基于新環(huán)保法的山東近海生態(tài)環(huán)境保護對策研究＊

王佳紅，劉希燕

（1.山東社會科學院海洋經(jīng)濟研究所 青島 266071；2.海洋化工研究院有限公司 青島 266071）

山東三面環(huán)海，海岸線長3100km，是全國最大的半島省，也是海洋大省。海洋捕撈、海水養(yǎng)殖等海產(chǎn)品產(chǎn)量在國內(nèi)名列前茅，已成為山東的經(jīng)濟支柱產(chǎn)業(yè)。

隨著陸地經(jīng)濟的發(fā)展，海洋環(huán)境污染不斷加劇，導致了各種海洋生物銳減，影響了山東海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。海洋漁業(yè)的發(fā)展必須有一個良好的生態(tài)環(huán)境，在新環(huán)境保護法實施的基礎上，要進一步增強沿海各級領(lǐng)導及廣大人民群眾的環(huán)保意識，同時積極采取一些有的放矢的配合措施，從而達到更好的環(huán)保效果。

1 山東近海生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀

近年來，我國沿海地區(qū)不但工業(yè)企業(yè)密集布局，大量人口也不斷涌入，致使各種廢棄物大量排入近海，使海洋成了垃圾場，尤其是石油、化工產(chǎn)業(yè)在沿海地區(qū)的迅猛發(fā)展對近海生態(tài)環(huán)境帶來了很大影響。

1.1 污染方面

山東近海的污染源主要有3個方面：① 各類化工廠直接排入含磷、氮、重金屬的廢水；② 農(nóng)田水土流失，受雨水沖刷入海的化肥、農(nóng)藥；③ 城鎮(zhèn)居民的生活污水。據(jù)2013年國家海洋環(huán)境公報報道，山東近海符合劣于第四類海水水質(zhì)標準的區(qū)域主要分布在黃海北部的渤海灣、萊州灣等近岸海域，近岸海域主要污染要素為無機氮、活性磷酸鹽、重金屬和石油類［1］。另外蓬萊海洋油田溢油事故造成了山東長島海域油類物質(zhì)漂浮，污染了海面，致使魚類死亡，對近海養(yǎng)殖的扇貝等也造成經(jīng)濟損失。

1.2 對漁業(yè)資源影響方面

環(huán)境污染導致了海洋生態(tài)破壞，是造成海洋漁業(yè)資源枯竭的禍首之一。海水的富營養(yǎng)化，導致了赤潮、滸苔災害的發(fā)生，赤潮給海洋生物帶來的是滅頂之災。據(jù)了解，以前漁民出一趟海可捕獲幾百斤的大小黃魚和帶魚等，現(xiàn)在只能捕到幾條，20世紀70年代捕獲的是以3齡鲅魚為主，90年代到了2齡為主，而現(xiàn)如今只能捕到1齡了，傳統(tǒng)的魚類已瀕臨滅絕。久負盛名的渤海等傳統(tǒng)漁場已成為歷史，獲魚量的減少和獲魚成本的增加導致了大量漁民停船轉(zhuǎn)產(chǎn)。

2 新環(huán)保法對海洋環(huán)境將產(chǎn)生的重大影響分析

《中華人民共和國環(huán)境保護法》于1989年12月26日頒布和施行，十八大的政府工作報告中提出了“建設美麗中國”的總體思路，把生態(tài)環(huán)境與經(jīng)濟、社會等方面的發(fā)展和建設都視為我國社會主義建設事業(yè)重要的組成部分，第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過了環(huán)保法修訂案，修訂后的《中華人民共和國環(huán)境保護法》將自2015年1月1日起施行。

2.1 “環(huán)境保護優(yōu)先”確定了海洋環(huán)境保護工作的重要地位

新環(huán)保法明確了“環(huán)境保護優(yōu)先”的原則［2］，一切經(jīng)濟活動必須無條件服從。例如對生態(tài)地區(qū)規(guī)定保護紅線等，使其成為不可逾越的界限。2013年底山東省政府就下發(fā)了《關(guān)于建立實施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》，紅線區(qū)范圍為山東省管轄的全部渤海海域，劃定紅線區(qū)73個，紅線區(qū)總面積6534.42km2。規(guī)定了紅線區(qū)陸源入海直排口污染物排放達標率達到100%，陸源污染物入海總量減少10%～15%，水質(zhì)達標率不低于80%［3］。新環(huán)保法的實施對山東在管轄渤海海域劃紅線區(qū)提供了有力的法律保障。

2.2 加大排污處罰力度將會減少排海污染物

在經(jīng)濟發(fā)達國家可以將污染企業(yè)處罰到破產(chǎn)，而在我國排污處罰過低是導致污染回潮的主要原因，山東小清河的治污失敗就是一個明顯的例子。

小清河位于山東省中部黃河流域，是山東省渤海水系河流，源起濟南市泉群，東流經(jīng)歷城、鄒平、廣饒、壽光等縣至東營羊角溝入渤海，全長237km，流域面積10572km2，是一條防洪除澇、灌溉、航運綜合利用河道。

從20個世紀80年代開始小清河就開始遭到了污染，各種造紙廠、化工廠、印染廠、農(nóng)藥廠等等大都依河而建，其廢水直接排入小清河，這種排污現(xiàn)象包括小清河的許多支流也是如此。小清河排出的污染黑水最終流入近海，破壞了海洋生態(tài)環(huán)境，導致海洋生物的減少，給下游漁業(yè)經(jīng)濟帶來損失。

據(jù)了解，小清河入海口的壽光羊口鎮(zhèn)居住著2萬多漁民，小清河對于他們而言就是一條生命河，現(xiàn)魚蝦大幅減產(chǎn)、十幾種魚蝦已難覓［4］。如今的小清河流入大海的仍然是劣五類的污水，據(jù)統(tǒng)計小清河僅2012年排入大海的污染物總量達到16萬t余［5］。十幾年來山東省政府及有關(guān)部門一直在綜合整治小清河，投資也在上百億元，其中2013年就投入4億多元治理小清河生態(tài)，這些巨額資金投入為何不能徹底改善小清河的水質(zhì)呢？排污處罰過低，導致排污企業(yè)不怕罰款，不斷的污水直排是小清河久治不清的根本原因。

《中華人民共和國環(huán)境保護法》對違規(guī)排污罰款的規(guī)定是最多罰10萬元，且每月只罰一次。這種低成本的處罰帶來兩個弊端：一是企業(yè)絲毫“不怕”環(huán)保執(zhí)法，邊罰邊干；二是企業(yè)為挽回罰款損失加大生產(chǎn)量，同時也加大了排污量，造成惡性循環(huán)。新環(huán)保法除了規(guī)定了違法排放污染物，受到罰款處罰，被責令改正外，對拒不改正的，按照原處罰數(shù)額按日連續(xù)處罰［2］。罰款將上不封頂，還對偽造數(shù)據(jù)和偷排漏排等行為責任人進行拘留，并且賦予環(huán)保部門查封扣押等權(quán)力，以及建立“黑名單”制度，將環(huán)境違法信息記入社會誠信檔案，并將向社會公布違法者名單［2］。新環(huán)保法被稱作史上最嚴的環(huán)保法律，在污染嚴重的今天，用重拳打擊污染行為勢在必行且行之有效。隨著新環(huán)保法的實施，不但小清河的水會逐漸變清，山東近海生態(tài)環(huán)境也會得到保護和恢復。

2.3 “全民治污”使得海水更藍

新環(huán)保法規(guī)定：一切單位和公民都應當增強環(huán)保意識，有保護環(huán)境的義務；公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護的權(quán)利；公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報［2］。

在環(huán)境保護工作中往往由于利益的驅(qū)使，使環(huán)保信息、數(shù)據(jù)、處理結(jié)果等得不到真實、準確、公開，造假情況嚴重是環(huán)保低效或無效的主要問題之一。如何有效地解決這些問題，新環(huán)保法明確規(guī)定了在法律的意義下將知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)和參與權(quán)賦予媒體、公眾，將最初的公開環(huán)保信息到參與監(jiān)督執(zhí)法是每個人的權(quán)利、義務。對污染事件可尋求司法救助，使得違規(guī)污染案件得到真正意義上的法律處罰。這些條款是從污染的源頭上控制妨礙環(huán)境保護的現(xiàn)象發(fā)生，環(huán)保信息公開、人人參與環(huán)保，形成了環(huán)境保護匹夫有責的良好氛圍。

3 保護對策

新環(huán)保法體現(xiàn)了我國政府對保護環(huán)境的堅定決心，山東應結(jié)合本省特點情況盡快采取下列對策。

3.1 大力宣傳環(huán)保新法

省政府、省環(huán)保局等有關(guān)部門要大力宣傳新環(huán)保法、宣傳貫徹新環(huán)保法的組織實施方案；動員全社會建成人人學法、守法的良好氛圍；利用“六·五”環(huán)境日大力宣傳新環(huán)保法的意義、亮點、創(chuàng)新和重點，借助媒體、微博、互聯(lián)網(wǎng)等宣傳工具展開全面系統(tǒng)的公眾宣傳普法活動，將新環(huán)保法做到家喻戶曉、人人皆知。同時加大對違法排污事件的單位、個人的曝光力度，使無視法紀并對海洋環(huán)境造成污染的行為不僅要受到社會輿論的譴責，更要受到法律的制裁。

3.2 擴大保護區(qū)范圍并結(jié)合新環(huán)保法制定有效措施

雖然山東省政府下發(fā)《關(guān)于建立實施渤海海洋生態(tài)紅線制度的意見》（下稱：“意見”），但僅限于渤海海域，應擴大保護范圍和力度，將黃海海域也列入其內(nèi)，并對山東沿海的六大海灣設立港灣保護區(qū)。

海灣既是各種海洋生物的棲息地，又是海洋生物繁衍的場所，海灣也是排污的重災區(qū)，海灣生態(tài)恢復對海洋生物的保護、科研等有著重要的意義。因此，對具有重要環(huán)境承載、生態(tài)服務和經(jīng)濟功能價值的萊州灣、芝罘灣、威海灣、桑溝灣、丁字灣和膠州灣六大海灣進行環(huán)境質(zhì)量和污染承載能力綜合評估，確定海灣生態(tài)功能系統(tǒng)功能及環(huán)境質(zhì)量狀況，有效地配合新環(huán)保法的順利實施。

“意見”的實施是一項復雜的系統(tǒng)工程，因此應盡快制訂出組織執(zhí)行、實施的方案細則、時間表、進度表，明確分工、積極推動。結(jié)合新環(huán)保法執(zhí)法的要求建立對污染的監(jiān)督機制，對排污單位進行排查、登記、監(jiān)督、處罰等工作，使保護區(qū)得到真正意義的保護。

3.3 積極推行“責任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”

山東作為化工大省，自從推行“責任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”活動以來取得了一定的環(huán)保效果。其中“責任關(guān)懷”行動的開展為化工行業(yè)的自律、提升化工行業(yè)的發(fā)展理念、安全環(huán)保起到了積極作用。

山東地方政府及有關(guān)部門應該成為這些活動的倡導者，大力支持、推動實施，結(jié)合省情制訂其實施計劃，樹立示范典型。建立企業(yè)“責任關(guān)懷、清潔生產(chǎn)、節(jié)能減排”評價體系，將其作為地方和企業(yè)的重要考核指標，并納入“十二五”期間企業(yè)考評的重要內(nèi)容。在企業(yè)環(huán)評審批、評優(yōu)、評先等方面以此評議結(jié)論為依據(jù)，并將其評價工作作為一項長效機制和經(jīng)常性內(nèi)容，當做考核企業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要依據(jù)，并對環(huán)保達標單位或個人給予獎勵。

3.4 完善排污許可證管理制度

排污許可證制度是許多國家從污染源頭進行污染治理控制的有效措施，主要包括排污申報登記、分配排污量、發(fā)放許可證、發(fā)證后的監(jiān)督管理四步工作。通過管理制度將排污的各項指標、要求固定下來加以監(jiān)管，達到了治理污染的確定性和實效性。

在我國排污許可證管理制度經(jīng)過十幾年推行實施并沒有達到預期效果，究其原因是在這方面存在著引領(lǐng)政策模糊、一些達標排放的目標模糊、許可證制度管理不到位、在許可證的制定上缺少明確和細則要求、在執(zhí)行時隨意性大等問題。

另外，現(xiàn)行許可證文本內(nèi)容過于簡單，無法核查，難以指導企業(yè)規(guī)范化管理，無法為固定源守法證明和政府核查提供充足依據(jù)，沒有體現(xiàn)執(zhí)法文件的要求。在美國，排污許可證一般會有上百頁的文件，而在我國僅有幾頁不可核查數(shù)字表格，差別十分明顯［6］。山東省應盡快完善排污許可證制度的細則制訂，改變現(xiàn)行的排污許可證形同虛設的狀態(tài)。

3.5 加大排污管網(wǎng)及污水處理廠的建設

污水處理廠是排污治理的最后一道防線。山東省有十幾座大中城市，有建制的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有上千個。隨著經(jīng)濟的發(fā)展污水處理廠的工作量遠遠滿足不了污水的產(chǎn)生量，尤其是排污管網(wǎng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠的建設。盡快組織實施《山東省城鄉(xiāng)污水處理及再生利用設施建設規(guī)劃》［7］，應加大排污管網(wǎng)及污水處理廠的建設，積極引進先進的污水處理技術(shù)，優(yōu)化污水處理廠運營管理模式，確保城市和縣城污水處理設施出水水質(zhì)達到一級A標準。

3.6 設立環(huán)保警察

世界上許多國家意識到環(huán)境保護的重要性，在加強立法監(jiān)督的同時還建立了環(huán)保警察隊伍，打擊各種破壞環(huán)境的罪行，并致力于公眾環(huán)保教育，以減少環(huán)保罪行發(fā)生。在我國由于種種原因環(huán)境執(zhí)法處于“弱勢”，導致了處罰手段的疲軟。近年來我國已將污染環(huán)境違法行為定性為環(huán)境刑事犯罪，有些地、市已陸續(xù)成立了環(huán)保警察隊伍。

山東省應盡快組建一支環(huán)保警察隊伍，配合新環(huán)保法加強執(zhí)法手段，利用環(huán)保警察強化環(huán)保部門執(zhí)法權(quán)力，賦予環(huán)保警察部門查封、凍結(jié)、扣押等必要的強制執(zhí)行權(quán)力，以及限期治理的決定權(quán)，確保法律法規(guī)的權(quán)威性和嚴肅性［8］。建立長效環(huán)保警察巡邏、監(jiān)督機制，做到宣傳環(huán)保、環(huán)保執(zhí)法并及時有力制止環(huán)境污染的違法行為。還應建立群眾監(jiān)督舉報制度，廣泛發(fā)動群眾進行監(jiān)督檢查，同時，設立公開舉報電話，并對舉報人給予一定獎勵。

總之，新環(huán)保法是有針對性地解決多年來制約我國環(huán)境保護的一些突出問題而制定的環(huán)境保護法律，是向環(huán)境污染的宣戰(zhàn)。海洋環(huán)境污染一直是破壞海洋生態(tài)環(huán)境的頑疾，隨著新環(huán)境保護法的頒布，采取有效措施支持配合環(huán)保法的實施，將對保護和改善海洋生態(tài)環(huán)境、海洋生物及人類健康、促進海洋漁業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展起到積極作用。

［1］國家海洋局.2013年國家海洋環(huán)境狀況公報［R］.北京：海洋出版社，2014.

［2］新華社.中華人民共和國環(huán)境保護法［EB／OL］.［2014—04—25］.http：／／politics.people.com.cn.

［3］龐黎黎.山東渤海海域劃定海洋生態(tài)紅線23個禁止開發(fā)區(qū)［N］.大眾日報，2013—12—30（7）.

［4］孫占平.山東：小清河致近海污染 上游一開閘魚蝦死一片［N］.齊魯晚報，2014—04—18（2）.

［5］劉紅杰.小清河向海排污居首［N］.齊魯晚報，2013—06—01（3）.

［6］張夢云.借鑒國際經(jīng)驗完善排污許可證制度［N］.中國環(huán)境報，2014—07—28（2）.

［7］趙云龍.山東計劃3年建2554個污水處理項目［N］.濟南時報，2013—10—10（2）.

［8］鄭松波.環(huán)保太弱，設立環(huán)保警察吧！［N］.大河報，2013—03—07（A11）.