人民調解文書存在的問題與規范對策——以云南K市為例

人民調解文書存在的問題與規范對策
——以云南K市為例

盧燕

(曲靖師范學院 政法學院，云南 曲靖655011)

摘要：人民調解文書是人民調解委員會在調解民間糾紛過程中形成的具有法律意義的書面材料，人民調解文書能真實、全面反映民間糾紛調解的過程與結果。2010年“人民調解法”頒布后，基層司法行政部門加強了對人民調解文書的指導。基層人民調解實務中存在人民調解員對調解文書法律意義認知不足和基層司法行政部門對調解文書管理機制不健全的現象。規范人民調解文書的制作、立卷和保存是促進人民調解活動有序開展的內在要求。

關鍵詞：人民調解；文書；指導

收稿日期：2015-04-05

基金項目：本文系2013年云南省教育廳研究課題“基層人民調解的實證研究：以曲靖為例”(編號：2013Y006)階段性成果。

作者簡介：盧燕(1982-)，女，云南曲靖人，曲靖師范學院政法學院講師，碩士，研究方向為社會學。

中圖分類號：D916

人民調解文書是人民調解委員會、當事人及其他調解參與人在調解民間糾紛過程中形成的，反映糾紛事實、調解過程和調解結果，具有一定法律意義和特定格式要求的書面材料。2010年“中華人民共和國人民調解法”第五章用6個條文對人民調解文書中的調解協議進行了規范，2010年12月司法部“關于印發人民調解文書格式和統計報表的通知”進一步明確了人民調解文書的類型、格式和卷宗裝訂要求。K市是云南省重要的工業、農業生產市，內轄7縣1市(縣級市)1區，該市2013年總人口634萬，少數民族(彝族、布依族、苗族、水族等)人口占總人口數的7.8%。2006年以來，K市基層司法行政部門加強了對人民調解文書的指導和管理。

一、人民調解文書發展概況

K市司法行政部門(司法局、司法所)在2006年后逐步加強了對人民調解文書的管理，加強了對調解文書撰寫、制作的培訓，規范了文書的立卷、存檔和保存。從2006到2014年，該市人民調解文書漸趨規范與三方面舉措相關：(1)該市自2006年逐步提高了人民調解員的補貼標準，人民調解員每月補貼由70元提高到300元(或200元)。隨著人民調解員補貼標準的提高，基層司法行政部門強化了對人民調解活動的指導，對調解文書制作的程序、形式和內容都有了更高要求。(2)該市自2008年推行“以案定補”，即根據調解糾紛的類型、難易程度給予人民調解委員會(調解員)案件補助。如A縣對達成口頭協議的案件補助10元/件、達成書面協議的補助80元/件、重大影響的案件補助200元/件(該市各縣區案件補助標準存在差異)。“以案定補”的基本要求是具備合格的調解文書。換言之，人民調解員能否獲得案件補貼與其制作、提交的調解文書直接相關。“以案定補”提高了人民調解員制作調解文書的積極性。(3)2010年“中華人民共和國人民調解法”的頒布和2010年司法部“關于印發人民調解文書格式和統計報表的通知”對人民調解文書的系統規定，規范了K市人民調解文書的類型，完善了基層司法行政部門對調解文書的立卷、存檔和管理。

K市人民調解文書的類型、制作和管理在不同縣區存在差異。該市普遍使用的調解文書有人民調解申請書(人民調解受理登記表)、人民調解調查記錄、人民調解記錄、人民調解協議書(人民調解口頭協議登記表)、人民調解回訪記錄；較少使用人民調解證據材料和司法確認相關文書。有的縣區結合調解實務的需要，增加了人民調解委員會告知書(載明人民調解原則、當事人的權利和義務、人民調解法相關規定)。將某個民間糾紛的所有調解文書按照一定順序編排并裝訂在一起，叫做人民調解的卷宗。[1]K市有的縣區調解文書卷宗內容齊全，裝訂規范，有卷宗編號、目錄、卷宗情況說明等材料；有的縣區對上一年度的卷宗未及時立卷、歸檔，缺少卷宗目錄、人民調解回訪記錄等材料；有的卷宗沒有明確保存期限，或載有模糊的保存期限(如短期、長期)。

人民調解員是K市調解文書制作中最重要的主體，調解文書主要由人民調解員撰寫，由當事人、人民調解委員會、人民調解員和其他調解參與人(如當事人親屬)簽章(簽名、按指印、蓋章)。K市人民調解文書制作以手寫為主，少數調解工作室或司法所采用打印文書。調解文書的管理主體是基層司法行政部門，人民調解員通常在參加每月例會(司法所每月組織人民調解員定期交流調解經驗、培訓調解技能、指導糾紛調解)時將履行完畢的調解文書提交司法所，再由司法所對調解文書進行立卷、裝訂和保存。

二、人民調解文書制作、立卷中存在的問題

人民調解文書是人民調解工作的真實記錄，是當事人、人民調解委員會和其他調解參與人在糾紛發生后、調解協議達成期間形成的具有法律意義的文書。人民調解文書的法律意義存在差異，如合法、有效的人民調解協議書具有合同的法律效力，人民調解申請書是證明調解程序合法的證據，人民調解筆錄是證明調解程序正確、公正的有力證明。正確制作人民調解文書，對真實、全面記載人民調解活動，客觀反映民間糾紛事實，確定雙方當事人的權利義務關系，檢驗調解工作質量等有著重要意義。[2]168

當前，K市人民調解文書制作存在以下不足：(1)人民調解員在調處糾紛時忘記攜帶空白文書。例如K市B縣人民調解員于2013年1月調解了一件侵權糾紛，雙方當事人達成口頭調解方案后要求當場簽訂調解協議，此時調解員才發現沒有攜帶空白文書。人民調解處理民間糾紛具有及時性，當場達成調解方案但未簽訂協議的案件存在當事人反悔的風險，調解效率低。(2)糾紛調解后補填、補寫文書現象。在K市C縣調研發現，有的調解卷宗中“人民調解記錄表”僅有當事人簽章，具體調解內容空缺；其中還有完全空白的人民調解調查記錄。不論是調解記錄還是調解調查記錄均應在調解現場，或調查現場形成。這種事后補填、補寫調解文書的現象違背了文書的真實性、客觀性要求。(3)調解文書的文字表達不妥當。調解文書的表達風格彰顯著文書制作主體(人民調解員)的個人偏好，如有的文書中常出現“道德、雙方讓步、自我批評”等內容，這些表達方式有利于消解當事人之間的對峙情緒。但是，有的調解員為督促當事人履行調解協議，在調解協議中載有“如不遵守本協議后果自負”等內容，這種表達方式不妥當。

K市人民調解文書的立卷、保存主體是基層司法行政部門。在立卷過程中，對卷宗保存期限不明確，如D縣的調解卷宗保存期限為“短期(5年)”和“長期”。這兩種保存期限的表達過于模糊，不便于操作。在查閱該市基層司法行政部門已經立卷、保存的人民調解卷宗中存在內容不完整的現象，如調解申請書、人民調解受理登記表中的日期空缺等。

當前，K市已經出現人民調解協議申請司法確認的現實需求，尤其在一些矛盾尖銳的宅基地糾紛、醫療糾紛中。例如K市E縣2013年有5個醫療糾紛調解協議嘗試申請司法確認，均未成功。K市人民調解協議申請司法確認率整體偏低，其中一個重要原因是法院認為人民調解文書制作不規范。

三、規范人民調解文書的對策

規范人民調解文書包括統一文書類型和格式、規范文書制作程序、完善文書立卷和保存。K市人民調解文書存在的問題源于制作主體(如人民調解員)對文書的法律意義、制作程序和要求認知不足，例如“有的調解人員對人民調解協議書的性質和法律效力的認識仍停留在‘口說無憑、立字為據’的樸素認識，沒有上升到將其視為法律文書的高度”[3]234。當前應從三分方面規范人民調解文書：

首先，開展人民調解文書制作(制作程序、文書內容和撰寫技巧)的專項培訓。K市基層司法行政部門對人民調解文書指導、檢驗中最有效的方式是將調解文書作為評價人民調解員獲取“以案定補”的重要依據。這種指導、檢驗方式本質上屬于事后監督，其弊端是難以判斷、評價調解文書的制作程序是否合法、有效。人民調解員是調解文書形成中最重要的主體，也是接受司法行政部門文書培訓的主要對象。因此，司法行政部門應致力于提高人民調解員對調解文書法律意義的認識，強化人民調解員自覺、規范制作調解文書的意識，杜絕事后補填、補寫文書，遺漏文書重要信息(如日期、簽章等)，改變文書中不恰當的表述方式。調解文書培訓的內容包括闡明調解文書的法律意義，明確人民調解文書的類型、內容、制作程序和其他相關要求(如形成時間、場合、簽章等)。

其次，基層司法行政部門應規范調解文書的立卷、歸檔和保存。人民調解委員會應根據糾紛類型、協議內容和當事人實際情況等綜合確定卷宗保管期限。[4]2在立卷過程中應對各年的調解文書進行編號，以便于管理、查詢與使用。同時，司法行政部門應改變文書保管期限表述模糊的現象，采用“年”為單位的保管期限代替“短期”“長期”這種模糊的表述方式。例如可根據文書類型和重要程度分別設置保管期限，對“人民調解口頭協議登記表”的保管期可設置為2年，對人民調解卷宗的保存期可設置為5年。立卷應統一文書類型、裝訂順序，并認真審閱不同調解文書的內容，如是否具備時間、簽章等。

最后，完善調解文書的分流管理機制。K市對調解的簡易民間糾紛僅制作“人民調解口頭協議登記表”，復雜民間糾紛應卷宗歸檔；不同類型民間糾紛所形成的文書保管期限也有所區分。這些做法體現了調解文書的分流管理。K市調解文書運用中最大的困境是難以成功獲得人民法院的司法確認。調解實務中，存在司法確認需求的糾紛多是矛盾尖銳、涉案人員多或賠償金額高的宅基地、人身損害賠償或醫療糾紛。這些糾紛調解難度大、調解周期長。因此，為了回應這些重大糾紛調解協議可能申請司法確認的現實需求，人民調解委員會在文書制作中應有先見意識，即在確保文書的形式(文書類型齊全)、內容(可使用“人民調解證據材料”)和制作程序規范基礎上，主動獲取基層司法行政部門和人民法院的指導。

參考文獻：

[1]劉樹橋,馬輝.人民調解實務[M].廣州:暨南大學出版社,2008.

[2]盛永彬,劉樹橋.人民調解實務[M].北京:中國政法大學出版社,2012.

[3]王恒勤.人民調解理論與實務[M].北京:中國政法大學出版社,2011.

[4]丁淑清,石研,等.人民調解文書格式及統計報表規范制作實用指南[M].北京：中國法制出版社,2012.

責任編輯：何玉付