“土地財政”的現狀，在遵循公開透明預算原則的前提下為政府提高城市化水平提供物質支持。

參考文獻：

[1]國家統計局.2013年全國農民工監測調查報告[EB/OL]. (2014-05-12)[2015-02-25]http://www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201405/t20140512_551585.html.

[2]國家統計局.2014公報解讀：新型城鎮化——經濟社會發展的強大引[EB/OL]. (2015-03-09)[2015-03-10]http://www.stats.gov.cn/tjsj/sjjd/201503/t20150309_691333.html.

[3]清華大學中國經濟數據中心.數據中心公布清華大學城鎮化調查初步成果[EB/OL]. (2013-10-27)[2015-02-25]http://www.chinadatacenter.tsinghua.edu.cn/news.php?id=309.html.

[4]徐世江.農業轉移人口市民化的多重矛盾及其破解思路[J].遼寧大學學報:哲學社會科學版,2014(5).

[5]蔣建森.農業轉移人口市民化的制度創新及其現實途徑[J].中共浙江省委黨校學報,2013(5).

[6]城市藍皮書：我國農民工市民化人均公共成本13萬元[EB/OL]. (2013-07-30)[2015-02-25]http://politics.people.com.cn/n/2013/0730/c1001-22382703.html.

[7]田園.政府主導和推進下農業轉移人口市民化問題探究[J].西北農林科技大學學報:社會科學版,2013(3).

[8]陳小君.農村集體土地征收的法理反思與制度重構[J].中國法學,2012(1).

[9]王利明，周友軍.論我國農村土地權利制度的完善[J].中國法學,2012(1).

責任編輯：何玉付

Law Choice of Orderly Transferring Agricultural

Population into Urbanization

LIU Fang-xi

Abstract:Agricultural population's being transferred to urbanization is the path to promote the new type of urbanization process in China, it's also an important way to improve the quality of China's urbanization level. In order to break through the dilemma caused by household registration, land, and social security system,and promote agricultural population to be transferred to urbanization steadily and orderly as well, the "constitution", "labor law", "land management law" and a series of laws and the related legal system of regulation should be perfected, which can provide powerful guarantee for sustainable and healthy development of the urbanization in China.

Key words:agricultural transferred population；urbanization；migrant workers；legal system