環境績效評估在地方層面的應用——西雙版納案例

楊麗瓊 馬杏 張軍莉 譚志衛

(云南省環境科學研究院，云南 昆明 650034)

1 前言

環境績效定義為“組織對其環境因素進行管理所取得的可測量結果”(ISO14031)，不同學者對環境績效有不同的認知，曹東等［1］認為環境績效的實質是環境目標的實現程度或者是人們在改善環境質量方面取得的成績，提出環境績效評估(Environmental Performance Assessment EPA)是利用適當的指標對環境績效進行測量與評估的一種系統程序，是一種開放的而且有效的環境管理理念，有助于提高環境管理水平和環境績效的持續改進。作為一種有效的環境管理工具，環境績效評估已被多個國際組織應用。近年來，環境績效評估在國際上受到廣泛重視，經濟合作與發展組織(OECD)、亞洲開發銀行(ADB)在國家和省級層面都開展了環境績效評估的嘗試。在亞洲開發銀行(ADB)和聯合國環境發展署(UNDP)支持下，大湄公河次區域環境戰略框架項目在云南省開展了省級層面的環境績效評估，分別使用了“壓力(P)－狀態(S)－響應(R)”模型和“壓力(D)－驅動力(P)－狀態(S)－影響(I)－響應(P)”模型對云南省環境預定目標的實現程度和環境管理水平進行了定性與定量相結合的評估［2］，曹穎和曹東［3］針對全國和省級區域構建了環境績效評估指標體系和評估方法，曹穎和曹國志［4］從環境與健康、生態保護、資源與能源可持續利用和環境治理4個方面構建了中國省級環境績效評估指標體系，曹穎等［5，6］以云南省為例構建了云南省環境績效評估指標體系，這些研究為云南省環境績效評估制度化奠定了基礎。

2007年，西雙版納州作為大湄公河次區域六條生物多樣性保護景觀帶中的“湄公河源頭”的核心地帶參與亞行援助的大湄公河次區域核心環境項目的生物多樣性廊道建設的示范地。2014年該項目選擇西雙版納州作為試點，在州(市)級層面開展環境績效評估，完善評估指標體系，探討環境績效評估制度化運行模式。

2 研究區域

西雙版納傣族自治州位于中國云南省南端，是一個集邊疆、民族、山區為一體的典型農業州。西雙版納傣族自治州與老撾、緬甸山水相連，與泰國互為毗鄰，全州國境線長966.3公里，占全省邊境線近四分之一。瀾滄江縱貫南北，出境后稱湄公河。西雙版納傣族自治州是我國熱帶森林生態系統類型最多的地區，全州森林覆蓋率達78.3%，其中天然林覆蓋率達54.9%。其熱帶雨林不僅是我國保存最完整、最典型、面積最大的，也是地球上分布最北的熱帶雨林，也是全球25個生物多樣性保護熱點地區之一。2009年西雙版納的森林生態系統服務功能總價值達到1406.9億元，相當于同期全州GDP的10倍，單位面積森林生態系統服務功能價值達到9.73萬元/公頃·年，位居全國第一［7］。近年來，由于社會經濟發展等多重因素影響，西雙版納熱帶雨林森林斑塊島嶼化現象日益突出，經濟發展與生態環境保護的沖突凸顯。

2007年2月28日西雙版納州人民政府辦公室印發了《西雙版納州“十一五”生態建設與環境保護發展規劃》，規劃回顧了西雙版納州“十五”生態建設與環境保護的成果，提出西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護的指導思想、發展目標和主要指標，明確了“十一五”生態建設和環境保護的重點領域和主要任務，并提出相應的保障措施和支撐體系建設。故本次研究以《西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護發展規劃》為環境績效目標，以規劃目標指標為基礎，使用“壓力－驅動力－狀態－影響－響應”模型，重點評估“十一五”西雙版納州的生態建設與環境保護發展規劃目標的完成情況，從驅動、壓力、狀態、影響和響應5方面評估“十一五”生態建設和環境保護的環境績效，系統識別西雙版納州生態建設和環境保護存在的缺陷和不足，并根據評估分析進一步提出針對性的對策建議。

3 研究材料和研究方法

3.1 研究材料

研究資料主要來源于《西雙版納州統計年鑒》、《西雙版納州年鑒》、《西雙版納州年度環境狀況公報》、《西雙版納州水資源公報》、《西雙版納州環境統計年報表》、《西雙版納州自然保護區志》和公開發表的學術論文及相關職能部門(西雙版納州林業局、西雙版納州環境保護局、西雙版納州住房和城鄉建設局、西雙版納州環境監測站和西雙版納州環境監察大隊)，時間期限為2006年至2010年。

3.2 研究方法

3.2.1 DPSIR模型

評估使用“驅動(Drive)－壓力(Pressure)－狀態(State)－影響(Impact)－響應(Response)”模型即DPSIR模型，從“經濟增長驅動力(D)，人類活動給環境和自然資源施加壓力(P)，以至于改變環境與自然資源的狀態(S)，反過來又對人類健康和社會經濟結構帶來影響(I)，人類社會再通過環境、經濟等政策、決策或管理措施對這些狀態變化和影響做出響應(R)，減緩對環境的壓力，實現可持續發展這一概念框架來構建指標體系。“DPSIR”模型一定程度上揭示了人類與環境、資源相互作用的鏈式因果關系［8－14］。

3.2.2 評估指標體系構建

基于DPSIR概念框架，按照DPSIR模型界定的因果關系，以《西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護發展規劃》提出的指標體系為基礎，按照政策相關性、代表性、全面性、數據可得性和科學實用性原則，進行具體評估指標選取。通過國際、國內及云南省環境績效評估指標的對比，及相關研究領域的公認結論，通過專家咨詢法、頭腦風暴法構建環境績效評估指標體系。

3.2.3 指標標準化處理

評價指標體系含有不同量綱、不同量程的數據，在進行綜合評價前，需進行無量綱化處理，即標準化處理。指標體系中有正向指標，也有負向指標，在進行綜合評價前，采用取倒數法將指標同趨勢化，處理后的數值再進行標準化處理。

指標標準化處理的方法有很多，可概括為直線型標準化方法、折線型標準化方法和曲線型標準化方法，結合評價指標特點，選用直線型無量綱化方法中極值法對指標值進行標準化處理，公式為：

式中，Z為轉換后的指標值;Y為轉換前的指標值;Ymax為該指標值中的最大值。

經過上述的無量綱化處理后，轉換后的指標值范圍落在0≤Z≤100內，當Z越接近于100時，結果越令人滿意。

3.2.4 加權綜合評價法

在構建好的評估指標體系的基礎上，采用綜合指數法對《西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護發展規劃》開展績效評估，公式如下：

式中，EPAi為第i個時段環境績效綜合指數;Di為第i個時段驅動指標指數;Pi為第i個時段壓力指標指數;Si為第i個時段狀態指標指數;Ii第i個時段影響指標指數，Ri為第i個時段響應指標指數;α1、α2、α3、α4和α5分別為驅動、壓力、狀態、影響和響應指標指數的權重系數。

采用層次分析法(Analytic hierarchy process，AHP)結合專家咨詢法確定各項指標及其準則層指標的權重。首先構造判斷矩陣，請專家對六個判斷進行打分，使用天津大學開發的AHP計算軟件對專家打分的每個構造矩陣結果計算各指標的權重，并進行層次單排序及其一致性檢驗和層次總排序及一致性檢驗，從而最終確定各指標的權重［15］。

4 研究結果

4.1 規劃指標達標分析

《西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護發展規劃》中提出包括環境質量、污染控制、生態建設、環境管理能力、瀾滄江及其七條支流水環境質量等五大類29個指標體系，其中因4個指標缺乏統計數據支撐，其余25個指標均分析近6年來的變化規律和變化趨勢，并與規劃目標進行對比分析規劃既定目標的實現程度。

規劃指標達標分析結果表明2010年西雙版納州25個規劃指標中，16個達到規劃目標，達標率為64%。城市環境質量指標中，水環境質量和大氣環境質量未達標，固體廢物(生活垃圾)處置達標，聲環境未評估;污染防治指標中，廢水排放達標，廢氣排放和固體廢物處置利用率不達標;生態建設指標中，森林覆蓋率和城市人均公共綠地面積達到規劃目標，全國環境優美鄉鎮未達到規劃目標，省級以上自然保護區管理機構達到規劃建設要求的比例未做評估;環境管理能力指標中，輻射環境安全監控和環境宣傳教育達到規劃目標，環境執法體系建設和監測網絡建設未達到規劃目標;瀾滄江及7條主要支流水質指標均達到規劃目標。

4.2 環境績效評估指標體系

在《西雙版納州“十一五”生態建設與環境保護發展規劃》指標體系的基礎，(1)增加人口、生產總值和農用化肥施用量作為準則層驅動指標;(2)增加反映西雙版納州生態環境的特點的四個指標：野生脊椎動物種類占全國比例、野生高等植物種類占全國比例、公益林面積占林地面積比例、橡膠林面積占林地面積比例;(3)根據數據可得性和科學實用性的原則出發，對原規劃中的三個指標進行修改：將“城市區域環境噪聲≤55dB(A)的重點城市比例”指標改為“景洪城市區域環境噪聲平均等效聲級”，“城市道路交通噪聲≤70dB(A)的重點縣(市)比例”指標改為“景洪城市道路交通噪聲平均等效聲級”，“省級以上自然保護區管理機構達到規范化建設要求的比例”改為“自然保護區面積占全州國土面積比例”。(4)刪除規劃指標體系中在西雙版納州不突出不具代表性的3個指標：醫療廢物安全處置率、規模養殖場糞便綜合利用率、輻射環境安全監控。最終形成包含5個準則層指標和32個指標層，其中指標層包括3個驅動指標，7個壓力指標，6個狀態指標，7個影響指標和9個響應指標的評估指標體系。評估指標體系見圖1。

圖1 西雙版納州“十一五“生態建設和環境保護規劃環境績效評估指標體系

4.3 環境績效評估指數的計算與分析

4.3.1 評估指標權重

西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護發展規劃環境績效評估指標體系中，準則層個指標權重系數由大到小分別為0.272(影響指標層)、0.244(響應指標層)、0.197(狀態指標層)、0.145(驅動指標層)和0.142(壓力指標層)，準則層下指標的權重系數詳見表1。

4.3.2 環境績效指數及其變化趨勢分析

評估結果表明2010年西雙版納州環境績效評估綜合指數(88.11)低于西雙版納州“十一五”生態建設與環境保護發展規劃的環境績效評估綜合指數(92.36)(圖2)，評估結果與《規劃》指標達標分析結論相一致(達標率64%)。從“驅動－壓力－狀態－影響－響應”5方面來看，2010年西雙版納州環境績效受驅動因子的影響，隨著人口的增長、經濟的高速發展、農業化肥施用量的增加，使得西雙版納州的壓力因子(煙塵排放量、工業廢氣排放量、氨氮排放量、全州生活污水排放量)增加，狀態因子(景洪市空氣質量為優天數)質量降低，影響因子(橡膠林面積占林地面積比例)負面作用加大;同時受技術條件等因素的限制，響應因子(城市生活污水處理率和工業固體廢棄物綜合利用率)應對水平還比較低，所以2010年環境績效評估綜合指數低于規劃值。

表1 西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護環境績效評估評價指標的權重值

圖2 西雙版納州“十一五”期間環境績效指數變化趨勢

從2005－2010年西雙版納州環境績效評估綜合指數變化趨勢來看(圖2)，2006年綜合指數呈穩中緩升的趨勢，2007年發生跳躍式下降，2008－2010呈逐漸增長趨勢，2010年仍未回升到2006年水平。從“驅動－壓力－狀態－影響－響應”5個方面的變化趨勢來看(圖3)，驅動和壓力因子2005－2010年呈持續下降趨勢，狀態和影響因子呈波動變化(影響波動上升，狀態波動下降)，響應因子呈增加趨勢，說明西雙版納州在社會經濟利益驅動下，環境壓力增加，環境狀態呈波動下降，西雙版納州對這些變化采取了積極的應對措施，使得環境影響呈波動改善的趨勢。

西雙版納州環境績效評估綜合指數主要受影響因子、響應因子和狀態因子貢獻，驅動因子和壓力因子為限制因子。

圖3 西雙版納州環境績效評估準則層五個指標在“十一五”期間的變化趨勢

從指標層分析西雙版納州環境績效評估綜合指數的變化可知，驅動因子下的3個指標和壓力因子下的7個指標指數均呈持續減少趨勢，說明年末總人口、國民生產總值和農用化肥施用量的增加導致環境績效評估綜合指數降低;煙塵排放量、二氧化硫排放量、工業廢氣排放量、氨氮排放量、化學需氧量排放量、工業廢水排放量、全州生活污水排放量不斷地增加，導致環境績效綜合指標降低。狀態因子的波動變化主要受瀾滄江干流及主要支流綜合水質類型的波動變化影響，景洪市空氣質量為優天數的減少導致環境績效綜合指標降低。影響因子的波動變主要受景洪市酸雨發生頻率和強度波動變化影響，橡膠種植面積的持續擴張導致環境績效綜合指標下降。響應因子中城市生活污水處理率和工業固體廢棄物綜合利用率不斷下降造成西雙版納州環境績效綜合指數下降。

2007年環境績效評估綜合指數下降主要受狀態因子中瀾滄江幾條主要支流綜合水質類型下降為IV類、影響因子中景洪市酸雨發生頻率和強度加強、響應因子中國控和省控水環境功能水質達標率低的影響。

2007年后西雙版納州自然保護區面積和城市人均公共綠地面積、水環境功能水質達標率和重點污染源工業廢水排放達標率均有所增加，隨著環境宣傳的多樣化推廣，西雙版納州環境績效綜合指數2008－2010年呈增長趨勢，但受驅動和壓力因子的影響2010年尚未達到預期目標值。

5 結論與建議

針對西雙版納州“十一五”生態建設和環境保護環境績效評估結果，從“驅動－壓力－狀態－影響－響應”幾方面給出如下建議：

(1)從驅動層面，為保持經濟發展的同時緩解環境壓力，建議西雙版納州應大力探索和推廣低碳經濟和循環經濟，發展有機農業。

(2)從壓力層面，建議西雙版納州大力推廣“清潔生產”，通過技術革新，達到減少污染負荷的排放量，確實降低對環境容量的壓力。

(3)從狀態層面，建議西雙版納州進一步加強環境質量的監測工作。具體包括：擴大聲環境和大氣質量監測工作的范圍，加強瀾滄江及其主要支流地表水水質監測工作，加強生物多樣性狀況調查工作。

(4)從影響層面，建議進一步優化城市發展總體規劃設計，逐步提高城市人均公共綠地面積;加強自然保護區的管理，進一步增強保護區對環境保護的作用;鞏固飲用水源地的保護和監測工作;加強環境友好型生態膠園建設的研究和推廣。

(5)從響應層面，建議推動國家級生態鄉鎮的建設;進一步完善環境監測網絡建設和環境執法體系建設;加強環境宣傳教育，定期開展公眾對環境滿意度的調查;逐步提高城市化發展過程中城鎮生活污水處理率和生活垃圾處理率;引進先進技術，采取激勵措施，鼓勵企業進行廢物回收利用。

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