北京市強制醫療執行檢察監督中的問題和對策

高祥陽，王景亮

（1.北京市人民檢察院，北京 100005；2.北京市順義區人民檢察院，北京 101300）

為了規范不負刑事責任的精神病人強制醫療工作，修改后的《刑事訴訟法》在特別程序中專門規定了“依法不負刑事責任的精神病人的強制醫療程序”，明確了強制醫療的適用條件、決定程序、解除程序，在審理程序中設置了法律援助和法律救濟程序，同時規定人民檢察院對強制醫療的決定和執行實行監督①。修改后的《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》，明確強制醫療執行監督由人民檢察院監所檢察部門負責，包括交付執行監督、強制醫療決定審查、執行活動監督、受理控告舉報和申訴、解除監督等。筆者立足于北京市檢察機關強制醫療執行監督工作實踐，總結實踐探索成型經驗，分析存在的問題與不足，提出相關對策建議，以推動此項新職能工作的開展。

一、北京市強制醫療執行檢察的實踐探索

（一）北京市強制醫療執行情況

目前，我國強制醫療機構一般稱為安康醫院。安康醫院是依法收治危害社會治安的精神病人的專門機構，具有監管和醫療的雙重職能②。北京市安康醫院2006年由民政部門管轄的事業單位轉制為行政單位，隸屬北京市公安局，更名為北京市公安局強制治療管理處（簡稱強管處），但仍保留安康醫院的名稱。自2013年1月1日至2014年12月25日，北京市安康醫院累計收治采取臨時的保護性約束措施精神病人共計99 名③。其中，正在執行臨時保護性約束的精神病人11 名；完成強制醫療申請、決定程序的累計88名。在這88人中，經人民法院決定強制醫療的累計63 名，后經法院審理共有4 人被解除強制醫療；另有25名精神病人分別經檢察院不提出強制醫療申請、法院駁回強制醫療申請，已按程序解除臨時保護性約束措施出院。此外，安康醫院還收治有364名《刑事訴訟法》修改以前由公安機關送治的肇事肇禍精神病人。

（二）北京市強制醫療執行檢察的實踐

2012年年底，北京市人民檢察院、北京市高級人民法院、北京市公安局聯合制定了《關于強制醫療程序的實施辦法（試行）》（京檢發〔2012〕223 號，以下簡稱《實施辦法》），從移送和申請、審理、執行等方面對強制醫療程序進行細化和規范。2013年年初，受北京市檢察院指派，安康醫院所在地順義區檢察院掛牌成立了派駐強制醫療管理機構檢察室，暫行對北京市安康醫院強制醫療執行工作檢察監督。這是新《刑事訴訟法》實施后我國首家派駐強制醫療管理機構檢察室。順義區檢察院派駐檢察室開展了一系列卓有成效的監督工作。

1.加強制度建設，規范監督行為

一是制定《關于強制醫療執行的檢察監督工作辦法》。明確了派駐強制醫療管理機構檢察室的6項職能：對臨時保護性約束場所的收治、解除、醫療活動進行檢察監督；對強制醫療的收治、解除、醫療活動、轉院、出院等進行檢察監督；對被強制醫療人員自殺、傷殘等事故進行檢察；受理被強制醫療人員及其家屬的控告、舉報和申訴；查辦在強制醫療執行活動中發生的毆打、體罰、虐待或者變相體罰被強制醫療人員的瀆職侵權及貪污賄賂等職務犯罪行為；其他依法應當行使的監督職責。二是制定強制醫療執行檢察監督制度。結合實際，制定了《即時檢察與巡回檢察相結合制度》《重大病情、案情提前介入制度》《定期聯席會議制度》等10 項制度，從制度層面規范檢察干警的執法行為。三是狠抓強制醫療執行檢察監督制度的落實。以貫徹修改后的《刑事訴訟法》為抓手，狠抓強制醫療執行檢察監督制度的落實。在具體檢察工作中，強調檢察干警必須做到“三個清楚”，即清楚案件的承辦部門、復雜程度；清楚每個列管病人的訴訟環節；清楚列管病人的生活、身體狀況，保證監督活動有的放矢。

2.嚴把三個“關口”，提高監督實效

以交付環節為起點、管理環節為關注點、變更環節為重點，有針對性地強化監督措施。一是嚴把“交付關”。通過現場檢察法律手續與收治活動，對交付環節進行監督。二是嚴把“管理關”。采取巡視病區、檢察病人檔案、與民警座談以及與病人談話等方式，對日常管理進行監督，主要包括：判斷執行機關采取臨時保護性約束措施的合法性與合理性；強制醫療機構是否對列管人員進行了醫療活動、定期的診斷和評估；不具有人身危險性、不需要繼續強制醫療的列管人員，強制醫療機構是否及時提出解除意見，切實維護列管病人的合法權益等。三是嚴把“變更關”。通過查閱解除人員的出所憑證，并與出所人員個別談話，對變更環節進行監督。

3.深化檢務公開，完善約見檢察官制度

順義區檢察院在安康醫院設置了《強制醫療檢察室公告》，明確檢察室工作職責、被強制醫療人及家屬享有的權利、舉報投訴和接待的相關內容等，每周二為固定接待日；在病區內設置檢察官信箱，暢通控告舉報申訴渠道。從四個方面創新開展檢察官約見工作，即接受來訪群眾法律、法規及訴訟知識的咨詢，并依法解答；接受列管病人及其家屬涉法問題的咨詢，并依法解答；接受人民群眾對執行機關執法活動、監管活動中的違法問題的控告和舉報，并依法受理；接受人民群眾對派駐檢察工作的監督。采取三種約見方式：一是委托約見，由執行機關接受病人的委托，及時將其約見請求轉呈檢察官；二是自行約見，通過在病區、會見室內設立“約見檢察官信箱”，病人或其家屬遇到困難或問題時，可自行約見檢察官；三是主動約見，檢察官在檢察過程中，如發現列管病人可能存在困難或問題，又沒有自行或委托約見的，可主動約見病人了解情況。例如，2013年7月15日，順義區檢察院派駐檢察室收到被害人家屬申訴材料，認為被強制醫療精神病人岳某某具有完全刑事責任能力，要求重新審查強制醫療決定并追究其刑事責任。檢察室及時開展初查，一方面通過向岳某某主治醫生調查談話，了解到岳某某自進入安康醫院經過三個月的治療，精神狀態較好，意識清楚，能夠正常與人交流；另一方面，與安康醫院召開聯席會議，通報被害人家屬反映的有關情況，督促其組織力量觀察岳某某的病情。安康醫院經過觀察發現岳某某無明顯精神疾病癥狀，且有吸毒史，初步判斷具有刑事責任能力或限制刑事責任能力。順義區檢察院依據《人民檢察院刑事訴訟規則（試行）》第六百六十三條之規定，將該情況轉到原強制醫療申請單位——北京市海淀區檢察院處理。后經重新鑒定岳某某具有限制刑事責任能力，經法院再審作出撤銷強制醫療的決定，最終岳某某以故意殺人罪被判處有期徒刑10年。此案系我市檢察機關依法監督致強制醫療被撤銷的第一案，獲得了較好的法律效果和社會效果。

3.2.2 鄰里特征：本文主要考慮學校、公園、醫院三個影響因子。運用GIS中的近鄰分析工具測算各小區到離它最近的學校、公園、醫院的距離。

二、強制醫療執行檢察中存在的問題

（一）修法前收治的精神病人是否屬于強制醫療執行監督范圍

目前，在北京市安康醫院收治的364 名上述肇事肇禍精神病人中，有殺人、傷害等暴力行為的285名，一般滋事的63名，其他患者16人；北京戶籍的為300 名，非京籍的64 名；364 名病人中大多強制治療多年，其中住院40年以上的5 人，30年至40年的5人，20年至30年的60人，10年至20年的87人，10年以下的207人。

對2013年前由公安機關決定強制治療的精神病人如何處置的問題，現行法律法規以及公安部規范性文件都沒有作出規定。鑒于患者普遍存在住院時間長，最長的已超過48年，且收治速度明顯快于出院速度的形勢，上述問題亟待解決。此類精神病人是否屬于檢察機關的監督范圍，目前認識尚不統一。

（二）個別案件辦理中采取臨時保護性約束措施時間過長

對實施暴力行為的精神病人，在人民法院決定強制醫療前，公安機關一般對其采取臨時保護性約束措施，由安康醫院執行。關于強制醫療程序的相關時限，修改后《刑事訴訟法》僅在第二百八十七條第一款規定“人民法院經審理，對于被申請人或者被告人符合強制醫療條件的，應當在一個月以內作出強制醫療的決定”，對于公安機關、人民檢察院的辦案時限沒有作出規定。北京市公、檢、法三機關聯合制定的《實施辦法》中對此作出了明確規定，要求公安機關應當在鑒定機構出具鑒定意見之日起7日內制作《強制醫療意見書》，連同案卷材料一并移送人民檢察院；決定不移送強制醫療的，應當立即解除臨時保護性約束措施。人民檢察院應當在接到公安機關移送的強制醫療意見書后30日以內作出是否提出強制醫療申請的決定，并可視情況自行或者要求公安機關補充相關證據。

從實際執行情況看，被決定采取臨時保護性約束措施的精神病人中，超過3個月的共計40名，占總數的40.4%，時間最長的為陳某故意傷害案已超13個月（2013年11月6日入院至2014年12月底）。對精神病人采取保護性約束措施時間過長，明顯違背了“臨時”的立法原意；同時，臨時保護性約束是以控制病人精神癥狀、保證患者自身及他人安全為原則，在法院未決定強制醫療前僅為病人提供基本治療，過長時間的約束保護不利于病人的病情控制和監管安全。另外，在此期間，辦案單位沒有任何法律手續交付安康醫院，安康醫院僅掌握強制醫療程序兩端，即精神病人入院以及法院最終作出強制醫療決定的法律手續，而對于中間過程所處法律階段和具體辦案單位并不知情。

導致上述問題的原因主要有兩點，一方面是辦案單位需要補充證據，但《刑事訴訟法》及北京市《實施辦法》對此并未做出明確規定，比如退補期限、退補次數的問題；另一方面是有關辦案單位沒有嚴格執行《實施辦法》關于時限的要求，這可能跟辦案人員的思想認識有關。有辦案人員認為，在辦理此類案件時對實施暴力行為的精神病人采取臨時保護性約束措施，不同于辦理普通刑事案件時的刑事拘留或者逮捕措施，即便是超期也不屬于嚴重違法行為。

（三）強制醫療決定率不高

在完成強制醫療申請、決定程序的88 例案件中，決定強制醫療的有63例，決定率為71.5%。另有25 名精神病人分別由檢察院不提出強制醫療申請或者法院駁回強制醫療申請，占比28.5%。

除個別精神病人在被采取臨時保護性約束措施期間病情好轉無需強制醫療外，絕大部分不予強制醫療的案件是因為在審理過程中公安機關與檢察院、法院對精神病人是否實施暴力行為、實施的暴力行為是否嚴重危害公民人身安全或危害公共安全、是否有繼續危害社會可能的意見存在明顯不一致，導致在辦理上述25例案件過程中，公安機關提出強制醫療意見，但未得到檢察院或者法院的認可，最終沒有決定強制醫療。

（四）強治醫療解除程序不規范

在實踐中，安康醫院按照《刑事訴訟法》及北京市《實施辦法》要求，及時對兩名被強制醫療人員紀某某、張某某進行診斷評估，評估結論均為“已不具有人身危險性，不需要繼續執行強制醫療”，并先后于2013年12月19日、2014年1月17日向作出強制醫療決定的海淀區人民法院提出了解除強制醫療的意見，并附有診斷評估報告書。因較長時間無審理結果，安康醫院于2014年3月12日與法院取得聯系，被告知因缺少決定機關（即該法院）對二人的強制醫療決定書無法予以立案。后經協調，法院通過內部部門間協調完成了立案程序，遂先后于2014年4月11日、2014年6月1日對該二人解除強制醫療。上述案例是北京市解除強療程序的首次司法實踐，但其中反映出法院受理審查、立案程序不規范的問題。

（五）對法院解除強制醫療的監督程序不明確

2013年12月19日，北京市安康醫院向海淀區法院提出強制醫療解除意見書。海淀法院決定開庭審理此案，向檢察機關發出出庭通知書。那么，對解除強制醫療案件，最高人民法院司法解釋僅規定“強制醫療機構提出解除強制醫療意見，或者被強制醫療的人及其近親屬申請解除強制醫療的，人民法院應當組成合議庭進行審查”，審查是否可采用開庭審理的方式？同時，對法院開庭審理解除強制醫療的案件，檢察機關應否派員出庭？《刑事訴訟規則》僅規定，對于法院決定強制醫療的案件開庭審理的，人民檢察院派員出庭，是否可類推適用于解除強制醫療環節，需要進一步研究和明確。

（六）缺少專業檢察人員，不利于強制醫療執行檢察工作的開展

檢察機關對強制醫療執行的法律監督工作剛起步，迫切需要具有專業知識的檢察人員，如判斷精神病人是否有繼續危害社會的可能，強制醫療機構的醫療方法、步驟、數據分析過程、結論是否科學嚴謹等④。缺少具有專業知識的檢察人員，不利于強制醫療執行檢察監督工作的開展。另外，由于檢察人員缺乏司法精神病學專門知識，當病人、家屬對鑒定、評估工作提出異議時，需要有第三方的專業機構或人員參與，才能實現檢察監督的客觀公正，而與第三方機構的合作機制還有待于建立。

三、強化強制醫療執行監督的對策建議

現代法治建設的價值建立在尊重和保障人權的基礎上⑤。作為一項法律制度，強制醫療制度的目的不僅是為了避免精神病人對社會治安造成潛在的威脅，更重要的是要保護精神病人自身的合法權益，避免法律權力濫用對其身體和精神造成侵害⑥。檢察機關應強化強制醫療執行監督這一新職能，加強日常檢察，規范監督工作。

（一）建議有關機關出臺規范性文件進一步明確檢察監督范圍

對《刑事訴訟法》修改之前收治的肇事肇禍精神病人應按照分類處理、逐步消化、回歸社會的原則予以安置和處理。強制醫療程序的立法，使得強制醫療從行政決定改為司法裁決，更利于保護當事人的權益。建議有關機關出臺規范性文件，對《刑事訴訟法》修改前觸犯刑法、經法定程序鑒定無刑事責任能力的精神病人，應當過渡到強制醫療程序內，按照強制醫療程序治療、解除⑦。在有關規范性文件未出臺之前，檢察機關應嚴格按照現有法律規定行使職權。法治的一個核心要素就是限制公權力，要求職權法定⑧。對《刑事訴訟法》修改之前收治的肇事肇禍精神病人，在法律未作出明確授權之前，不宜納入監督范圍，但對于其間發生的非正常死亡、嚴重侵犯精神病人合法權益等可能涉嫌瀆職侵權犯罪及貪污賄賂犯罪的⑨，派駐檢察部門應移送反貪反瀆部門處理，或者經檢察長批準予以處理。而對于違反治安管理處罰法行為的精神病人，應當解除強制治療，交給家屬治療與監護。

（二）進一步細化完善有關辦案時限和程序銜接的規定

補充完善強制醫療程序有關辦案時限的規定，參照一般刑事案件辦理規定，對于需要補充證據的，退補以兩次為限，每次以一個月為限；對法院解除強制醫療案件的受理，參照強制醫療申請案件受理規定，明確規定在7日內審查完畢，材料齊全的應當受理，材料不全的應當通知強制醫療機構或申請人在3日內補送。針對強制醫療程序銜接的問題，可實行類似于辦理普通刑事案件過程中的換押和羈押期限變更通知制度，避免出現臨時保護性約束時間過長的問題，切實消除執法過錯隱患，維護司法公正和精神病人的合法權益。

（三）加強細節研究使強制醫療司法尺度統一

修改后《刑事訴訟法》對強制醫療的條件作出明確規定，即“實施暴力行為，危害公共安全或者嚴重危害公民人身安全；經法定程序鑒定依法不負刑事責任的精神病人；有繼續危害社會可能”。對于強制醫療案件辦理工作，公檢法三機關應進一步加強溝通，對法律實施中存在的分歧及時研究，細化明確相關標準以統一執法尺度，切實提高司法規范化水平。

（四）加強信息溝通以強化檢察機關對強制醫療程序的同步監督

如果缺乏必要的信息來源，即使能夠監督也僅僅是一種事后監督，可能難以達到預期效果。因此，一是要規范公檢法辦理強制醫療案件程序銜接機制，從采取臨保措施開始直至決定強制醫療間的各環節各階段的法律手續和文書要及時交接，并同步向派駐檢察部門備案，建立檢察臺賬。二是檢察機關要與公安機關協調，可以參照與看守所信息聯網建設的有關規定，與強制醫療機構建立信息聯網機制，通過網絡及時準確地了解掌握被強療的精神病人的執行狀態，實現對強制醫療工作的全程動態監督。三是要購置和使用派駐檢察室獨立的監控設備，對強制醫療工作實現24小時實時監控，以便及時發現糾正違法情況，維護強制醫療人員的合法權益。

（五）探索參與解除強制醫療庭審程序并對庭審活動進行監督

最高人民法院《關于適用〈中華人民共和國刑事訴訟法〉的解釋》第五百四十二條規定，強制醫療機構提出解除強制醫療意見，或者被強制醫療的人及其近親屬申請解除強制醫療的，人民法院應當組成合議庭進行審查?！皩彶椤奔劝〞鎸彶?，也包括開庭審查。對于法院開庭審理解除強制醫療案件的，檢察機關應派員出庭，且由派駐強制醫療機構檢察人員出庭較為合適。從法律規定看，是否解除強制醫療，主要看被強制醫療人是否還具有人身危險性，精神病情是否得到了控制和好轉。而派駐強制醫療機構檢察人員，相對其他檢察人員，要更為熟悉和了解，從這一角度講，由其負責出庭監督最為合適。但這其中還涉及審級對等的一個問題。目前，北京市安康醫院由順義區檢察院派駐，按照規劃今后可能交由市檢三分院派駐。而解除強制醫療案件一般由基層法院審理。如此就可能出現市檢三分院出席基層法院庭審的不對等情況。對此，有必要建立檢察機關內部的工作銜接制度，指定一個基層檢察院代為出庭，設立專門的出庭檢察人員隊伍，確保對等監督、監督到位。

（六）加強檢察人員配備尤其是要補充專業人員

目前對北京市安康醫院的檢察監督工作，由北京市順義區人民檢察院監所處臨時代管。由于人員有限，只能對安康醫院進行巡回檢察。鑒于安康醫院收治病人多于解除治療的病人，其病人數量有逐年增多的趨勢，且強制醫療過程中存在病人因精神疾病所致的暴力行為如自殺、傷人、突發身體疾病等諸多不安全因素，建議采取長期派駐檢察的方式以達到有效監督。此外，要加強派駐人員隊伍建設，充實優化人員結構。對肇事肇禍精神病人執行強制醫療時間較長且醫療過程較為專業，對檢察人員的要求也進一步提高，需要至少配備一名具有司法精神病醫學專業知識的人員，或者對派駐檢察人員進行精神衛生方面專業知識的專門培訓，以確保檢察人員履職的業務能力需要。

注釋：

①參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第四章第二百八十四條至二百八十九條之規定。

②郭建安、鄭澤霞主編：《限制對人身自由的限制——中國行政性限制人身自由法律處分的法治建設》，法律出版社2005年版。

③以上數據來源于北京市公安局強制治療管理處法制科，下同。

④劉廣林、毛麗偉：《淺議精神病人強制醫療執行檢察監督存在問題及完善措施》，載《監所檢察工作指導》2013年第4 期，中國檢察出版社2013年版，第51頁。

⑤董和平：《“依憲治國”必須樹立的基本理念》，《暨南學報（哲學社會科學版）》2014年第11期。

⑥李文婷：《強制醫療制度研究》，復旦大學碩士論文，2011。

⑦縱博，陳盛：《強制醫療程序中的若干證據法問題探析》，《中國刑事法雜志》2013年第7期。

⑧黎明琳：《社會管理法治化的基本要求》，《法制與社會》2014年第4期（下）。

⑨參照《最高人民檢察院關于強制隔離戒毒所工作人員能否成為虐待被監管人罪主體問題的批復》（2015年1月29日，由最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第三十四會議通過）的精神，強制醫療執行機構工作人員亦可以成為本罪主體，其所實施的相關犯罪屬于檢察機關管轄案件范圍。