海域使用重點(diǎn)內(nèi)容論證方法探討＊

呂寶強(qiáng)，吳穎石，張樹(shù)剛，鮑旭平

（國(guó)家海洋局溫州海洋環(huán)境監(jiān)測(cè)中心站 溫州 325013）

海域使用論證是海域管理的基礎(chǔ)性技術(shù)工作，具有重要的地位和作用［1］。海域使用論證報(bào)告是海域使用論證工作成果的集中體現(xiàn)，是體現(xiàn)科學(xué)論證和合理使用海域，保護(hù)海洋生態(tài)和海洋資源，維護(hù)海洋資源的合理開(kāi)發(fā)和可持續(xù)利用，促進(jìn)海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要技術(shù)文件，是專(zhuān)家技術(shù)評(píng)審的主體，是各級(jí)海洋主管部門(mén)核準(zhǔn)海域使用權(quán)屬的主要技術(shù)依據(jù)［2］。2010年8月20日，國(guó)家海洋局發(fā)布了《海域使用論證導(dǎo)則》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《導(dǎo)則》），本文全面分析了《導(dǎo)則》的要求和論證重點(diǎn)，探討如何依據(jù)《導(dǎo)則》編制海域使用論證報(bào)告。

1 海域使用論證工作的發(fā)展

我國(guó)海域使用論證工作從20世紀(jì)90年代初開(kāi)始探索，1993年5月31日，國(guó)家海洋局發(fā)布并實(shí)施了《國(guó)家海域使用管理暫行規(guī)定》，標(biāo)志著海域使用論證工作的正式開(kāi)始。2002年1月1日起實(shí)施的《中華人民共和國(guó)海域使用管理法》，明確規(guī)定海域使用申請(qǐng)必須提交海域使用論證材料，由此海域使用論證工作的法律地位才被正式確立。此后，國(guó)家海洋局陸續(xù)發(fā)布了《海域使用論證資質(zhì)管理規(guī)定》（2002年）、《海域使用論證評(píng)審專(zhuān)家?guī)旃芾磙k法》（2004年）、《海域使用論證管理規(guī)定》（2008年）、《海域使用論證技術(shù)導(dǎo)則（試行）》和《海域使用論證報(bào)告書(shū)編寫(xiě)大綱》（2008年）等10多個(gè)規(guī)范性文件，對(duì)海域使用論證的主要內(nèi)容、工作程序、資質(zhì)管理、評(píng)審組織等方面做出了較為系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立了海域使用論證管理制度框架。海域使用論證報(bào)告作為用海審批的主要技術(shù)依據(jù)，得到了社會(huì)各界的理解和認(rèn)同，海域論證工作也逐步走上了制度化和規(guī)范化的軌道［3－5］。

2 海域使用論證重點(diǎn)及編寫(xiě)方法

海域使用論證重點(diǎn)依據(jù)項(xiàng)目用海類(lèi)型、用海方式和用海規(guī)模，結(jié)合海域資源環(huán)境現(xiàn)狀、利益相關(guān)者等確定。本文從項(xiàng)目用海必要性、項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響等方面闡述各論證重點(diǎn)的編寫(xiě)方法，為論證報(bào)告編寫(xiě)提供參考。

2.1 項(xiàng)目用海必要性分析

項(xiàng)目用海必要性分析是海域使用論證報(bào)告的重要內(nèi)容，主要分析用海項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容、項(xiàng)目主要施工工藝和方法、項(xiàng)目申請(qǐng)用海情況、項(xiàng)目建設(shè)必要性和項(xiàng)目用海必要性。建議以表格的形式描述用海項(xiàng)目名稱(chēng)、性質(zhì)、建設(shè)內(nèi)容、用海規(guī)模等基本建設(shè)情況，并附現(xiàn)場(chǎng)照片，給讀者以清晰直觀的認(rèn)識(shí)。以圖件的形式，如項(xiàng)目總體布置圖、涉海構(gòu)筑物剖面圖、施工流程圖等直觀的表述用海項(xiàng)目平面布置和主要結(jié)構(gòu)、尺度和施工工藝與方法。項(xiàng)目用海必要性分析需要回答項(xiàng)目用海是否非用不可？能否少用海？項(xiàng)目用海對(duì)地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)有多大？根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和產(chǎn)能的需求，說(shuō)明項(xiàng)目建設(shè)的目的意義和對(duì)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)，論證項(xiàng)目使用海域的必要性。圍填海項(xiàng)目還應(yīng)闡述圍填海用海與當(dāng)?shù)赝恋刭Y源的供需關(guān)系，結(jié)合用海項(xiàng)目所依托陸域的開(kāi)發(fā)利用狀況，分析項(xiàng)目實(shí)施圍填海的必要性。

2.2 項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響分析

項(xiàng)目用海資源環(huán)境影響主要分析內(nèi)容包括：項(xiàng)目用海環(huán)境影響分析，具體分析項(xiàng)目用海對(duì)水文動(dòng)力環(huán)境、地形地貌與沖淤環(huán)境、水質(zhì)環(huán)境、沉積物環(huán)境的影響；項(xiàng)目用海生態(tài)影響分析，具體分析項(xiàng)目用海引起的海岸線、棲息環(huán)境變化和污染物排放等對(duì)底棲生物、游泳生物、浮游生物、珍稀瀕危生物、生態(tài)群落與結(jié)構(gòu)等的影響；項(xiàng)目用海資源影響分析，具體分析項(xiàng)目用海占用海岸線、海涂、海島等海洋空間資源的情況，以及項(xiàng)目用海對(duì)海洋生物資源的影響范圍和程度，評(píng)估項(xiàng)目用海引起的生物資源（包括漁業(yè)資源）損失量；項(xiàng)目用海風(fēng)險(xiǎn)分析，具體分析項(xiàng)目用?？赡墚a(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)種類(lèi)、發(fā)生概率、源強(qiáng)，預(yù)測(cè)風(fēng)險(xiǎn)因子的擴(kuò)散路徑與范圍、時(shí)空分布特征，評(píng)估項(xiàng)目用海風(fēng)險(xiǎn)對(duì)所在海域資源環(huán)境及周邊海域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的影響。對(duì)資源環(huán)境影響分析不應(yīng)僅局限于單個(gè)工程的影響，應(yīng)從全局出發(fā)，考慮本區(qū)域海洋工程的綜合影響。

2.3 海域開(kāi)發(fā)利用協(xié)調(diào)分析

海域開(kāi)發(fā)利用協(xié)調(diào)分析包括項(xiàng)目用海對(duì)海域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的影響、利益相關(guān)者界定、利益相關(guān)者協(xié)調(diào)分析和項(xiàng)目用海對(duì)國(guó)防安全和國(guó)家海洋權(quán)益的影響分析。為增強(qiáng)報(bào)告的可讀性，建議以圖、表的形式表述。如項(xiàng)目用海對(duì)海域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的影響分析，可以通過(guò)繪制資源環(huán)境影響范圍與開(kāi)發(fā)利用現(xiàn)狀的疊置分析圖，分析項(xiàng)目用海對(duì)所在海域開(kāi)發(fā)活動(dòng)的影響方式、影響時(shí)間、影響程度和范圍等，并注明受影響的開(kāi)發(fā)活動(dòng)。通過(guò)列利益相關(guān)者一覽表，將利益相關(guān)者名稱(chēng)、具體位置、利益相關(guān)者內(nèi)容、影響方式和影響程度等內(nèi)容清晰地表述出來(lái)。根據(jù)已界定的利益相關(guān)者及其受影響特征，分析項(xiàng)目用海與各利益相關(guān)者的矛盾是否具備協(xié)調(diào)途徑和機(jī)制，分別提出具體的協(xié)調(diào)方案，明確協(xié)調(diào)內(nèi)容、協(xié)調(diào)方法和協(xié)調(diào)責(zé)任等，并分析引發(fā)重大利益沖突的可能性。國(guó)防安全和國(guó)家的海洋權(quán)益重于一切，如果項(xiàng)目用海有礙于國(guó)防安全和軍事活動(dòng)的開(kāi)展或有礙于國(guó)家海洋權(quán)益（領(lǐng)?；c(diǎn)、國(guó)家秘密等）且無(wú)法協(xié)調(diào)解決的，應(yīng)提出調(diào)整或取消項(xiàng)目用海的建議。

2.4 項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃及相關(guān)規(guī)劃符合性分析

重點(diǎn)從項(xiàng)目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求、環(huán)境保護(hù)要求、整治與修復(fù)要求等幾個(gè)方面分析項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。

本章的編寫(xiě)可以從以下幾方面入手，首先分析項(xiàng)目所在海域的海洋功能區(qū)劃，闡述項(xiàng)目所在海域的海洋功能區(qū)名稱(chēng)、基本功能類(lèi)型、位置、范圍和管理要求等內(nèi)容，附海洋功能區(qū)劃圖件和功能區(qū)登記表，明確項(xiàng)目用海有關(guān)的各功能區(qū)情況及與項(xiàng)目用海的位置關(guān)系。分析項(xiàng)目用海對(duì)海洋功能區(qū)的影響，說(shuō)明受影響的功能類(lèi)型、影響范圍和影響程度。分析項(xiàng)目用海是否符合海洋功能區(qū)的用途管制要求和用海方式控制要求，是否對(duì)海域的基本功能造成不可逆轉(zhuǎn)的改變，能否落實(shí)海洋功能區(qū)的環(huán)境保護(hù)要求，是否執(zhí)行了要求的環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，是否符合保障生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)安全的要求等。在上述分析的基礎(chǔ)上討論項(xiàng)目用海與海洋功能區(qū)劃的符合性。項(xiàng)目用海與相關(guān)規(guī)劃的符合性分析則主要闡述國(guó)家產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和政策，海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，海洋環(huán)境保護(hù)規(guī)劃，城鄉(xiāng)規(guī)劃，土地利用總體規(guī)劃，港口規(guī)劃，以及養(yǎng)殖、鹽業(yè)、交通、旅游等規(guī)劃中與項(xiàng)目用海有關(guān)的內(nèi)容，給出與項(xiàng)目用海選址、布局和平面布置相關(guān)的規(guī)劃圖件，分析論證項(xiàng)目用海與相關(guān)規(guī)劃的符合性。

2.5 項(xiàng)目用海合理性分析

項(xiàng)目用海合理性分析是海域使用論證工作的核心內(nèi)容之一，是判斷項(xiàng)目用?？尚行缘囊罁?jù)?！秾?dǎo)則》將該部分內(nèi)容和要求進(jìn)行了細(xì)化，增加了平面布置合理性分析，對(duì)宗海圖繪制和用海面積量算等作了明確的規(guī)定和要求。

主要分析內(nèi)容包括：用海選址合理性分析，具體分析區(qū)位和社會(huì)條件能否滿(mǎn)足項(xiàng)目建設(shè)和營(yíng)運(yùn)的要求，自然資源和生態(tài)環(huán)境適宜性，項(xiàng)目用海是否存在潛在的、重大的安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目用海與周邊其他用海活動(dòng)是否存在功能沖突，是否有利于海洋產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展；用海方式和平面布置合理性分析，結(jié)合項(xiàng)目總體布置、平面布局、功能單元之間的相互關(guān)系，分析平面布置合理性。對(duì)含有填海造地的用海項(xiàng)目，應(yīng)開(kāi)展填海造地平面設(shè)計(jì)合理性分析。依據(jù)項(xiàng)目各用海單元的特點(diǎn)，分析用海方式的合理性；用海面積合理性分析，依據(jù)項(xiàng)目用海性質(zhì)、建設(shè)規(guī)模和產(chǎn)能、行業(yè)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等，結(jié)合項(xiàng)目用海的平面布置，在項(xiàng)目用海方式和平面布置的多方案比選和優(yōu)化基礎(chǔ)上，量化分析項(xiàng)目用海面積的合理性。根據(jù)分析、論證后最終推薦的用海方案繪制宗海位置圖和宗海界址圖，量算項(xiàng)目用海面積。宗海圖繪制和用海面積的量算應(yīng)符合《海籍調(diào)查規(guī)范》（HY／T 124－2009）的要求；用海期限合理性分析，依據(jù)項(xiàng)目用海的主體結(jié)構(gòu)、主要功能的設(shè)計(jì)使用（服務(wù)）年限，以法律法規(guī)的規(guī)定作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，分析項(xiàng)目申請(qǐng)的用海期限是否合理。

2.6 海域使用對(duì)策措施分析

海域使用對(duì)策措施是用海者為減少用海不利影響，在施工期和運(yùn)營(yíng)期必須采取的對(duì)策措施，是項(xiàng)目用?？尚械那疤釛l件之一，也是項(xiàng)目用海監(jiān)管的依據(jù)。主要分析內(nèi)容包括：區(qū)劃實(shí)施對(duì)策措施，根據(jù)項(xiàng)目用海具體情況和所在海洋功能區(qū)的管理要求，提出項(xiàng)目落實(shí)用途管制、用海方式控制要求、保障生態(tài)保護(hù)重點(diǎn)目標(biāo)安全的對(duì)策措施；開(kāi)發(fā)協(xié)調(diào)對(duì)策措施，根據(jù)項(xiàng)目用海與利益相關(guān)者協(xié)調(diào)分析結(jié)果，提出落實(shí)利益相關(guān)者協(xié)調(diào)方案的對(duì)策措施?？赡艽嬖谥卮罄鏇_突的，應(yīng)提出沖突防范、協(xié)調(diào)方案落實(shí)和跟蹤等要求；風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策措施，根據(jù)項(xiàng)目用海風(fēng)險(xiǎn)分析結(jié)果，提出降低或避免用海風(fēng)險(xiǎn)的防范對(duì)策措施，并簡(jiǎn)要說(shuō)明應(yīng)急預(yù)案的重點(diǎn)內(nèi)容，包括應(yīng)急組織、反應(yīng)程序及應(yīng)急設(shè)施和器材類(lèi)型、規(guī)格和數(shù)量，配置地點(diǎn)等；監(jiān)督管理對(duì)策措施，根據(jù)項(xiàng)目用海特點(diǎn)，提出施工期和運(yùn)營(yíng)期的監(jiān)督管理措施，包括用海范圍、用海面積、實(shí)際用途、用海方式、施工方式、工程進(jìn)展、用海影響等方面的監(jiān)測(cè)方法、時(shí)間和頻次。特別是在用海環(huán)境影響方面，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目用海的污染影響或生態(tài)影響的程度和范圍，設(shè)計(jì)施工期環(huán)境影響跟蹤監(jiān)測(cè)方案，作為后續(xù)跟蹤監(jiān)測(cè)依據(jù)。對(duì)于填海造地用海，應(yīng)明確竣工驗(yàn)收的技術(shù)要求。對(duì)大規(guī)模填海、海砂開(kāi)采等項(xiàng)目應(yīng)提出海域使用動(dòng)態(tài)監(jiān)視監(jiān)測(cè)的重點(diǎn)內(nèi)容，用海后評(píng)估周期、范圍和重點(diǎn)等方面的建議。

3 結(jié)束語(yǔ)

海域使用論證工作在走過(guò)了近20年的歷程后，已初步建立海域使用論證管理制度，組建了一支包括76家海域使用論證技術(shù)資質(zhì)單位，約3000名人員的技術(shù)隊(duì)伍。每年完成用海論證任務(wù)數(shù)百個(gè)，為海域使用管理發(fā)揮了重要的技術(shù)支撐作用［3］。隨著海域使用管理制度的不斷完善、技術(shù)導(dǎo)則的更新，海域使用論證不斷規(guī)范、論證報(bào)告質(zhì)量逐步提高，尤其是2010年《海域使用論證導(dǎo)則》的實(shí)施，進(jìn)一步規(guī)范了海域使用論證報(bào)告編寫(xiě)，為海域使用論證工作的整體發(fā)展起到了重要作用。

［1］王宏.用科學(xué)發(fā)展觀統(tǒng)領(lǐng)海域論證和海洋環(huán)評(píng)工作［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理.2008，25（7）：3－6.

［2］黃發(fā)明，官寶聰，吳曉琴.海域使用論證報(bào)告質(zhì)量控制的初探［C］／／海域使用論證技術(shù)論壇論文集，2010.

［3］于青松.不斷完善海域論證管理制度［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2008，25（7）：7－10.

［4］黃明群.關(guān)于提高海域使用論證工作質(zhì)量的一些認(rèn)識(shí)［J］.海洋開(kāi)發(fā)與管理，2006，23（5）：104－107.

［5］苗豐民.海域使用管理技術(shù)概論 ［M］.北京：海洋出版社，2004：70－94.