論生態(tài)文明建設視域下我國憲法的完善

田維民， 唐一明

(1.懷化學院 法學與公共管理學院， 湖南 懷化 418000； 2.靖州苗族侗族自治縣 人民檢察院， 湖南 靖州 418400)

論生態(tài)文明建設視域下我國憲法的完善

田維民1， 唐一明2

(1.懷化學院 法學與公共管理學院， 湖南 懷化 418000； 2.靖州苗族侗族自治縣 人民檢察院， 湖南 靖州 418400)

生態(tài)文明是人類社會為了應對生態(tài)環(huán)境危機而產生的一種新型文明形態(tài)，其核心目標在于實現(xiàn)人與自然的和諧共處。生態(tài)文明建設離不開法律的保駕護航，其中作為國家根本大法的憲法所提供的保障，構成了整個生態(tài)文明法律保障體系的基礎。但是，我國現(xiàn)行憲法在制定和修改之時，都沒真正涉及到生態(tài)文明，從而使其建設缺乏“高級法”的依據與保障。為了促進生態(tài)文明建設的順利展開，今后我國在修憲時，應當做到如下幾點：第一，生態(tài)文明入憲；第二，環(huán)境權入憲；第三，完善憲法生態(tài)環(huán)境保護條款。

生態(tài)文明； 憲法； 完善

生態(tài)文明是人類社會為了應對生態(tài)環(huán)境危機而形成的一種新型文明形態(tài)。在我國，該概念首先由著名生態(tài)學家葉謙吉先生所提出，其認為：“所謂生態(tài)文明就是人類既獲利于自然，又還利于自然，在改造自然的同時又保護自然，人與自然之間保持著和諧統(tǒng)一的關系。”[1]此后，諸多學者從不同角度、專業(yè)及目的出發(fā)，對生態(tài)文明作出了多種不同的界定，但其核心思想都離不開要求人類在開發(fā)利用自然的同時，要懂得尊重自然、遵循規(guī)律，以實現(xiàn)人與自然間的和諧相處。從基本構成要素來看，生態(tài)文明以先進的生態(tài)倫理觀念作為指導思想，以發(fā)達的生態(tài)經濟作為物質基礎，以完善的生態(tài)環(huán)境管理制度作為保障手段，以基本的生態(tài)安全和良好的生態(tài)環(huán)境作為目標追求[2]。

黨的十八大報告提出必須把生態(tài)文明建設放在突出地位，并在該代表大會審議及一致通過十七屆中央委員會提出的《中國共產黨章程(修正案)》中，生態(tài)文明建設被寫進黨章。由此，生態(tài)文明建設已上升為中共全黨的意志，成為其治國理政的重要指導方針。在黨的十八屆三中全會上通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確指出:“建設生態(tài)文明，必須建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系，實行最嚴格的源頭保護制度、損害賠償制度、責任追究制度，完善環(huán)境治理和生態(tài)修復制度，用制度保護生態(tài)環(huán)境。”這不僅將法治理念貫穿到了生態(tài)文明建設之中，而且對中國特色社會主義生態(tài)文明法律制度的構建作出了相應的規(guī)劃與安排。此后，黨的十八屆四中全會所通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》在十八屆三中全會的基礎之上，對生態(tài)文明建設的制度構建與法治保障提出了更為明確、詳細的思路與目標要求①。凱爾森曾指出：“一個國家的法律秩序等級體系的結構大體如下：由于預設了基礎規(guī)范，憲法是國內法中的最高一級。”[3]142因而，作為國家根本大法的憲法，其在整個法治體系中居于統(tǒng)帥地位，自當對生態(tài)文明建設作出回應并提供有效的保障，從而為之順利推進奠定堅實的法治基礎。我國現(xiàn)行憲法制定于1982年，此后分別于1988年、1993年、1999年和2004年對部分條文進行了修改，但都沒涉及生態(tài)文明建設之議題，故已是難以滿足現(xiàn)實發(fā)展之需要，須在今后的修憲過程中加以完善。

一、生態(tài)文明入憲

長期以來，人們曾普遍認為，人類社會的發(fā)展只是一個關注經濟、社會、政治、文化領域構建與協(xié)調的過程，自然界被排除在考量范圍之外。隨著生態(tài)環(huán)境危機的不斷凸顯，人們發(fā)現(xiàn)如果不更新觀念和轉變發(fā)展模式以學會與自然和諧相處，人類社會的所有領域之發(fā)展最終都將難以為繼。因為，覆巢之下，豈有完卵？因而，有學者不斷呼吁：“必須將生態(tài)文明的內容和要求內在地體現(xiàn)在人類的法律制度、思想意識、生活方式和行為方式中，并以此作為衡量人類文明程度的一桿基本標尺。”[4]

2004年3月14日，第十屆全國人民代表大會第二次會議通過了總計14條憲法修正案，其中的第十八條包括前面三次的修憲活動總共有三十一條憲法修正案，在憲法序言第七自然段中的“逐步實現(xiàn)工業(yè)、農業(yè)、國防和科學技術的現(xiàn)代化”之后加上了“推動物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展”這樣的規(guī)定。這一修訂，回應了當時為人們所普遍關注的建設政治文明之問題，其入憲對于我國民主、法治之建設，必將產生重要的影響。因而，針對目前我國嚴峻的生態(tài)環(huán)境形勢以及生態(tài)文明理念逐漸深入人心，在今后的修憲中，應當將生態(tài)文明寫進憲法，從而使生態(tài)文明建設上升為整個國家意志——即在“推動物質文明、政治文明和精神文明協(xié)調發(fā)展”這一段句子里再加上“生態(tài)文明”，從而彰顯出其在我國憲法中的重要地位。生態(tài)文明的入憲地方位于憲法序言，而憲法序言是憲法的靈魂之所寄，具有最高法律效力。依據作用對象為標準，憲法序言效力可分為對內效力和對外效力。所謂對內效力，即指憲法序言對憲法正文的拘束力，具體表現(xiàn)為：(1)憲法正文及其施行過程中不能存在違反憲法序言的現(xiàn)象；(2)憲法序言對憲法正文的解釋具有約束力，其解釋不能與序言相抵觸。對外效力則體現(xiàn)為：(1)一般法律、法規(guī)及其執(zhí)行中不能有違反憲法序言精神的現(xiàn)象；(2)憲法序言在政治、經濟及社會生活中沒有被違反的現(xiàn)象[5]。總之，“憲法序言承擔著重要職能，具有構成憲法法規(guī)的規(guī)范性基礎。不但其本身可以作為憲政的指針，而且也是正確解釋、適用憲法條文的強有力的理論依據”[6]。由此，生態(tài)文明入憲，依據憲法序言所具有的特殊效力，必將對生態(tài)文明建設提供有效的保障，它一面要求國家須把生態(tài)文明建設作為一項根本任務去落實，同時也要求國家一般法律制度的制定和實施乃至重大方針策略的確定都不能與生態(tài)文明理念相違背，表明中國今后的發(fā)展目標不僅是建成一個人與人之間和平共存的民主國家、法治國家，更是一個人與自然和諧相處的美麗生態(tài)國家。

二、環(huán)境權入憲

我國臺灣的徐慶雄教授曾指出，一旦社會權入憲以后，將會呈現(xiàn)出如下效果：第一，該新型社會權是任何“政權”都不能回避此政治責任；第二，在野黨與社會輿論可憑借憲法有關社會權的規(guī)定，嚴密監(jiān)督執(zhí)政黨的相關立法活動，使保障社會權的法律體系不斷得以構建與充實，從而促進社會權因應不同社會發(fā)展的需要而獲的有效而又具體的保障；第三，一旦社會權的法律保障體系得以建立，任何政權只能往更充分方向修法或者立法，不能任意廢法或改惡(改為惡法)，剝奪已經是國民具體權利的社會權[7]137-138。環(huán)境權屬于社會權，上述表述自然也適用于其入憲后之情形。

公民所享有的權利是一個隨著時代發(fā)展而不斷得以豐富與充實的“庫池”，環(huán)境權便是生態(tài)文明時代進化出來的新型核心權利。因此，保障公民享有環(huán)境權既是生態(tài)文明建設的內在要求，同時也是促進生態(tài)文明建設得以順利進行的重要推動力，因為，人們只有在某項活動中具有相關權利并由此獲得收益，才有可能積極參與、投入其中。所謂環(huán)境權，即是指公民有在符合人的身心健康發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境中享受生活、謀求發(fā)展的這樣一種基本權利，它首次把人權與生態(tài)環(huán)境保護相連接了起來，“使生態(tài)環(huán)境保護跨入了更高層次的階段——即由傳統(tǒng)的政府管制開始向政府管制與公眾參與相結合的生態(tài)環(huán)境管理模式方向轉變。”[8]60在此情形下，生態(tài)環(huán)境保護就不僅僅是政府的一種可自由裁量之事項了，它也是一項與個人的自由、人格尊嚴有著密切相連的事業(yè)。從根本目的上來講，環(huán)境權即是試圖借助以權利規(guī)制權力的模式與功能，抑制政府損害生態(tài)環(huán)境的行為，或者促使政府積極承擔保護與改善生態(tài)環(huán)境之職責，從而有效地阻止危害生態(tài)環(huán)境行為的發(fā)生或促進生態(tài)環(huán)境質量的不斷改善，最終實現(xiàn)生態(tài)文明建設的目標——人與自然的和諧相處。如在著名的Antonio Oposa V.Fulgencio案中，原告認為菲律賓原始森林覆蓋率正急劇減少，即根據該國憲法第2條第16款賦予公民的“平衡和健康的生態(tài)”之憲法權利向法院提起訴訟，請求其制止該破壞原始森林的行為，法院支持了原告之訴求。因此，將環(huán)境權寫入憲法后，其最高權利位階之地位由此得以確認，將有利于促進國家生態(tài)環(huán)境保護與治理方式轉變，有利于公民通過該權利的行使對政府涉及生態(tài)環(huán)境保護的行為進行監(jiān)督與制約，有利于在單項法中把環(huán)境權進一步展開和細化。如是，當人們正當?shù)沫h(huán)境權益得到進一步的確認與有效維護之時，將大大提升其參與生態(tài)文明建設的積極性與主動性。

我國現(xiàn)行憲法總共分為5大部分：即序言、第一章“總綱”、第二章“公民的基本權利和義務”、第三章“國家機構”以及第四章“國旗國歌國徽首都”。就各部分在憲法典中的地位而言，憲法的序言規(guī)范是敘述式的，這是整個憲法規(guī)范的基礎和依據，稱為基礎規(guī)范。憲法的總綱規(guī)范是關于國家基本政治制度、經濟制度、文化制度等的原則規(guī)范，是在基礎規(guī)范之上建立起來的憲法原則。憲法的基礎規(guī)范(序言)和原則規(guī)范(總綱)是解釋憲法的基礎，其與具體規(guī)范是綱與目的關系。通過參照國際諸多國家環(huán)境權入憲模式的經驗以及對我國現(xiàn)行憲法各部分的效力之評析，今后我國環(huán)境權入憲應遵循如下要求：(1)將環(huán)境權設置在第二章“公民基本權利和義務”當中而不是第一章“總綱”之內，以體現(xiàn)對環(huán)境權基本權利屬性而不是“方針條款”的確認；(2)應以專門的條款對環(huán)境權加以規(guī)定，而不能附屬于其他條款之上，以彰顯憲法對環(huán)境權的重視；(3)依據我國現(xiàn)行憲法的結構和權利分類，以及環(huán)境權自身的屬性，應將環(huán)境權條款設置在現(xiàn)行憲法的第47條之后與48條之前最為妥當；(4)可以對我國以后入憲了的環(huán)境權條款作出這樣的規(guī)定：“中華人民共和國公民有在符合人的身心健康發(fā)展要求的良好生態(tài)環(huán)境中生活的權利，同時也具有保護生態(tài)環(huán)境的義務。”

三、完善生態(tài)環(huán)境保護憲法條款

憲法對生態(tài)文明價值理念的承接與彰顯除了確認環(huán)境權的憲法地位外，還有基本國策宣示這一基本模式。所謂國策，就是立國之策、治國之策的意思。而基本國策，就是立國、治國之策當中最基本的部分，也即是指那些對國家經濟建設、社會發(fā)展和人們生活具有全局性、長期性、決定性影響的重大謀劃和政策[9]。鑒于所涉及內容的復雜性、廣泛性，學界對于基本國策入憲之法理性問題，長期以來就形成兩派彼此對立的觀點。反對派認為，基本國策入憲將造成政治決策上的事先決定，破壞了憲法的民主原則；將因其抽象性、繁雜性增加了憲法解釋的難度，會破壞憲法的穩(wěn)定性；此外，還將因為基本國策規(guī)定的目標過多而無法實現(xiàn)，由此形成諸多空頭支票，會造成民眾對憲法信任的危機，等等[10]。而肯定派則認為，“基本國策規(guī)定不僅具有確定規(guī)范的作用，而且更進一步具有控制國家行為的功能”[11]；“作為國家發(fā)展的指針，所有的國家權力均有遵循之義務。所以，基本國策的規(guī)定，成為憲法中國家機關與人權規(guī)定以外的‘第三種結構’。”[10]429從當今世界各國憲法的文本內容來看，基本國策入憲已獲得了廣泛的支持，被以明示或默示的形式規(guī)定在眾多國家的憲法之中。

生態(tài)環(huán)境問題包括生態(tài)環(huán)境破壞和生態(tài)環(huán)境污染兩大類，它是生態(tài)文明建設所首先必須面臨的挑戰(zhàn)，只有在解決好既有生態(tài)環(huán)境問題的基礎之上，生態(tài)文明建設的各項工作才可得以有效推進。由此，生態(tài)環(huán)境保護是生態(tài)文明建設的核心，尤其在其初級階段更是如此。但是，縱觀20世紀60年代以前的各國憲法之文本，基本上都沒有涉及生態(tài)環(huán)境保護，更遑論將之作為一項基本國策來加以對待了。隨著首先爆發(fā)于西方發(fā)達國家的大規(guī)模人民群眾保護生態(tài)環(huán)境運動的逐漸展開，尤其是1972年首次人類環(huán)境大會的召開，保護生態(tài)環(huán)境不斷成為眾多奉行福利國家理念、對其國民負有“生存照顧”義務的國家所必須認真對待的主題。由此，保護生態(tài)環(huán)境被確定為一項基本國策，并通過明示或默示的方式在憲法中得到確認。此種基本國策在憲法上的確認，也可被視為生態(tài)文明背景下環(huán)境國家理念實現(xiàn)的基礎。在環(huán)境國家理念中，根本上是將不受污染或者破壞的良好生態(tài)環(huán)境作為最本質重要的目的以及國家行為決定的最重要之基準[10]105-107。

生態(tài)環(huán)境保護是我國的一項基本國策，在我國現(xiàn)行憲法中，體現(xiàn)該基本國策內容與精神的條款有第9條第2款、第22條第2款以及第26條②，等等。前述這些憲法條款，明確了國家保護生態(tài)環(huán)境的基本方向和任務。盡管在實際操作中，國家的政治與政策決定、施行會具有一定的彈性，但上述這些基本國策之條款所確立的生態(tài)環(huán)境保護大方向，卻是不容背離的。在國家不斷依據憲法中的生態(tài)環(huán)境保護政策條款之要求致力于生態(tài)環(huán)境建設與保護的情形下，會帶來生態(tài)環(huán)境質量上的改善，從而為公民對實際環(huán)境權益的享有和生態(tài)文明建設目標的實現(xiàn)，創(chuàng)造了一定的有利條件。但是，上述有關體現(xiàn)生態(tài)環(huán)境保護基本國策內容與精神的憲法條款在制定時生態(tài)文明理念尚未盛行，從而導致其在保護范圍與對象上存在不足，有待于進一步改進。因而，目前需要做的是，根據生態(tài)文明的理念和要求，對上述之條款加以完善與補充，如把憲法第9條第2款所規(guī)定的“保護珍貴的動植物”修改為“保護重要的動植物”，并且對于“重要”的評判，應該站在維持整個生態(tài)系統(tǒng)平衡以及動植物本身“內在價值”的高度加以考量，而不僅僅局限于人類自身局部或短期的利益。此外，在“以人為本，以自然為根，以人與人和諧和人與自然和諧為魂”的精神之指導下，增添體現(xiàn)生態(tài)文明理念如生態(tài)平衡、生態(tài)安全以及可持續(xù)發(fā)展等的新條款，以進一步提升我國保護生態(tài)環(huán)境這一基本國策的“生態(tài)品格”，從而更有效地發(fā)揮其對生態(tài)文明建設的保障作用。

總之，自近代以來，憲法已成為了人們心目當中最高的信仰以及個人福祉的最大之保障。在人類社會的各個歷史發(fā)展階段，每走過一個艱難困苦的歷程，都要通過憲法來制定克服困難所需要的新規(guī)則，以此繼續(xù)人類的發(fā)展；每經歷一段苦難深重的生活，都要通過憲法來確定為消除苦難所需要的新的基本權利類型和政治及社會基本形態(tài)，從而進入更高的歷史階段。從以美國憲法為代表的近代憲法發(fā)展到以德國魏瑪憲法為代表的現(xiàn)代憲法，人類就是如此地依靠憲法制定新的規(guī)則或者承載新的價值，從而不斷達到改變生活環(huán)境狀況、謀求持續(xù)發(fā)展之目的[12]1-2。然而，在當今時代，人們發(fā)現(xiàn)自身剛從專制統(tǒng)治、不公平待遇以及物質匱乏等困境中走出不久，又開始面臨由生態(tài)環(huán)境危機所造成的新挑戰(zhàn)，人類生活的前景，重新蒙上了一層厚厚的陰影。究其原因，其中最為重要的一點在于沒能構建出真正符合生態(tài)文明理性之要求的法律系統(tǒng)來消除工業(yè)文明既有的弊端并創(chuàng)制出新的評價標準及機制。“如果說‘良法先行’是法治的起點，那么建設體現(xiàn)生態(tài)文明和自然倫理價值訴求的法律系統(tǒng)就是必須完成的‘頂層設計’”[13]。憲法是國家根本大法，在整個法律系統(tǒng)中居于最高地位，應當與時俱進，自覺地在其中彰顯出生態(tài)文明的價值理念與作出合理的制度安排，從而為生態(tài)文明建設提供最為堅實的法治保障。

注釋：

①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出：“用嚴格的法律制度保護生態(tài)環(huán)境，加快建立有效約束開發(fā)行為和促進綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，強化生產者環(huán)境保護的法律責任，大幅度提高違法成本。建立健全自然資源產權法律制度，完善國土空間開發(fā)保護方面的法律制度，制定完善生態(tài)補償和土壤、水、大氣污染防治及海洋生態(tài)環(huán)境保護等法律法規(guī)，促進生態(tài)文明建設。”

②我國現(xiàn)行憲法第9條第2款規(guī)定：“國家保障自然資源的合理利用，保護珍貴的動植物。禁止任何組織或者個人用任何手段侵吞或者破壞自然資源。”第22條第2款規(guī)定：“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產。”第26條規(guī)定：“國家保護和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。國家組織和鼓勵植樹造林，保護林木。”

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On the Perfection of China’s Constitution in the View of Ecological Civilization Construction

TIAN Wei-min1, TANG Yi-ming2

(1.CollegeofLawandPublicAdministration,HuaihuaUniversity,Huaihua,Hunan418000; 2.ThePeople’sProcuratorateofJingzhouMiaoandDongAutonomousCounty,Jingzhou,Hunan418400)

Ecological civilization is a new civilization form of human society to deal with the crisis of ecological environment,whose core objective is to realize the harmonious coexistence between human and nature.The ecological civilization construction will not actually work without the protection from law,and the constitutional safeguard has constituted the foundation of the entire ecological civilization legal protection system.However,China’s constitution is not really concerned about ecological civilization when it is formulated or revised,which causes the ecological civilization construction without base and protection from the“higher law”.In order to promote the construction of ecological civilization to go well,we should do as follows when the China’s constitution is revised in the future:firstly,ecological civilization is written into the constitution;secondly,environmental right is written into constitution;thirdly,the constitutional provisions about ecological environment protection are improved.

ecological civilization; constitution; perfection

2015-09-01

湖南省教育廳一般資助項目“論憲法對生態(tài)文明挑戰(zhàn)的回應”(11C0993)。

田維民，1971年生，男，苗族，湖南花垣人，講師，法學博士，研究方向：憲法學、環(huán)境與資源保護法學； 唐一明，1963年生，男，湖南邵陽人，紀檢組長，研究方向：法學。

文獻標識碼：A 文章編號：1671-9743(2015)09-0077-04