淺析我國地方政府債務風險及管理對策

劉漪源

博鰲亞洲論壇2015年會“市政債：化解地方政府債務風險的最優選擇”分論壇在海南召開，財政部部長樓繼偉、麥肯錫全球研究院資深董事Jonathan Woetzel等政府人員和投資評級機構人員出席了此分論壇，討論了地方政府債務的現狀、風險及其對策。地方政府通過銀行貸款、債券等方式籌措債務資金用于公共投資、城市建設等，可以彌補地方財力的不足，有利于經濟加速發展和公共服務能力的快速提高。但是自2008年金融危機之后，在寬松的貨幣政策和財政政策的影響下地方政府債務規模急速膨脹，部分地方負債率過高，債務的違約風險大大增大，給政府運行、社會經濟等各方面都帶來了諸多潛在風險。雖然就目前所公布的地方政府債務狀況表明債務尚在可控范圍之內，但仍有部分學者及評級機構認為其中潛藏著巨大風險，不容樂觀。由此，建立系統完整的地方債務管理體系是十分重要且迫切的。

一、我國地方政府債務現狀

國家審計署2013年下半年展開了對地方債務的全面審計，根據公布的審計結果顯示，截至2013年6月底，地方政府負有償還責任的債務10.89萬億元，2014、2015和2016年地方政府需償還的到期債務約為2.38、1.86和1.26萬億元，2017年及以后到期負有償還責任的債務約為2.89萬億元。截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%。針對2014年底的地方政府債務審計工作也于2015年1月開始，雖然暫時還沒有結果，不過財政部長樓繼偉在2015博鰲亞洲論壇上發言表示整個地方政府最終要償還的債務規模在12萬億至13萬億元之間。

而我國地方政府債務還有如下特點：從舉借主體看，融資平臺公司、政府部門和機構、經費補助事業單位是政府負有償還責任債務的主要舉借主體；從債務資金來源看，銀行貸款、BT、發行債券是政府負有償還責任債務的主要來源；從債務資金投向看，主要用于基礎設施建設和公益性項目。

二、我國地方政府債務風險及其危害

1.償債壓力影響地方財政運行

大規模的的地方政府債務意味著地方財政每年須支付巨額的利息和面臨巨大的到期債務償還壓力。沉重的債務壓力會侵占大額地方財政資金，從而可能導致經常性的公共產品和服務支出及投入的不足，對地方政府財政正常支出造成不利影響。地方財政狀況會因為債務的大規模膨脹而不斷惡化，嚴重影響地方財政的正常運行。

2.降低了經濟效率和質量

地方政府進行債務融資的目的主要是通過項目投資以推動地方經濟和城市建設的加速發展。然而盲目的擴大債務規模往往會導致盲目投資，地方政府對債務資金的投向和運營缺乏重視，且風險意識薄弱。這就導致投資項目的效率和質量大打折扣，造成了地方上許多重復建設、低效投資的現象。由此地方政府債務融資的目的并沒有很好地實現，反而降低了經濟效率和質量。

3.對政府公信力和社會穩定構成威脅

地方政府債務規模過大首先直接面臨的風險就是無法支付利息及到期債務造成地方政府債務違約，而這對政府的公信力是極大的打擊。同時，償債能力的不足必然會影響到政府用于公共產品和服務的開支，對地方人民的社會公共生活造成不利影響，這也會對政府公信力不利。此外，地方政府債務風險使債權人經濟遭受損失而帶來的金融風險和社會風險，對社會的穩定構成威脅。

三、地方政府債務全程管理對策建議

在現階段我國對難以按時償付的地方政府債務主要采用債務替換的方式解決，但這只是并不能從根本上解決問題，要真正降低地方政府債務風險，從長遠來看，需要構建一套系統的地方政府債務全程管理機制，以釋放和控制地方政府債務的風險。

1.完善風險預警與債務融資審核機制

建立完善風險預警機制是風險預防的重要手段。根據我國國情和風險成因等因素確定政府風險衡量指標以識別、監測與分析地方債務風險，及時了解風險水平從而采取防范和控制措施。設置不同的風險預警線對地方債務風險的嚴重程度分級，并根據不同級別制定適宜的預防、管理政策。同時，根據警戒線設置“特別風險名單”，對有重大違約風險的地方政府債務進行實時監測。除此之外，還可以引入資信度較高的評級機構對地方政府債務進行評級，評級結果作為外部市場對地方政府債務風險的評價，也有利于控制地方債券規模及風險。

風險預警能夠幫助政府及時調整債務融資的計劃和管理政策，特別是當地方債務風險級別較高時可以對地方政府債務采用特別控制措施。針對不同風險級別的地方政府，中央政府可以調整地方政府債務額度、發債條件、債務融資資質審核進行分級管理。

2.多渠道融資

我國地方債務的資金來源主要是銀行貸款，超過總資金來源的50%，資金來源比較單一集中，對地方政府債務的優化不利。地方政府采用多渠道的融資方式能夠拓寬資金來源和分散風險。

分階段全面引入市場化、透明度較高的市場債券，使地方政府債務更加透明和規范化。通過地方政府債務的債券化充分利用市場機制，發揮債券市場操作規范、信息透明以及監管有力的優勢，對加強地方對政府債務的約束和監督，提高地方政府的債務管理能力將起到積極的促進作用，有利于控制地方政府債務的成本、規模和風險。

政府社會資本合作（PPP）模式是創新公共服務投入機制的方式之一，在公共產品領域引入私人資本。推廣PPP模式能夠充分發揮政府和私人部門各自優勢，提高公共服務供給效率和質量。從政府角度看，通過動員私人資本參與，不僅可以減輕當期財政支出壓力，而且可以平滑年度間財政支出波動。從社會角度看，通過發揮公私部門的各自優勢，把政府的政策目標、社會目標和私人部門的運營效率、技術進步內在動力結合起來，充分提高公共產品供給效率。

3.完善政府債務日常管理機制

對于完善地方政府債務的日常管理應當重點關注強化債務項目管理、高效運營政府資產、建立償債基金三方面。強化債務項目管理對債務資金的使用過程進行嚴格的控制和管理，對資金使用的效率及投向實時監測，以防止資金的濫用和低效，保障債務項目能得到高效有質量的運轉。地方政府應當高效運營政府資產，提升政府資產運營收益，擴大財政收入，為債務利息的支付和償還減輕財政壓力。建立償債基金也是降低違約風險的有效手段之一。償債基金能平滑各期支付政府債務的財政支出，減少對正常財政支出的影響，同時償債基金的存在也能提高政府信用度。

4.提高政府審計的效果，提高信息透明度

當前我國地方政府債務的信息透明度并不高，不利于監督控制債務風險，也不利于提升公眾對政府的信任度。對地方政府性債務實行動態化、常態化的政府審計監督，提高政府審計的效果和信息透明度是十分必要的。首先應當根據我國國情和地方政府債務的特點設置一套科學合理的審計評價標準。目前為止，我國地方政府債務審計還沒有形成一個成熟的、合理的評價標準，而沒有合適的評價標準就無法提高政府審計的效果。其次，政府審計機關應當每年對地方政府債務的情況依法進行審計并對外公告審計結果，特別是針對債務風險較大的地方政府還應進行聯合審計以保障真實性和公允性。最后，對政府債務審計時不應當只局限于對債務真實性公允性進行審計，還應當結合財政審計、預算執行審計、經濟效益審計、經濟責任審計等，力求全方位地反映地方政府債務的狀況，提升債務信息的透明度。

5.將政府債務效率考核納入政績評價監督體系

對地方政府績效評價中過于偏重GDP等經濟數據也是政府債務膨脹的重要原因之一。隨著政府職能轉變的推進，對地方政府績效評價的關注重點也應當從經濟發展與經濟建設方面轉換到公共管理和公共服務上來，淡化對地方政府的GDP等經濟發展指標的考核，重點考察公共管理和公共服務的改善和提升狀況。將政府債務效率考核納入政績評價監督體系，重點考察地方政府債務項目是否合理高效，是否有助于公共管理和公共服務的改善和提升。

6.完善債務責任追究制度

各級政府應重視政府債務的審計結果和政府政績監督考核結果，建立完善政府債務舉債、使用管理效益及風險的問責制，針對明顯缺乏效益、高風險和由于失職所造成的地方政府負債，應當進行反思和整改，嚴重的則應對負有相關責任的政府官員進行問責，堅決杜絕僅僅為了粉飾政績的“面子工程”。同時，在對政府官員的日常持續監督和經濟責任審計中，也應當把政府性債務情況列入考察范圍，追查債務責任，防止為了獲得晉升的“面子工程”。

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