新型城鎮化過程中農民土地權益保護的新思考

王運慧,朱　潔

(1.河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業學校，河南 平頂山 467000)

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新型城鎮化過程中農民土地權益保護的新思考

王運慧1,朱潔2

(1.河南省社會科學院 政治與法學研究所，河南 鄭州 450002；2.平頂山市工業學校，河南 平頂山 467000)

摘要：新型城鎮化是城鄉統籌、城鄉一體、廣大農民平等參與的現代化進程，農民在這一過程中有權平等分享土地利用的增值收益，全面實現建立在土地基礎上的經濟、政治、文化、社會、生態等方面的合法權益。為此，相關部門應通過明晰土地相關權利、發展農民維權組織、完善社會保障體系、擴大土地權益范圍、提供專業法律援助等措施實現對農民土地權益的全方位的保護。

關鍵詞：新型城鎮化；農民；土地權益；法治

城鎮化是社會進步的標志，也是經濟社會發展的必然趨勢。新型城鎮化體現為城鎮化從“傳統”到“新型”的轉型，更加強調以人為核心、和諧共贏的城鄉統籌發展。要實現對傳統城鎮化模式的突破和創新，就必須解決當前存在的一系列問題，其中，農民土地權益保護問題無疑最急需解決。因為在全面現代化尚未實現的條件下,土地依舊是中國農民賴以生存、發展的基礎，是農業和農村發展的前提。由于長期以來我國土地制度不完善，農民的土地在城鎮化過程中被大量占用卻得不到合理補償，農民的土地權益得不到保護。國家治理現代化的核心是法治化，城鎮化過程中的農民土地權益需要法治加以全面保護，這一方面有利于農民發展權的落實，另一方面也將提高新型城鎮化的土地保障能力。

一、新型城鎮化與農民土地權益保護的關系分析

(一)農民土地權益的一般詮釋

土地對農民在某種意義上而言是一切存在的源泉。土地發展權是農民土地權益的核心，這一概念最早起源于英國，是土地所有權各項權利中的一項，指的是土地所有權人在進行土地利用的基礎上，對土地進行再發展，提高土地利用效率，從而獲得較高收益，以達到提高生活水平的目的。在我國，對于土地發展權的歸屬問題，學術界觀點不一。有學者認為屬于國家所有，也有的認為理應屬于農民，還有的認為應該屬于國家和農民共有。[1]如前所述，土地發展權屬于所有權的衍生權利，因此，只有歸屬于農民集體及其成員才符合法律的邏輯。農民具體享有土地發展權，可以彌補現行土地使用權制度的諸多缺陷，彌合在地權領域形成的“強國家”“弱公民”的非均衡狀態。按照法律的規定，農民的土地發展權只有為了公共利益才應受到限制，但現實中這一權利在各種利益團體的博弈中受到嚴重侵蝕，以至于有學者曾發出“地權問題的癥結何在”這樣的追問。[2]

以往城鎮化過程中，被征地農民本應成為土地的最大受益者，但由于土地發展權的缺位，農民使用土地、處分土地和獲取土地收益的權利受到排斥或被剝奪,因此，農民建立在土地基礎上的各種權益都沒有得到應有的保護，尤其是無法公平參與土地開發建設中的利益分配和享受土地轉讓后的增值收益。除土地財產權益之外，農民對土地還享有社會保障權益，因為從某種意義上說，只有在土地社會價值實現的基礎上，土地的經濟價值才是有意義的。同時，農民對土地還享有景觀開發等文化權益和環境資源保護的生態權益。真正的城鎮化應該是全力推進“人的城鎮化”，因此，重視農民的發展需要、多方面保障農民土地權益、讓農民真正分享城鎮變革帶來的收益和成果是新型城鎮化的應有內涵。

(二)新型城鎮化的內涵與特征

與傳統城鎮化相比，新型城鎮化的內涵有多個方面的突破與創新：更加強調內涵優化和質量提高，更加重視以人為核心的平等發展，更加堅持走循環低碳的生態文明之路，更加著眼于構建統籌協調、一體化發展的新型城鄉工農關系。科學豐富的內涵決定了新型城鎮化具備以下一些鮮明的特征：

1.城鄉統籌

新型城鎮化從統籌城鄉發展的戰略高度，要求打破二元體制，走城鄉一體化道路，將著力推進城鄉規劃、管理體制、產業發展、市場體制、基礎設施、公共服務等一體化，促進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。以土地流轉為例，新型城鎮化將在法治規范下，大膽創新，積極探索農地流轉的多種模式，不斷規范農村集體建設用地使用權的流轉，將目前已經客觀存在的集體建設用地隱形市場逐步實現法治化，并在整體上與城鎮土地市場進行接軌。

2.集約高效

城鎮化的本質是一種空間集聚，其意義就在于通過人口的集聚帶動其他要素的集聚，從而產生結構性優化和功能性提升的綜合效應。新型城鎮化的要求比以往更高，不但要集聚人口、資源等生產要素，還要集聚人才、科技等創新要素，在此基礎上，還要集約、高效使用這些資源要素，特別是對土地資源的集約利用、高效配置。因此，新型城鎮化將進一步深化土地管理創新，完善土地保障機制，建設城鄉統一的建設用地市場，保障農民公平分享土地增值收益。

3.綠色低碳

新型城鎮化強調把生態文明理念和原則全面融入城鎮化全過程，致力于推進綠色發展、循環發展、低碳發展，形成節約資源和保護環境的空間格局、產業結構以及生產生活方式。因此，新型城鎮化將更加重視對土地進行生態保護，引導人們樹立科學理性的土地生態價值觀，探索和構建以“人與土地和諧共處”為目標的土地生態補償保護機制。[3]

4.和諧共贏

新型城鎮化的核心是實現人的城鎮化，關鍵是實現農業轉移人口市民化，實現從農民到市民的全面轉化。這不僅包括農民的家從農村轉移到城市，更包括農民從內心與城市融為一體。新型城鎮化就是要讓生活在新型城鎮里的每一個人的發展權得到保障，合理需求得到滿足，并且能夠共同創造和平，分享發展成果，實現人與社會發展的和諧共贏。

5.權利保障

改革與發展的最終目標是要讓人民有尊嚴地過上幸福生活。因此，新型城鎮化要大力發展經濟，改善民生，提高人們衣食住行等物質生活水平；同時，還要通過完善各項制度和依法治理，滿足人們對自由、平等、參與的政治需求，保障人民的知情權、參與權、監督權、平等權和發展權的實現。

(二)新型城鎮化與農民土地權益保護的關系

城鎮化其實就是變落后的鄉村社會和自然經濟為先進的城市社會和商品經濟的歷史過程。其主要目標是為了實現城鄉一體化、農村城市化、農業現代化和農民市民化，最大的意義就是解決農民的最終出路問題，即農民的發展問題。但傳統的城鎮化模式由于過度追求規模擴張和采用粗放型發展方式，造成了城鄉差距不斷拉大、城鎮化用地緊張以及糧食安全遭受威脅等問題，不可避免地在某些方面侵害了農民的合法權益，尤其是農地非農化過程中的利益分配不公導致農民土地權益得不到合理保護。

新型城鎮化是城鄉統籌、城鄉一體、廣大農民平等參與的現代化進程，農民在這一過程中有權平等分享土地利用的增值收益，全面實現建立在土地基礎上的經濟、政治、文化、社會、生態等方面的合法權益。具體而言，新型城鎮化為了保障農民在經濟方面的土地權益，將逐步建立健全涉及農民公平分享經濟權益等方面的分配機制，實現農民因失去土地而應獲得的各種經濟補償；政治權益保障方面，主要是建立健全涉及農民公平分享政治權益等方面的分配機制，最大限度地讓農民參與征地決策、補償全過程，保障失地農民的民主決策權、民主管理權、民主選舉權和民主監督權；文化權益保障方面，主要是建立健全涉及農民公平分享文化權益等方面的分配機制，如為失地農民建造一定的文化娛樂設施，滿足失地農民的精神文化生活需要；社會權益保障方面，主要是建立健全涉及農民公平分享社會權益等方面的分配機制，為失地農民構建健全的社會保障體系；生態權益保障方面，主要是建立健全涉及農民公平分享生態權益等方面的分配機制，最大限度地保護農民的生態家園，防止環境污染和生態退化。

前已述及，新型城鎮化更加重視以人為核心的平等發展，更加堅持走循環低碳的生態文明之路，更加著眼于構建統籌協調的城鄉工農關系，因此，新型城鎮化將探索一條在經濟、政治、文化、社會、生態各方面全力保障農民土地權益實現的有效路徑。

二、當前農民土地權益保護的現狀與存在的主要問題

隨著城鎮化進程加速，我國建設用地需求量不斷增加，農村集體土地征收成為司空見慣的現象，我國“農地城鎮化”的速度遠遠高于“農民城鎮化”的速度，在土地征收中展開的政府、開發商和農民之間的博弈中，農民無疑是最弱勢的，農民的土地權益因此受到嚴重侵害。

(一)法定補償標準太低，失地農民長遠生計難以保障

當前，受制于經濟發展水平，我國大部分地區農民與土地的關系依然十分緊密，他們的生老病死都依賴于土地。當土地被征收后，征地補償金就取代土地成為農民在生活、就業和養老方面的保障。但是，從目前我國各地情況看，補償標準普遍較低，相比政府將農村集體土地“變性”后獲取的巨額收入頗為不公。城鎮化就是要讓農民過城市生活，原來可以自給自足的產品現在要貨幣化，住房自購，生活成本急劇上升，再考慮到貨幣購買力、通貨膨脹等動態因素，現有標準下補償安置費很難保障失地農民的長遠生計。

(二)征地補償安置方式單一，失地農民社保體系不完善

根據現行征地安置制度的相關規定，征地補償安置的類型多樣，包括貨幣安置、農業安置、移民安置、留地安置、農轉非安置、住宅安置、用地單位安置、保險安置、征地款入股安置、土地開發整理安置等，但實踐中主要還是貨幣安置，安置方式極為單一。以貨幣補償安置為主的做法，使得被征地農民的生活水平高開低走，后期嚴重下降，總體上未能給被征地農民充分的補償、明確的身份、較強的就業能力或渠道、可負擔的住房、充足的保險、良好的教育及醫療等社會保障。其他補償安置方式的劃分也并不科學，在內容和實踐上常常交叉，尤其是不同的征地補償安置方式沒有同建立健全失地農民社保體系結合起來，致使征地補償安置經濟效益和社會效益不高。

(三)權益表達和訴求渠道狹窄，農民發展權利受到限制

被征地農民未能在集體土地征收中得到充分保護，與農民缺乏制度化的利益表達組織不無關系。由于農村村民天然地分散居住，加上我國法律法規對農民組織設立的條件規定過高，使得許多農民專業協會的成立成為泡影，所以社會缺乏專門服務于農民的社會組織。雖然目前我國農民合作組織在數量上已超過15萬個，其中約65%是農民專業協會,其余約35%為專業合作社，但僅有2363萬戶參加這些合作組織，不到全國總農戶數的10%。[4]農民的組織化程度較低，致使農民難以通過自治途徑實現土地發展權：在征地或征地補償安置中，農民很難享有真正的知情權、參與權、自主權；對于征地補償安置中的行政訴訟權利，農民也很少行使。

(四)土地生態補償制度不完善，土地生態權益難以保障

傳統的城鎮化建設重視人口和生產要素向城鎮集聚，把城鎮的經濟發展視為發展重點，一味追求城鎮化發展的規模和速度，不重視生態環境的重要價值和意義，忽略對生態環境的保護和治理。[5]城鎮化中大量農地的非農化利用和開發，導致耕地、林地、草地和濕地大量減少，水土流失，資源枯竭，環境污染，生態環境質量下降，給人們的生存發展帶來嚴重的危機。而目前我國土地生態補償的法律制度仍處于缺失狀態，大量的農地征收中，農地的生態價值得不到應有補償，農民在土地上的生態權益也就無從談起。

三、新型城鎮化過程中全面保護農民土地權益的對策建議

(一)明晰土地相關權利

土地事關國計民生，是社會的基礎，更是農民生存和發展的保障。而時至今日我國并沒有完備的法律制度對農民土地權益予以保護和規范，這無疑對我們全面深化改革極其不利。無數實踐表明，要有效地保障農民的土地權益，關鍵在于土地產權的明晰和確定。產權如果模糊不清，維權就無異于一句空話。因此，以人為核心的新型城鎮化，要切實維護農民的土地財產權益，就必須通過法律來明確界定農村土地的產權歸屬和所有權主體問題。一方面，要明確集體所有權主體，將農村集體土地按照土地利用類型，分為鄉鎮集體所有和村集體所有兩個層次，分別交給鄉鎮政府和村民小組行使。另一方面，要賦予農戶獨立的土地產權，包括長久的占有權、有效的使用權和有保障的收益權。同時，要在法律政策的完善過程中增加關于農民土地發展權的認定,并使其擁有完整的法律地位。

(二)發展農民維權組織

西方學者亨廷頓指出，組織是政治自由的前提，因為它是通往政治權力必經之路，更是穩定之根基。[6]印度教授哈克認為：在農民組織缺位的情況下，政府在解決農民問題時就缺乏壓力和動力，因而農村社會也無法真正享受到政府實施的各種社會福利。[7]新型城鎮化過程中，必須加強農民維權組織的建設，這是有效維護農民利益的組織支撐。農民要在有關土地流轉的各項“談判”中節約交易成本，減少信息不對稱性，改變自身被動接受的地位，就必須依靠農民組織化程度的提高。就國家層面而言，一個社會，由封閉走向開放，本質上說，也就是社會組織復蘇或再生的過程。[8]世界上大部分發達國家的農民都有自己的維權組織，如美國有農民協會、農民聯盟和農場局三大團體，日本有全日農協聯盟。[9]我國政府可以以法律的形式明確允許農民在社會各個領域成立并發展自己的組織以保護其合法權益，尤其是在土地征收過程中，有效的組織參與能提供與其他利益群體進行博弈的機會，提高自身溝通、協商和談判的能力，從而可以在整體上提高自身素質，更好地維護土地發展權益。

(三)完善社會保障體系

在農民占人口大多數的國家，農民的生存問題永遠是社會的首要問題。我國的經濟水平還沒有發展到國家統一為農民提供生存保障的程度，因此，土地的生存保障功能就成為中國社會穩定和發展的基礎性功能。為確保新型城鎮化發展的可持續性，必須盡快建立完善的關于失地農民的社會保障體系。只有逐步構建城鄉一體化的社會保障體系，讓農民在享受國民待遇的同時感受不到城鄉差別的存在，才是真正意義上實現“人”的城鎮化。[10]具體來說，一是要健全失地農民養老保障制度。如果農民在土地被征收之前已經有穩定的工作收入，或者土地被征收以后能夠自主就業，可以直接納入城鎮職工養老保險；對于那些已經失去勞動能力的被征地農民，則應當給他們提供失地農民養老保險。[11]二是要完善失地農民最低生活保障制度。通過科學制定低保標準、優化農村低保資金籌集及分配機制、依法確定農村低保對象及補差金額等措施，同時參照不同地區經濟、物價等方面的因素，結合當地財政的負擔能力，為失地農民提供科學、合理的最低生活保障。三是要全面推進農村合作醫療保險制度建設。首先，要把失地農民納入合作醫療保障范圍；其次，中央和地方財政都應做出行動，對參加合作醫療保險的農民適當提高補助標準，同時要盡最大努力完善便民措施，方便農民參保和報銷。四是要加強失地農民就業保障制度建設。新型城鎮化進程中，大量農地被占用，相當一部分農民失地后便不能繼續原來的農業生產，必須重新就業。因此，必須完善失地農民的就業保障制度，建立就業培訓體系或者就業培訓補助體系。被征地農民在培訓學校接受培訓且獲得資格證書后可向政府申領就業培訓補貼；自主創業的，應當在工商、稅務方面給予優惠；用地單位或其他單位雇傭失地農民的，應給予一定的政策扶持和優惠。

(四)擴大土地權益范圍

提到農民的土地權益，很多人直觀地認為是農民享有的土地權益，而如果把農民的土地發展權作為一項基本權利的話，農民的土地權益應當是“基于土地所享有的”權益，其不僅包括土地經濟權益，還包括農民以土地為基礎的政治權益、社會權益、文化權益和生態權益等。[12]因此，就廣義的法律調整對象而言，農民土地權益不僅僅是私法內容，同時也具有公法性質。新型城鎮化堅持人本主義，在保障和實現農民土地經濟權益的同時，必然也要保障和實現其政治權益、社會權益、文化權益及生態權益，實現民生和民主的雙贏，確確實實提升人們生活和工作的幸福感。

(五)提供專業法律援助

近年來，隨著農村普法工作的不斷推進，農民的法治意識得到提高，面對土地權益不斷被蠶食的現實，農民訴諸法律的需求越來越高。但在具體的司法實踐中，失地農民為維護自身合法權益，與各級政府相關部門進行博弈時，處于絕對的弱勢地位。如果選擇正常的法律程序，失地農民很難負擔起大量的時間成本和高昂的律師費用，因此，當自己利益受損卻束手無策時，失地農民傾向于采用一些非理性甚至極端的方式來表達自己的訴求，大量的群體上訪事件由此產生。新型城鎮化倡導和諧共贏，有必要為失地農民設立專門的法律援助機構和專項法律援助基金，打開一條維護農民土地權益的綠色通道，改變長期以來農民土地權益受到侵害卻不敢打官司、打不起官司的困局。通過法律援助人員有針對性地提供法律服務，失地農民學會運用法律手段維護自己的合法權益，也因此重拾對法律的信心，增強法治觀念，有利于新型城鎮化和諧穩定健康發展。

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中圖分類號：D922.304

文獻標志碼：A

文章編號：1674-3318(2015)01-0044-04

作者簡介：王運慧(1981-)，女，河南新鄉人，河南省社會科學院政治與法學研究所副研究員，民商法學碩士，研究方向為土地法治理論與實踐。

收稿日期：2014-10-15