我國地方公債自主發行配套改革思考

□文/劉占洋 崔 媛

（1.中共克拉瑪依市委黨校；2.克拉瑪依區財政局 新疆·克拉瑪依）

一、建立地方公債預算管理體系

當前，各地政府出現大量隱形債務，軟的預算約束也是導致其現象的主要原因之一。那么，加強預算約束力度，對當地政府各項收支，連同地方債務加以限制；實行責任制，各項支出所產生的責任細化到每個決策者，抑制當前地方債務無限擴張。

（一）完善預算分配機制

1、推行綜合財政預算。我國已經將大部分預算外資金納入預算管理體系，但仍存在預算編制不完整，預算精準度不夠，透明度不高；預算監督重程序輕實質，許多地方基本上流于形式；預算執行不夠嚴肅，預算約束力比較弱等問題。建立“公開透明規范完整”的預算體制，作為國務院2013年深化經濟體制改革重點工作，已經被提上議事日程。“公開透明規范完整”無疑是為適應社會主義市場經濟，對預算體制做改革。此次改革前提，就是“全口徑”的預算管理——把所有的政府收支納入管理視野，將全部的政府收支關進制度籠子。

2、增強預算編制科學性。結合經濟指標和政策調整等宏觀因素，財政收支科學測算保證預算編制真實性，提高預算約束剛性。細化預算管理，逐級編制預算落實到基層預算單位。增加預算編制可讀性和透明度，提高上級部門和本級人大代表大會對預算的可預測性。根據當地政府戰略需求和履行職責需要以及財政整體狀況，地方政府合理安排預算，推進中長期預算編制。這樣一來，不僅有效預測未來財政狀況的趨勢，而且對當前預算編制有指導作用。

（二）加強預算執行管理

1、完善國庫集中支付制度。健全國庫單一賬戶體系，所有財政收入均納入預算管理，動態監管資金流向。加強國庫集中收繳機制，逐步完善收繳機制及其相關制度和措施。加快財政金融全方位聯網系統的建設，涉及各政府事業單位預算收支，各種稅收收入和非稅收收入等統統納入國庫集中的范圍，實現收繳統一化、透明化和標準化。對于國庫集中支付運行機制上，加快推廣公務卡制度，將所有財政資金統統納入國庫集中支付范圍。建立預算執行動態監測機制，猶如銀行貸款風險全程監控機制，實現事前、事中、事后三個階段預算制度監測機制。

2、完善政府采購制度。有市場協調資源配置，政府讓位于市場，加快逐步轉型腳步。完善政府采購運行機制，理順政府、市場和企業的關系，是切實發揮市場機制的有效體現。逐步放開中國的政府采購市場，形成充分競爭，提高效率政府采購。優化政府采購預算執行程序，建立高效、快捷、安全的政府采購集中支付機制。財政、審計等各部門相互協調，建立了多層次的、動態的、全程化的政府采購制衡機制。

二、加強地方公債債券市場金融生態建設

（一）完善相關法律法規，為地方公債的發行和流通營造良好的法律環境。法律層面的問題將直接影響我國的金融大環境。隨著債券市場的成熟和發展，特別是金融產品的創新，需要強化相關的法律、法規建設，需要對原有的一些法律、法規進行相應的調整。而對于地方公債的發行，則應該完善相應的法律、法規。

要對《擔保法》和《預算法》以及其他相關的財政法規進行修改，同時制定《公債法》、《地方公債法》等相關法律法規，且從法律方面來確定債券的發行規模。制定相關地方公債監督制度的法規，以此來確定發行和流通的相關規則，規范和區分地方公債與其他債券品種的關系，并且嚴格規定地方公債的發行、承銷、償還以及監督，清晰地界定信用評級的職責，明確監管體系中的職能分工和完善責任追究制度，在制定這些針對性法規的時候，應體現出地方公債市場化管理。

（二）推進利率市場化。利率市場化是指利率由市場來決定，在市場經濟條件下，需要利率市場化，這是金融發展的客觀要求。因此，推進利率市場化，我們應做到：

第一，推進銀行業轉型。首先，應加快轉變商業銀行的經營方式，改變銀行當前過于依賴利差收入的這一局面，在穩定存貸的基礎上，積極發展中間業務，逐步提高中間業務收入的比重；其次，適時推進銀行的綜合經營，在良好的信貸業務、龐大的客戶群的基礎上，推進其他金融業務的發展，發揮好其協同效應。鼓勵利率衍生品創新與研發，同時加強利率的有效管理，防患利率市場化帶來的風險。

第二，鼓勵債券市場改革與創新。首先，推進我國債券市場的發展，逐步提高我國債券市場的規模，拓寬市場參與主體，并且提高債券融資的比重；其次，應圍繞利率市場化這一主線，鼓勵債券相關產品的創新，為市場的參與主體提供各種交易品種，為其規避相應的風險；最后，推進國際債券市場的發展，積極探索在自由貿易區內，打造國際債券交易平臺。

三、建立地方公債風險預警機制

（一）建立償債機制

1、建立專門的償債基金，保障地方公債的安全性。地方政府發債所建項目交付使用后，其中產生的收益可以直接撥入該償債基金。在年初編制預算的時候，應安排還本付息支出。并且，有關監督部門應對這些償債基金使用進行相應的監督和檢查，然后以監督和檢查的結果來評價地方公債的資信情況。

2、建立地方公債保險制度。因為地方政府與商業銀行有著千絲萬縷的聯系，特別是地方商業銀行，因此地方公債發行要嚴厲禁止商業銀行進行擔保。從美國、歐洲等發達國家的經驗來看，建立地方公債保險制度，能夠提高地方公債的信用，并且擴大其交易量，降低發行成本等作用。我國這些年保險業發展迅速，保險公司有能力為地方公債提供保險，所以可以采取私人保險的辦法，使得公債信用增級。

3、完善地方政府稅收體系。政府發行的一些債券，其投向是一些非盈利性項目，帶來的結果就是不能獲得足額的收益，但可以通過開征財產稅這一方式，地方政府能夠享受由于基礎設施投資帶來城市財產升值的好處，并且為地方政府提供充足的稅源。此外，財產稅還能夠鼓勵和引導地方政府切實關心其市政建設，避免有些地方政府帶來一些短期行為，所以財產稅與市政建設就會形成一種良性循環。

（二）建立財政緊急控制機制。地方政府管理不善，將會導致財政和經濟損害，建立好完善的財政管理緊急控制機制，上級政府通過特別手段能夠減少這些損害。此外，對地方政府財政危機的救助也不單單是進行相應的撥款，而是有相應的制約和監督。

1、控制好財政赤字。從財政支出方面看，財政赤字的主要原因是，政府支出規模不斷擴張，并且超過了正常收入水平所能達到的限度。所以，應不斷加強地方債務的透明度建設，將地方政府債務納入到預算管理體系中。同時，通過政府職能的轉變，防止地方政府過多干預經濟建設，從而降低地方政府對投資的偏愛。

2、建立完善的財政危機準備金制度。當前，我國正處于轉型期，中央在處理地方財政危機中應當承擔重要責任。而目前預算中的預備費制度很難承擔救助地方財政危機的職責。為了更好地防范地方財政危機，必須建立完善的財政危機準備金制度。此外，還應加強對地方政府的制度約束。對那些處于危機狀況下的地方政府，對其政府行為和財政管理等方面進行相應的管制，財政救助的方式要多樣化，避免地方政府產生過分的依賴心理。

［1］周鵬.地方政府發債規模風險評估［J］.現代管理科學，2010.12.

［2］金大衛.我國地方政府發債：制度根源、風險控制、法律規范［J］.財政研究，2010.1.

［3］龔睿，梁詩琪.地方政府發債的管理制度研究［J］.經濟視角，2011.4.