高校“去行政化”與現代大學建設

● 北京大學社會學系教授 博士 盧暉臨

中國的大學建設一直是政府和社會關心的大事，國家也在不斷加大各類資源投入，各種支持性政策文件絡繹不絕。然而，反差比較大的是，社會對此的反響卻非常淡漠，反而還充滿了許多質疑批評之聲。這其中，最引人注目的話題便是高校行政化問題，而這也是制約中國大學健康發展的主要問題。

2 015年11月5日，國務院正式印發《統籌推進世界一流大學和一流學科建設總體方案》（以下簡稱《方案》）。《方案》提出了中國大學“進入世界一流行列”和“進入一流前列”的具體要求，通過“三步走”計劃，到本世紀中葉，最終實現一流大學和一流學科的數量和實力進入世界前列，基本建成高等教育強國。可以說，中國的大學建設一直是政府和社會關心的大事，國家也在不斷加大各類資源投入，各種支持性政策文件絡繹不絕。然而，反差比較大的是，社會對此的反響卻非常淡漠，反而還充滿了許多質疑批評之聲。

這其中，最引人注目的話題便是高校行政化問題，而這也是制約中國大學健康發展的主要問題。人們并不擔心也不關心中國少數幾所大學能夠集中資源來滿足世界一流大學的“各種指標”，真正關心的是中國大學的發展如何破解普遍行政化的難題。所謂高校“行政化”，是指以官僚科層制為基本特征的行政管理在大學管理中被泛化或濫用，即把大學當作行政機構來管理，把學術事務當作行政事務來管理。

高校建設中的兩種權力系統

在中國的高校建設中，有兩種權力系統：一種是以行政結構管理為基礎的行政權力系統，另一種是以教師為主體的學術權力系統。對于行政權力系統而言，由于我國高校本身也是一級行政機構，不僅需要執行黨和國家的大政方針，也需要保證高校本身的管理運行，為了行政命令和指示能夠自上而下地得到貫徹和執行，必須依托相應的行政機構，并通過具有強制性的行政權力的運用，以保障大學組織目標的實現以及各項教育方針的落實。而對于學術權力系統而言，學術權力是教師以及學術人員通過各種途徑管理高校事務的權力。這種權力是內化于大學內部的，是大學發展客觀規律所要求的，主要依靠教師的學術自由、社會影響力以及研究領域價值來構建。與具有層級性的行政權力相比，學術權力是獨立的、自由的、松散的、非強制性的。

客觀而言，中國大學的發展是兩種權力系統的綜合使用，兩者相輔相成，共同作用，才能保證大學在整體穩定有序的狀態下不斷發展和提高。同時，高校是一個行政、科研、教學等諸多部門組成的復雜系統，必要的管理和協調是維持高校順利運轉的基礎條件。隨著大學職能日益多樣化，大學組織的復雜性增強，對行政權力的依賴性加劇，使得行政權力在行使中不斷強化，這也是大學發展的客觀要求。然而，問題出在兩者失去了平衡，行政權力的強制性會很容易擊敗松散性的學術權力，對人財物的實際控制比學術影響更受追捧，由此產生大學內部行政權力泛化，大學管理的“機關化”色彩過于濃厚，以行政權力干預或取代學術權力的現象比較普遍。

在這個過程中，學者對于學校事務的管理往往受到忽視，缺乏正常的參政議政的機會和渠道，甚至眾多的學術組織本身也淪為行政組織。學術委員會、學位委員會和職稱評定委員會等機構本來是學術權力使用的主要平臺，但在實際運作過程中，卻在承擔著具體的行政職能，要么被行政力量所影響，要么就徒有形式。不僅如此，正是因為缺乏學術權力的制衡，行政權力對學術事務介入過多，行政權力本身的科學性和嚴肅性受到極大影響，大學管理中不同程度地存在“相互推諉、議而不決、效率低下”的現象，“校長難當、教師難管”成為高校行政管理者的共同感慨，其根本原因在于學術權力在大學的地位沒有得到充分落實，教師群體難以發揮實際的作用。

高校“行政化”的種種表象

我國高校辦學的目標主要是培養人才、發展科學和服務社會，這些目標都離不開教學和科研，因而學術管理應是高校管理的中心。然而，行政權力常常替代學術權力，以行政管理的方式管理學術事務，甚至包辦學術事務。行政權力對學術權力過多介入，會排斥學術權力對學術事務的決策，降低教師科研的地位，損害大學的健康發展，并帶來一系列的怪現象。

一是高校領導班子嚴重行政化。應該說，高校黨委書記由上級主管機關選派任免是必要的，這不但可以把握正確的政治方向，也保證了黨的方針政策在高校的落實落地，同時也是學術系統和行政系統協調的重要橋梁。然而，如果高校的校長乃至副校長也由上級主管機關選派則是不可思議的，這會造成權力結構的失衡，不僅那些有先進辦學理念、較強管理能力,而且又愿意從事高校教育的教育家往往被排除在高校領導崗位之外，而這些從政府部門選拔上來的領導，多數缺乏高校管理經驗和興趣，其往往關注職務和級別變化。個別政府部門過來的領導存在官僚作風，講究等級，與大學文化發生沖突。這種現象確實普遍存在。在一些高校的學術委員會、學位委員會和職稱評定委員會中，學校和院系以及職能部門的負責人所占比例過高，學術組織的成員構成存在著明顯的缺陷。

二是教師“做官”意識強烈。由于與學術事務相關的資源分配權掌握在行政機關手中，學術事務被間接行政化，因此出現了個別學者熱衷于到機關部處和院系所做官，部分行政機關的工作人員忙著讀博士的現象。對教師而言，要擁有學術資源就必須先要擁有行政權力，就必須在行政機關謀個一官半職，想盡辦法躋身進入行政體系之中。然而這些教師進入行政管理體系之后，又會忙碌于學校的各種行政事務，認真搞科研和教學的時間和精力被擠占了。在一些高校，甚至會鼓勵“雙肩挑”的崗位減少教學和科研工作量，進一步專職行政管理。這是一種普遍現象，并直接導致高校的學術氣氛浮躁，職務重于職稱，“處長比教授重要”，學校科研力量整體削弱，科研人才大量流失。這樣發展下去，高校將失去基礎的人才支撐。

三是高校行政存在高度冗員。由于行政化在高校的廣泛影響，一方面，高校產生了大量的行政事務，后勤保障、基本建設、學生管理、安全穩定等方面的任務越來越重，而這些行政事務需要大量的行政人員。另一方面，高校工作總體而言，工作壓力不大，又可以享受寒暑假，時間比較充裕，這也成為很多人想進入高校工作的動因，而行政人員的入職條件相對寬泛，門檻不高，導致大量的“關系戶”進入高校行政，帶來行政隊伍的不斷膨脹。2001年，北大做過一個調查：北大校部共13481人，專任教師只占33.65%，而行政、后勤、教務人員卻占了66.35%的比例。這種冗員狀況在高校是普遍存在的，它不僅降低了整體行政管理的效率和質量，造成了“人浮于事”的管理困境，還帶來了典型的官僚化和機關化作風。

四是部分教師觀點表達激進化。由于教師缺少影響決策的制度化渠道，不能構成對行政權力的有效制約，在學校重大問題的決策中，教師參與決策的途徑和方式有限，權力得不到充分體現，影響了他們的積極性和創造性。更需要警惕的是，部分教師由于在體制內沒有正常的表達渠道，加之在許多涉及切實利益方面感受到不公，就只能在課堂上或者網絡上進行情緒表達，有些表達難免偏頗，甚至過于激進。尤其對于青年教師群體而言，思想政治工作則更加困難重重。2015年，中央黨校旗下的《學習時報》針對全國5400名高校青年教師的調查顯示，該群體對當前的晉升制度、薪酬體系、科研管理、績效考核等高校管理制度普遍評價較低。這些行政化管理制度是他們獲得對國家認識的主要渠道，而對管理體制不滿意，將會導致他們對國家政治信任感的流失，進而在思想上和行動上產生激進化的風險。

高校“去行政化”的基本思路

高校“去行政化”是一個中國國情里的特定命題。從某種意義上講，高校去行政化的最終目標是合理區分和擺正政府和大學的行政權力與學術權力的關系，讓行政權力和學術權力各有合理和正當的歸屬，從而實現大學向教育學術機構的還原和回歸。“大學自治”和“學術自由”這一久遠的大學理想應該仍然是當今大學的共同理想和靈魂。2010年5月6日，國務院常務會議審議并通過的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010～2020年）》中，提出了推進“政校分開、管辦分離”、“逐步取消實際存在的行政級別和行政化管理模式”的思路，許多高校也積極進行各種改革，力圖實現“行政管理”與“學術決策”的相對分離，以回歸大學“學術本位”的本質屬性。

首先，高校“去行政化”的實質應該是改變目前政府與學校之間以及學校內部的教育資源配置方式，實現教育資源從“行政權力主導型”配置模式向“教育規律主導型”配置模式的轉變。在政府與學校之間，減少行政對高校辦學的干預和管理，尊重教育自身發展規律和學術科研自身運作規律。尤其是在高校領導班子的配備上，尊重教師的主體性地位，增強高校的自主性。在學校內部，應該完善大學內部治理架構，協調好行政權力和學術權力之間的關系，明確行政權力和學術權力的界限。行政管理部門要加強為教學科研服務的意識，充分尊重教師和學術組織在高校事務決策中的作用。

其次，高校“去行政化”并非是對高校行政管理的全盤否定和完全拋棄，也不等于在大學取消行政管理，而是要加強科學管理，進一步提高管理效率，更好地服務大學發展目標。如今眾多高校的內部管理也如計劃經濟時期的國有企業一樣，內部機構臃腫，員工人浮于事，管理效率低下，人才培養無法滿足國家和社會的需求。增加高校科學管理可以從三個方面入手：一是建立“能進能出，能上能下”的人事管理機制，建立高校教師的激勵考核機制，限定行政管理人員總量和任職條件，開展教育職員制探索；二是提升科學化和專業化的管理能力，推動各種先進的管理理念和管理方法在高校管理中的運用，重視行政管理人員的能力提升；三是進行扁平化管理，降低管理重心，下放管理權限，建立結構合理、責權分明、運轉高效的科學管理體系。

最后，高校“去行政化”是一個長期的過程，不可能一蹴而就。如果把高校“去行政化”當作一項行政化的指標任務，很可能會造成“夾生飯”“半桶水”的改革困窘，雖然外部干預弱了，內部干預反而強了，那也有違“去行政化”之初衷。2008年，武漢大學進行“政學分權”改革，成立了校學術委員會及院系教授委員會，規定校院兩級黨政一把手不能擔任兩級學術組織的主任委員。結果某院開博導大會評博導，大會通過了3個人，院里行政領導一開會，人數變成了8個，而到了最后公布時，實際通過的人數卻是12個，學校又另外“塞”進去了4個。它還可能造成一種尷尬的局面，那就是該放權的地方不放，該負責任的地方反而借著改革的名義，將責任推卸出去。

中國歷來是“學在官府”，主流是國家辦教育，私人辦教育只是末流和補充。更重要的是，“官本位”意識在我國根深蒂固，高校的“行政化”現象是“學而優則仕”思想在大學的集中反映，其根本原因在于符合我國國情的現代大學制度尚未建立。大學“去行政化”涉及大學外部管理與內部治理等方方面面的變革，涉及管理方式、組織架構、崗位職責、任務目標的變化，涉及政府、大學和大學從業人員的共同責任。