司法行政權對司法獨立的保障與干涉
——第三輪司法改革的展望與隱憂

宋振策

（中國政法大學刑事司法學院，北京100088）

司法行政權對司法獨立的保障與干涉
——第三輪司法改革的展望與隱憂

宋振策

（中國政法大學刑事司法學院，北京100088）

司法行政權內在隱含著對司法獨立保障與干涉的雙重傾向。司法行政權的配置與行使關系著司法機關和行政機關的切身利益，在這個問題上它們都不是中立的，不能做到利益無涉。因此，能否實現司法行政權的合理配置決定著第三輪司法改革的成敗。司法改革的“頂層設計”針對的僅僅是司法行政權在司法系統內部的調整與重置，這是有局限性的。我國要想徹底革除司法不獨立的痼疾，應當對司法委員會模式予以借鑒。

司法行政權；司法獨立；裁判權；分離

一、一個隱藏的“兩難命題”

2013年11月，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出：“改革司法管理體制，推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理，探索建立與行政區劃適當分離的司法管轄制度，保證國家法律統一正確實施。建立符合職業特點的司法人員管理制度，健全法官、檢察官、人民警察統一招錄、有序交流、逐級遴選機制，完善司法人員分類管理制度，健全法官、檢察官、人民警察職業保障制度。”這確立了深化司法改革的目標，公布了司法改革的總體思路，開啟了第三輪司法改革的序幕。2014年11月，黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》進一步明確了本輪司法改革的方向和路線，通過改革司法體制著力保障人民法院、人民檢察院依法獨立行使審判權和檢察權。與最高人民法院主導的前兩輪司法改革不同的是，第三輪司法改革是在中共中央的推動和協調下開展的，伴隨著強大的決心和動力，主要解決的是損害司法獨立的兩大“痼疾”：司法地方化和司法行政化。透過現象看本質，祛除兩大“痼疾”的核心在于合理配置人財物管理等司法行政權，而司法行政權內在隱含著對司法獨立保障與干涉的雙重傾向。如果將司法行政權完全剝離出司法系統由行政機關掌握，就無法切實、及時地保障司法權的獨立運行，甚至強化行政機關對司法獨立的干涉；如果將司法行政權完全納入司法系統，又可能造成掌握司法行政權的上級司法機關或者行政管理人員權力過大，恃權專橫、干預司法，也會降低司法權的運作效率；因此，就產生了一個司法行政權歸誰所有的“兩難命題”。如何合理劃分司法行政權與裁判權的界限，能否繞開行政模式和司法模式開辟第三條道路，值得深入研究。可以說，能否實現司法行政權的合理配置、有效發揮其對司法獨立的保障作用、最大限度地減少其對司法獨立的干涉，決定著第三輪司法改革的成敗。

二、司法行政權的配置及其對司法獨立的制約

沒有限定嚴格的專門概念，我們便不能清楚地和理性地思考法律問題［1］。要研究司法行政權對司法獨立的影響，必須先從司法行政權的概念入手。司法行政權，是指以輔助和保障國家司法權的行使為目的的行政事務權。它包括司法機關設置，司法工作人員的任免、調配、培訓、管理，法律宣傳，律師公證工作，司法機關及其附屬機構的經費的預算和使用等方面［2］。司法行政權在本質上屬于行政管理權，但由于司法行政權針對的是司法機關內部行政事務的安排與管理，與司法裁判權的有效運行息息相關，兩者有著千絲萬縷的聯系，難以劃分出明確的界限。可以明確的是，司法行政權不能參與司法裁判權在具體案件中的運作，不能干涉法官根據自己的心證依法獨立地作出裁判，它的行使過程有別于司法機關嚴格遵循法律規定的程序，認定事實、適用法律的活動。

域外各國對司法行政權的配置有3種模式。一是行政模式，這種模式以法國為代表，是多數國家所采用的模式。司法部是法國政府下設的一個負責司法人事管理的行政部門，其掌握著法官的任命、委派、臨時調動、日常管理等權力，還負責司法輔助人員的招聘、任用和管理，當然也負責法院內部行政性事務的處理，例如司法經費的分配、司法人員的培訓、考核等。二是司法模式，這種模式以英國為代表，由大法官掌管司法行政權，其主要職責包括向英國女王提出擬任的法官名單，任命各巡回區的司法行政長官，并定期召集司法行政長官會議，決定法官的工作調動和員額增補等事項。三是多元模式，這種模式以日本為代表，由內閣和高等法院共同行使下級法院法官的人事任免權。另外，從司法經費的保障來看，世界通行的做法是單獨編制司法預算，由議會討論和批準，必要時可以再次追加經費，司法經費必須專款專用，不能被隨意截留或處置，議會對司法經費的使用有監督權限。

我國司法行政權的配置最早采取的是行政模式。1954年9月21日，第一屆全國人民代表大會通過的《中華人民共和國人民法院組織法》第14條第三款明確規定，各級人民法院的司法行政工作由司法行政機關管理。現行的配置模式是由各級司法機關、縣級以上各級政府和縣級以上各級人民代表大會及其常務委員會共享司法行政權。從橫向上看是由多機關分權共享的模式，從縱向上看是行政區劃各級分享的模式，權力未集中于中央機關。由于我國各級權力機關的相對弱勢地位，這種分散于各級政府、受制于行政命令的司法行政權配置模式實際上成為我國司法不獨立的根源之一，在這種模式下司法機關承擔了更多的行政性事務，裁判權中混雜了行政權，司法權很難強力排除行政干擾，封閉地獨立運作。孟德斯鳩最早明確論述：“如果司法權不同立法權和行政權分立，自由也就不存在了。如果司法權同立法權合而為一，則將對公民的生命和自由施行專斷的權力，因為法官就是立法者。如果司法權同行政權合而為一，法官便將握有壓迫者的力量。”［3］這種職能分離的思想也應當貫徹到司法行政權與司法裁判權的關系上，所以司法行政權與司法裁判權的分離是基本規律，是不能違背的，至于是外部分離還是內部分離則是需要另行探討的問題。

三、司法獨立的內涵解析與中國問題

司法獨立是一項國際刑事司法準則，已經為許多國際人權文件所確認，對于保障司法裁判的公正性和公信力具有不可言喻的重要作用。《世界人權宣言》第10條規定：“人人完全平等地有權由一個獨立而無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊，以確定他的權利和義務并判定對他提出的任何刑事指控。”《公民權利和政治權利國際公約》第14條第一款規定：“在判定對任何人提出的任何刑事指控或確定他在一件訴訟案中的權利和義務時，人人有資格由一個依法設立的合格的、獨立的和無偏倚的法庭進行公正的和公開的審訊。”聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》對司法獨立的論述是：“司法機關應不偏不倚、以事實為根據并依法律規定來裁決其所受理的案件，而不應有任何約束，也不應為任何直接間接不當影響、慫恿、壓力、威脅或干涉所左右，不論其來自何方或出于何種理由。”聯合國人權事務委員會認為，成員國司法和行政部門的功能和權力沒有清楚的劃分，或者行政部門能夠控制和指揮司法的狀況是與公約第14條第一款所要求的獨立和公正的規定不相符合的；法官的任期可能對司法獨立產生影響［4］。由此可見，司法獨立內含著司法行政權與裁判權分離的思想。

“司法獨立”一詞源自西方的憲政制度，要界定西方的司法獨立，必須先界定“司法”一詞，西方國家的“司法”專指審判活動，而檢察官隸屬于行政系統，所以司法獨立特指法院獨立，司法權專屬于法院。西方國家更加強調法官個人的獨立，可以說，西方的司法獨立本質上是法官獨立。各個法院內部的法官之間是相互獨立的，法官之間沒有行政上的上下級隸屬關系，獨立審理分配給自己的案件，不能干涉他人所審理案件的裁判結果。

根據憲法的規定，我國的人民法院、人民檢察院依法獨立行使職權，不同于西方的司法獨立，因為我國的司法不同于西方。將司法界定為訴訟，即國家解決糾紛、懲罰犯罪的訴訟活動，不僅在理論上有根據，而且更契合中國實際［5］。我國的司法機關包括人民法院和人民檢察院。應當注意的是：其一，司法機關依法獨立行使職權主要強調外部獨立，是獨立于行政機關、社會團體和個人。其二，司法機關依法獨立行使職權是相對意義上的，不是絕對的，不獨立于黨的領導（黨委、政法委）和人民代表大會的監督。實踐中，司法機關依法獨立行使職權并沒有貫徹到實處，仍然停留在紙面上，司法不獨立一直是我國司法體制的軟肋與“腫瘤”。為了簡便起見，本文著重從審判獨立的角度進行論述。

（一）外部不獨立——司法地方化

地方政府掌握著司法機關的人、財、物分配權，導致行政干涉司法。第一，行政權過大，不受制約，且法院的司法經費由地方政府財政保障，統一行使國家審判權的法院成為“地方法院”，維護的是地方利益。第二，參照公務員編制管理，法官具備行政級別，如正處級審判員、正廳級審判員等稱謂。第三，各級人民法院院長由同級人民代表大會選舉產生，審判員由同級人大常委會任免，導致一些地方人大代表插手具體案件的審理。第四，地方黨委、政法委對法院工作的領導，使其可能插手個案的裁判。

（二）內部不獨立——司法行政化

第一，法院內部存在科層制的行政化管理體制：審判庭法官——副庭長——庭長——副院長（審委會專職委員）——院長，各有行政級別，院長實際上是法院的行政首長。第二，法院的人事權掌握在院長手中，存在行政化的法官任免制度。院長有審判員的提名權、助理審判員的任免權，根據黨管干部的原則，院長擔任黨組書記，實際上控制著整個法院。第三，個案裁判中存在請示匯報制度，下級法院在個案裁判作出前向上級法院請示匯報，并按照上級法院意見作出裁判，導致上級提前介入個案裁判，破壞了審級制度。第四，存在行政化的審判委員會制度，損害了審判組織的獨立性。審判人員很難在重大案件中獨立作出裁決，合議庭的裁決權仍會受到審判委員會甚至法院行政首長的制約。第五，存在行政化的案件審批制度：合議庭或獨任審判員、分管副庭長、庭長、分管副院長和審判委員會（院長）都有一定的案件審批權限，形成了層級化的行政審批模式，導致審判組織的獨立性被削弱。

四、司法行政權與裁判權分離的改革實踐

（一）官方思路——“相對合理”

中央全面深化改革領導小組第三次會議審議通過的《關于司法體制改革試點若干問題的框架意見》（以下簡稱《框架意見》）明確了第三輪司法改革的具體思路，并在相關省份開展試點。《框架意見》確定的四大改革事項是：完善司法人員分類管理、完善司法責任制、健全司法人員職業保障、推動省以下地方法院、檢察院人財物統一管理。隨之而出的七個政策導向是：對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度，建立法官、檢察官員額制，完善法官、檢察官選任條件和程序等。這些改革措施直接指向長期以來廣受詬病、嚴重戕害司法公正及司法能力的“司法行政化”和“司法地方化”兩大“毒瘤”。可以說，通過對司法隊伍的職業化、專業化管理來實現司法的“去行政化”，通過對司法機構的省以下垂直統一管理來實現司法的“去地方化”，是《框架意見》為第三輪司法改革所做的“頂層設計”。這一改革在縱向上將縣、市兩級的司法行政權向省級集中，這種縱向集權思路值得肯定。

但是，“頂層設計”針對的僅僅是司法行政權在司法系統內部的調整與重置，這是有局限性的，因為司法機關原來享有的司法行政權沒有被剝離，原有的多機關分享司法行政權的模式總體上沒有改變，仍然是一種“小修小補”。問題在于：司法機關仍然不享有獨立的財政預算權限，只不過這一權限集中到了省級人民政府手中，而省級人民政府可能由此控制省級司法機關，進而控制整個行政區域的司法機關；由省級司法機關垂直統一管理人財物可能導致上下級法院之間的行政隸屬關系加強，監督與被監督的關系被架空，省級司法機關權力過大可能造成司法擅斷、司法專橫，造成省級的司法割據；最高司法機關的統率作用沒有凸顯出來，省級司法機關人財物的管理權限沒有被明確納入最高司法機關，司法在省級的地方化仍然存在；司法人員分類管理，僅使法官、檢察官從行政事務中擺脫出來，但是法院內部的行政化管理體制沒有根本變化，司法行政權還是掌握在院長手中，負責司法行政的司法人員可能通過手中的權限干預裁判權的獨立行使。另一方面，如果將司法行政權完全剝離出司法系統由司法部以及省級司法行政機關掌握，無疑是強化了本來已經龐大臃腫、恣意妄為的行政權，使本來已經處于弱勢地位的司法機關變得更為弱小，在權力監督制約機制粗糙、違憲審查機制缺乏的現狀下，司法獨立更加難以實現。這種左右搖擺、拖泥帶水的改革思路僅僅是一種“相對合理主義”［6］，而這種“相對合理主義”可能使第三輪司法改革陷入兩難境地。

（二）第三條道路——司法委員會

不論司法行政權由司法機關掌握還是由行政機關掌握，都難以真正保障司法獨立，卻可能干涉司法獨立。究其根源，司法行政權的配置與行使關系著行政機關和司法機關的切身利益，在這個問題上它們都不是中立的，不能做到利益無涉。根據“任何人都不得擔任自己案件法官”的樸素思想，必須由一個中立的中央機構或組織統一行使司法行政權，才能真正實現對司法獨立的保障。事實上，第三條道路是存在的，也是被域外各國踐行的，那就是由司法委員會這一中立組織掌管司法行政權。

20世紀50年代以來，法國、意大利和西班牙等歐洲國家開始設立司法委員會，執掌司法政策、司法人事、司法預算、經費保障等司法行政事務，這些嘗試都取得了良好效果。推動這項改革的動因在于：若把司法行政權移交司法部等行政機關，審判獨立更難保障；若將司法行政權完全交給議會，又恐司法卷入政黨紛爭，因此，設立一個相對獨立、多方參與的委員會是合理的。之所以說是“相對獨立”，是因為有些委員會雖然依托于某一機關設立，但委員來源多元、決議實行票決，可以避免受長官意志影響。從20世紀末到21世紀初，在新一波司法改革浪潮的推動下，域外各國相繼設立司法委員會執掌司法行政權，如波蘭、匈牙利、葡萄牙、丹麥、俄羅斯和巴西等國家。

現實挑戰和應對使我國的司法轉型不得不肩負著歷史補課和未來建構的雙重任務［7］。我國要想徹底革除司法不獨立的痼疾，應當對司法委員會模式予以借鑒。其實，本輪司法改革的法官、檢察官遴選委員會就是引進司法委員會模式的良好開端，中央司改辦負責人的解讀是：“遴選委員會的組成，應當具有廣泛代表性，既有經驗豐富的法官代表，又有律師和法學學者等社會人士代表”。遴選委員會由于具有廣泛代表性，而自然具備了一定的中立性。以遴選委員會負責法官、檢察官人事提名工作為切入點，逐步設立一個隸屬于全國人民代表大會的相對獨立的司法委員會，由其掌握司法人事權、司法預算權、司法政策權等司法行政權力，該委員會的組成應當具有廣泛的代表性，只對全國人民代表大會負責，平時可以向全國人大常委會匯報工作。這樣做既可以將司法行政權集于中央、削弱地方干預和行政科層制，又可以強化國家最高權力機關的監督權，貫徹落實人民代表大會制度。筆者真心希望遴選委員會制度能夠貫徹到實處，真正實現多元性、中立性和權威性，為我國進一步引入司法委員會模式做好制度鋪墊。

［1］［美］博登海默.法理學：法律哲學與法律方法［M］.鄧正來，譯.北京：中國政法大學出版社，1999：486.

［2］張光博.簡明法學大辭典［K］.吉林：吉林大學出版社，1991：502.

［3］［法］孟德斯鳩.論法的精神［M］.張雁深，譯.北京：商務印書館，1961：156.

［4］楊宇冠.人權法——《公民權利和政治權利國際公約》［M］.北京：中國人民公安大學出版社，2004：254－255.

［5］陳光中，崔潔.司法、司法機關的中國式解讀［J］.中國法學，2008，（02）：78.

［6］龍宗智.論司法改革中的相對合理主義［J］.中國社會科學，1999，（02）：130.

［7］胡云騰，袁春湘.轉型中的司法改革與改革中的司法轉型［J］.法律科學（西北政法大學學報），2009，（03）：49.

［責任編輯：李 瑩］

DF916.1

A

1008-7966（2015）02-0111-03

2014-10-25

宋振策（1991-），男，山東青島人，2013級刑事訴訟法學專業碩士研究生。