行政決策法治化問題探析

行政決策法治化問題探析

劉麗雪

(河北師范大學 法政學院，河北 石家莊050024)

摘要：作為行政法領域的核心問題，行政機關權力行使的正當性問題是一個邏輯上包含于法治國家目標的命題。我國行政決策模式經歷了管理主義模式到參與式治理模式的轉變，探尋法治政府和程序正義理論下行政決策法治化的要求，并試圖從信息公開、公眾參與和專家咨詢等幾個方面對促進行政決策法治化提出建議。

關鍵詞：行政決策 ；法治化 ；程序正義 ；公眾參與

收稿日期：2015-03-17

基金項目：本文系河北省社會科學

作者簡介：劉麗雪(1989-)，女，河北廊坊人，河北師范大學法政學院憲法學與行政法學專業2013級碩士研究生，研究方向為行政法原理與實踐。

中圖分類號：DF3

一、行政決策模式的轉變

雖然在改革開放之初我國談論“建設社會主義法制”，這其中多是為適應改革開放的調整需要，但是黨的意見和領導人的主觀判斷仍是決策的主要方向和依據。將法律不再單純定義為維護統治秩序穩定的工具，而是規范國家權力運行并且將實現社會良好治理作為目標，是法治到人治，管理到治理的相當大進步。中國行政傳統模式下不僅依法行政所依賴的法律本身具有疏漏，而且法治對政策有嚴重依賴性，因此從管理到治理的模式轉變迫在眉睫。

(一)管理主義模式

傳統行政決策模式是計劃經濟的產物，基于管理主體地位的行政機關被視為公共利益代表者，每一級別的決策者積極完成上級指標，而對本轄區民眾需求的回應則略顯滯后。群眾作為被管理者，首先，其意見表達只是處于被咨詢時官方“會對其意見進行考慮”的地位；其次，在利益表達渠道上又常常是被代表者，即工會代表工人、婦聯代表婦女、共青團委代表青少年。每一個體自發且自由的意見表述機會被上述團體代表。這樣一來，就難以確保行政機關制定政策所依據的信息是完整、真實地來自于個體需求。在國家亟需發展的年代，這樣確實起到了有力促進作用；然而其弊端也在今天暴露無遺，行政官僚風氣盛行，政府信任危機、群體性事件頻發。管理主義模式對社會的影響已經不容小覷，緩和同群眾關系、懲治腐敗等向治理模式轉變是當前形勢下的不二選擇。

(二)參與式治理模式

參與式治理模式是建立在公眾利益表達能力、政策判斷能力和執行力增強基礎之上、更符合民意的行政決策方式。因為相較于敞開胸懷、廣開言路，一個封閉的政府更易于被利益集團操控而滋生腐敗，政策執行亦然受阻，進而消解決策正當性。如果對于惡性循環中的任何一環不加以改變的話，勢必使自身陷于信任危機的泥淖中難以自拔。事實上我黨在十六大、十七大、十八大報告中屢次強調擴大公民政治參與，增強決策透明度和科學性。公眾參與是指在決策方案的草案公布后，決策承辦單位應當根據重大行政決策對公眾影響的范圍、程度等情況，通過座談會、協商會、聽證會、開放式聽取意見等方式，廣泛聽取公眾和社會各界的意見和建議。[1]6事實的轉變始于自省的民族和自省的政府及時發現問題并加以解決。中央政府率先轉變決策模式會給地方政府以更明晰的行動指向。

二、行政決策法治化的理論闡釋

(一)法治政府理論的要求

正如孟德斯鳩所說的那樣，為某一國人民而制定的法律，應該是非常適合該國人民的；所以如果一個國家的法律竟能適合于另外一個國家的話，那只是非常湊巧的事。[2]6人們參加社會的目的是和平且安全地享受他們的各種財產，而達到這個目的的重大工具和手段是那個社會所制定的法律。法治政府的意思就是指政府在一切行動中都受到事前規定，并受到宣布的規則約束——這種規則使得一個人有可能十分肯定地預見到當局在某一種情況中會怎樣使用他的權力——根據對比了解他自己的個人事務。[3]94雖則每一條法律通過變動人們可能用以追求其目的的手段而在一定程度上限制了個人自由，但是在法治之下，卻防止了政府采取特別的行動來破壞個人的努力。

2004年國務院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》確立了建立法治政府這一主題。《綱要》本身并不具有法律約束力，但它全面激活了對行政制度體系的反思與重構，為加速推進行政法由失衡走向平衡作出了重要貢獻。我們在總結法治政府標準時除了政府依法執行法律、信息公開之外，必定還包含行政決策的科學、民主這一要求。在應松年和馬懷德教授主持的“中國法治政府評估”課題組發布的《2013年中國法治政府評估報告》中我們可以看出，法治政府建設在各領域發展不均衡，在行政執法、信息公開、監督問責、公眾滿意度、制度建設和行政決策等指標中得分最低的一級指標是行政決策，為七項指標中平均得分率最低。有的省市在行政決策的相關制度方面從上至下都是空白；即便有城市出臺相關規定，也是照搬國務院關于加強法治政府建設的相關意見等，未活學活用、因地制宜，導致可操作性不強的結局。

(二)程序正義理論的要求

行政法對行政行為的要求是圍繞其形式合法性而展開，由于行政決策過程中廣泛的自由裁量、利益分配、公共性等因素的存在，我們面向真實的行政決策過程便可發現，形式合法還僅是行政活動的最低限度要求。道格拉斯說過，權利法案中大多數規定是程序性條款。這一事實絕非無意義，正是程序將法治區別于恣意的人治。程序正義理論在羅爾斯看來表現在公正的法治秩序，是正義的基本要求，然而法治又取決于正當過程，正當過程又是通過程序來彰顯的。毋庸置疑，中國法律程序的建設取得了長足的進步，但是還不夠完備，我們要實現有節度的自由、有組織的民主、有保障的人權、有制約的權威、有進取的保守這樣一種社會狀態的話，那么，程序可以作為其制度化的最重要的基石。[4]85行政決策的做出如果有明確而理性的要求，會將由此而產生巨大影響的利益主體施予的壓力隔絕成相對安靜的空間，因為在變易不居，犬牙交錯的多義社會中，開放的行政決策中各方利益角逐是一道永恒風景。相較于人本身認識有高低、心情有好壞、對事物有喜惡，程序的結構設置是專業訓練、討論和經驗積累的結果。程序當然有是否完善之說，但是其存在可以認為是當下環境中使決策減少恣意、增加選擇幾率的保證。相較于非理性、非程序化決策可能導致社會動蕩或政府信任危機，開放性的程序化決策犧牲的成本較前者來看“性價比”超高的。因為同其他類似審判程序一樣，啟動以后絕不可能“一步到位”，尚在程序之中意味著社會公眾、行政決策者本人是有時間對行政決策熱血來進行“冷處理”的。程序對議論和決定的反思性整合，一方面會減少形式法的功能麻痹，另一方面亦可防止實質法開放過度。

當行政決策的程序規則體現現代法治國家程序正義精神時，其符合以權力行使聽取當事人意見的要求，又符合一切權力行使必符合公正與正義的理念，那么它也必然是與法治國家、法治政府建設要求相吻合的，行政決策實體與程序上均獲得正當性基礎。

三、實現行政決策法制化的路徑選擇

多數情況下我們是無從了解行政決策好壞的，只能著眼于程序，通過設置行政決策作出的規則盡可能將公開、公正、理性等元素融入其中，形成全社會對決策的普遍認同和信仰。當人們看到的不再是個人自做主張時咄咄逼人的鋒芒，那么正義不僅能夠實現，也將以人們看得到的方式實現。

(一)信息公開

公眾參與到行政決策討論中以獲得信息為前提，在行政過程中政府的優勢地位顯而易見，個體是他們自己利益的最好判斷者，這一命題有效的前提是個體擁有分析自己利益的充分信息。[5]113信息公開要求政府提供除保密外的公共信息，打破“信息霸權”讓公眾廣泛參與討論。在實踐當中政府經常抱怨公眾評論“沒有實際內容”“缺乏實際情況了解”。這些情況之所以出現，是因為政府沒有向公眾發布必要的“背景信息”。從政府與公眾的互動關系來看，公眾對政府相關政策的反應取決于其所掌握信息的質量和數量。一方面信息嚴重不對稱時，公眾對決策方案可能喪失評價能力，自然難以發揮建設性作用；另一方面，對信息公開的吝嗇，也難以讓公眾不懷疑政府建設法治政府、陽光政府的誠意。

我國一些地方政府的信息公開面臨著一些非自愿主動公開、藏著掖著只公開極少信息和可有可無非重點信息等問題，更有鬧出政務公開中“聯系我們”電話、郵箱均以X代替的笑話。這種信息公開程度表面化、信息公開模式單向化和公開內容裁量性的現狀需打破。轉變治理思維，充分、及時地釋放各種信息，培育公民精神和參與治理能力，及時、有效回應社會對信息的需求，形成良好互動是政府對自身治理能力的高度自信，也是對群眾認識能力和行動能力的信任。在決策過程中通過信息公開來匯集民智、凝聚民意是決策獲得正當性、合理性、民主性的保障。信息公開無論之于社會、私人還是政府自身運作而言，其帶來的收益都是顯而易見的。首先，政府信息公開是對自身建設陽光政府、法治政府承諾的最好詮釋，不僅利于自身活動合法性與社會公信力的建立，而且提高行政效率和治理能力；其次，“陽光是最好的防腐劑”，政府坦然接受監督是一種成本很低的防治腐敗措施；最后，每個個體都有平等機會獲得信息。這是利于資源的整合與與利用，利于社會的公平與公正，以較少成本換來和諧社會的結局。

(二)公眾參與

公眾是社會變革和法治建設的主體，他們自然應以當事人而非后果承擔人身份參與其中。盡管行政決策的出臺不能滿足所有人的偏好，但是言論自由本身是一種權利，其行使并不以能否最終實現為前提，開放民主的定義就是公民有表達訴求的權利，而且被決策者審視過的來自四面八方的信息量與決策的民主性是正相關的。況且，行政合法化早已不能僅通過行政與法律保持一致的形式邏輯而證成，在變化了的現實面前我們對行政可以有這樣的期待：行政不僅具有形式合法性，同時彰顯民主、理性和科學。

公眾參與行政決策的意義，首先在于以尊重民意的姿態彰顯決策的正當性。這有助于提高決策質量，促使行政過程自我合法化。因為行政決策在價值取向上是不能偏離公眾常識的，鼓勵利益主體參與內部討論與協商所達成的共識，可使決策成果具備基本“公共性”，這無疑是決策正當性的堅實基礎；其次，是行政機關對公民社會治理參與感需求的有效回應，因為參與本身就是頗有價值的，在決策結構上公眾參與并不等于直接的民主決策，也不意味著對最終結果享有最后的決定權，但是參與決策討論這一行為給公眾帶來的心理感受和暗示，使之在享受主人翁快感的同時對決策認同感也增加，并且提升了公民學習認知能力。

(三)專家咨詢

通常情況下，人們愿意將較為復雜的事情交給經過訓練、經驗豐富的人去處理，以期通過專業機關的研究來圓滿達成目標。在科技日新月異、國際交流頻繁復雜的當下，行政決策涉及的綜合知識與經驗是任何決策者個人無法包容的。我們近些年來的《政府工作報告》中一直強調“保證決策科學性和正確性”，在決策所需的理性和專業性之中，行政官員的自身弱點使其并不能保證持續恰如其分地發揮其“理性”，政府又不斷試圖努力模仿一個全知全能的智者，這樣，專家咨詢順理成章進入了決策進程。

在我們固有理念當中，專家置身行政系統之外，較少被利益集團“俘獲”或受政績目標影響。當然，在純粹技術性知識方面也較行政官員有知識優勢。但是，在現實行政決策過程中，利益偏好無處不在，專家中立性只是一個假設，實踐中并沒有實現其功能期待，更多專家成為政府意見的論證者，被標以“空洞化”“符號化”的標簽，為“論證而論證”，為政府決策的合理性“背書”是公眾與媒體對其咨詢實踐的切身感受。出現這種稱之為失敗的專家咨詢制度的原因，筆者認為，我們沒有強化其“中立性”，也沒抑制其“知識濫用”，同時，對專家知識運用結果的社會反映缺少評價機制。美國的實踐經驗或許能為我們提供解決方案，首先，實現咨詢專家的“結構平衡”，在專家選任方面，根據解決問題所需選擇具有多重知識結構的專家。從利益角度看，平衡多方利益的專家代表，通過專業知識的制約實現決策結構的平衡；其次，事先咨詢過程的信息充分公開，同政府一樣，信息公開應該是原則，不公開是例外，咨詢所涉及信息公開，讓公眾可以更便捷獲得信息。咨詢過程和結果公開，為社會對專家的咨詢行為形成自己的判斷提供依據，將每一項咨詢結果的社會反響及價值予以記錄以便查詢，這起碼對專家自身的言論和政府在專家選擇上是有正向約束的。

參考文獻：

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[5]王錫鋅．公眾參與和行政過程——一個理念和制度分析的框架[M]．北京：中國民主法制出版社，2007．

責任編輯：木生