《促進大數據發展行動綱要》印發，大數據迎接產業化布局和戰略抉擇

文 楊凱

《行動綱要》提出要通過促進大數據發展，加快建設數據強國，釋放技術紅利、制度紅利和創新紅利，提升政府治理能力，推動經濟轉型升級。

大數據時代到來，人人都是參與者。8月19日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，通過 《關于促進大數據發展的行動綱要》（以下簡稱《行動綱要》）。9月5日，《國務院關于印發促進大數據發展行動綱要的通知》（國發〔2015〕50號）正式發布，在全社會引起廣泛影響。《行動綱要》是到目前為止我國促進大數據發展的第一份權威性、系統性文件，從國家大數據發展戰略全局的高度，提出了我國大數據發展的頂層設計，是指導我國未來大數據發展的綱領性文件。

《行動綱要》提出要通過促進大數據發展，加快建設數據強國，釋放技術紅利、制度紅利和創新紅利，提升政府治理能力，推動經濟轉型升級。對此，有專家分析，《行動綱要》的出臺為全面推進大數據的發展和應用定下了基調，大數據產業化進程有望在國家的系統部署下得以加快，而我國各行業都將由此迎來開展業務創新、加快轉型升級的重大機遇。

全局把握大數據的概念與范疇

國家信息中心信息化研究部副主任、中國智慧城市發展研究中心秘書長單志廣解讀《行動綱要》時指出：新一輪信息技術革命與人類經濟社會活動的交匯融合，引發了數據爆炸式增長，大數據的概念應運而生，然而到目前為止，全社會對“大數據”的認識并沒有達成一致公認的程度。企業界通常是將自己可利用到的海量數據視為大數據；政府部門認為自身數據很多，將部門數據都整合起來會有幾十倍的增長，堪稱大數據了，所以他們心目中的“大數據”就是整合后的政府數據資源。人們對大數據概念理解的不一致和認識上的分歧實際上反映了現有的大數據概念與現實需求的脫節，特別是與政府需求的脫節。

單志廣認為，從推進國家信息化發展的角度看，對大數據進行嚴格定義或許并不重要，能夠利用大數據提升全民數據意識、發展數據文化、釋放數據紅利、打造數據優勢才是硬道理。大數據熱強化了社會的數據意識，這對于中國才是至關重要的。

科學認識大數據的概念和范疇，對于準確理解和深刻把握《行動綱要》的主要內容和精神實質是非常重要的。應該從國家信息化發展的戰略全局把握大數據的概念、本質與邊界范疇。信息化的核心是數據，只有政府和公眾都關注數據時，才能真正理解信息化的實質。數據是與物質、能源同等重要的基礎性戰略資源，數據的采集和分析涉及每一個行業，是帶有全局性和戰略性的工作。因此，從國家信息化發展的全局來看，可以把“大數據”廣義地界定為：我國現代信息化進程中產生的和可被利用的海量數據集合，是當代信息社會的數據資源總和，是信息時代的全數據，既包括互聯網數據，也包括政府數據和行業數據。實際上，在《行動綱要》中，大數據就是采用了這種廣義的界定方法。因此，大數據既是一類呈現數據容量大、增長速度快、數據類別多、價值密度低等特征的數據集；也是一項能夠對數量巨大、來源分散、格式多樣的數據進行采集、存儲和關聯性分析的新一代信息系統架構和技術；更代表了一種新的思維方式——大數據思維，是能夠幫助人們從信息社會海量數據中發現新知識、創造新價值、提升新能力、形成新業態的強大的認知世界和改造世界的能力。

大數據是我國信息化發展步入深水區后的核心主題和戰略抉擇

近年來，我國經濟社會信息化建設快速推進，信息化水平不斷提高。但隨著經濟社會發展進程的不斷深化，我國日益面臨諸如食品藥品安全、公共安全與應急管理、社會信用體系、生態環境保護、民生公共服務等復雜、多維、并發的經濟社會難題。過去以“金字”工程為代表的縱向煙囪式信息系統和以地方、部門信息化為代表的橫向孤島式信息系統，已經無法有效支撐經濟社會發展難題的解決，“只管自家門前雪”的信息化管理模式已經嚴重不適應現代社會的治理需求，往往 “按下葫蘆浮起瓢”，信息化對經濟社會發展的支撐和引領作為無法充分發揮，迫切需要打破部門割據和行業壁壘，促進互聯互通、數據開放、信息共享和業務協同，切實以數據流引領技術流、物質流、資金流、人才流，強化統籌銜接和條塊結合，實現跨部門、跨區域、跨層級、跨系統的數據交換與共享，構建全流程、全覆蓋、全模式、全響應的信息化管理與服務體系。

我國信息化發展已步入深水區。可以說，容易的、皆大歡喜的條塊和局部的信息化系統已經完成了，正如習近平總書記所說“好吃的肉都吃掉了，剩下的都是難啃的硬骨頭”。《行動綱要》的根本出發點和核心主題就是推動解決信息化進入深水區后的硬骨頭、老大難問題，主要包括：第一，為解決經濟社會難題亟需交換、融合、共享的各類數據和信息，在社會中依據類別、行業、部門、地域被孤立和隔離；第二，同一時空對象所屬的各類數據和信息之間天然的關聯性和耦合性被割裂和遺忘；第三，政府數據開放和政務信息共享程度受限，信息資源開發利用水平不高，其根源既有大數據處理方面的技術障礙，也有公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益合法化帶來的體制弊端；第四，數據和信息服務的便捷化、高效化、產業化、智能化水平不高。《行動綱要》的發布，彰顯了我國信息化發展的核心已從前期分散化的網絡和應用系統建設，回歸和聚焦到充分發揮數據資源的核心價值，從而提升國家信息化發展的質量和水平。因此，大數據已成為國家信息化深化發展的核心主題，發展大數據已成為構建數據強國、推動大數據治國的必然選擇。

《行動綱要》的核心是推動數據資源共享開放

《行動綱要》從內容架構上總體上呈現了“一體兩翼一尾”的格局。“一體”即以“加快建設數據強國，釋放數據紅利、制度紅利和創新紅利”為宗旨；“兩翼”是指以“加快政府數據開放共享，推動資源整合，提升治理能力”和“推動產業創新發展，培育新興業態，助力經濟轉型”兩方面內容為載體和依托；“一尾”是指以“強化安全保障、提高管理水平，促進健康發展”為保障和平衡。

綜觀《行動綱要》的內容架構，其核心是推動各部門、各地區、各行業、各領域的數據資源共享開放。在《行動綱要》正文中，“共享”一詞共出現59次，“開放”一詞共出現36詞，充分顯示了數據共享開放對國家大數據發展的極端重要性。事實上，共享開放的大數據不僅是深化信息化發展的關鍵要素，也將成為激發大眾創業、萬眾創新的重要源泉，為開創新應用、催生新業態、打造新模式提供新動力，有利于提升創新創業活力，改造升級傳統產業，培育經濟發展新引擎和國際競爭新優勢。

但是，從我國信息化發展的現實情況看，“不愿共享開放”、“不敢共享開放”、“不會共享開放”的情況依然較為普遍。特別是我國各級政府、公共機構匯聚了存量大、質量好、增長速度快、與社會公眾關系密切的海量數據資源，除了部分自用和信息公開外，大部分沒有充分發揮數據資源作為“生產要素、無形資產和社會財富”的應有作用。

《行動綱要》體現了國家層面對大數據發展的頂層設計和統籌布局

《行動綱要》作為我國推進大數據發展的戰略性、指導性文件，充分體現了國家層面對大數據發展的頂層設計和統籌布局，為我國大數據應用、產業和技術的發展提供了行動指南。

《行動綱要》對支撐大數據發展的國家級統一平臺進行了總體規劃布局。提出建設“國家政府數據統一開放平臺”，構建跨部門的“政府數據統一共享交換平臺”，“在地市級以上（含地市級）政府集中構建統一的互聯網政務數據服務平臺和信息惠民服務平臺”，“中央層面構建形成統一的互聯網政務數據服務平臺”，建立“全國統一的信用信息共享交換平臺”，“形成全國統一的中小微企業公共服務大數據平臺”，建設“國家網絡安全信息匯聚共享和關聯分析平臺”，建立“國家知識服務平臺與知識資源服務中心”。

《行動綱要》體現了對大數據發展的系統化、體系化建設思路。《行動綱要》正文共出現“體系”54處，包括構建“國家基礎信息資源體系” “國家宏觀調控數據體系”、“國家知識服務體系”，以及建立“大數據應用體系”、“大數據技術體系”、 “大數據產業體系”、“大數據產品體系”、“聯網信息保存和信息服務體系”、“大數據監督和技術反腐體系”、“綜合信息服務體系”、“資源要素數據監測體系”、“大數據產業公共服務支撐體系”、“大數據產業生態體系”、“大數據安全保障體系”“大數據安全評估體系”、“大數據安全支撐體系”、“大數據產業標準體系”、“數據標準和統計標準體系”“大數據市場交易標準體系”、數據科學的學科體系”、“大數據人才培養體系”，等等。

上述統籌布局明確了國家層面大數據相關平臺、中心和重要系統的建設任務，厘清了不同層面平臺的銜接配合關系，提出了系統化建設的重要考慮，將有力推動政府信息系統和公共數據互聯共享，加快整合各類政府信息平臺，消除信息孤島，避免重復建設和數據“打架”，增強政府公信力，促進社會信用體系建設，對于促進國家大數據平臺和重要系統的統籌規劃、合理布局，避免一哄而上、重復建設具有重要而深遠的現實意義。