芻議“村改居”轉型社區建設過程中土地問題

馮臣如

摘 要：近年來，由于城鎮化和工業化的快速發展，以及地方經濟建設發展的需要，中國涌現出一大批“村改居”轉型社區。在“轉型社區”改造模式中，管理由村委會轉為居委會，人口戶籍由農村戶口轉變為城市戶口，國家大規模征收耕地，農業用地轉變為非農用地。由此，農民一下子失去了原來賴以生存的田地，不能再靠種地維持生活。這個過程中出現了許多以土地被征收為中心的問題。主要分析轉型社區建設過程中的土地問題，在此基礎上，提出建議和對策。

關鍵詞：“村改居”；土地征收；基層民生；政府；居委會

中圖分類號：F320 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2015）06-0048-02

自古以來，中國最難解決的問題就是土地問題。農民素有土地情結，靠耕地生存，以耕地養老。“村改居”轉型社區是時代的要求，征收耕地是地方發展必由之路。征收耕地嚴重傷害農民的切身利益，政府沒有處理好社會保障等善后工作，當地居民生活困難，引起他們強烈的不滿。政府沒有綜合考量、把握輕重緩急，集中全力盡快解決最緊迫的土地問題。這顯出政府沒有緊緊把握“全心全意為人民服務”的宗旨，沒有落實其職能。在這次赴仙桃的調研中，我們深入基層，深入群眾。通過問卷調查、入戶訪談等方法，對以土地征收為中心的土地系列問題做了全面的了解，形成調研成果。

一、仙桃市五個典型的轉型社區發展現狀

（一）社區轉型發展基本情況

社區發展的路徑大概是由最開始的農村到1990年非農非城的城鄉結合部，再到如今“村改居”轉型社區。村委會改為居委會，百姓的身份由村民轉變為居民。但是這種身份的轉變并未得到所有人認可，尤其是許多上了年紀的老人，他們身為農民的觀念根深蒂固。同時，大多數人認為現在居委會都沒有切實發揮職能，更談不上為人民服務。當前各個社區最主要的工作是響應國家的號召，創建全國衛生城市。

（二）土地方面發展現狀

人地矛盾較為尖銳。當地政府根據國家政策，向原來的村民大規模地征收田地，建設企業工廠等非農業用地，從根本上推動社區轉型。但是，農民早已視土地和自己為一體，大多不愿意買地，不免得政府在處理該項土地問題中采取強制措施。其次，農民在失去土地后，不能靠種地糊口，一些老人由此生活艱苦。再次，不論是土地征收補償還是善后工作都達不到百姓的預期，使得百姓生活沒有保障。

二、土地轉變過程中出現的系列問題分析

（一）強制征收耕地問題重重，互不理解社會矛盾突顯

土地征收涉及許多公共利益，利益沖突導致嚴重的社會矛盾。一方面，征地補償費過少。小南社區一組長介紹征地補償一畝七千以下，經層層過濾，到農民手中就沒有多少錢了。當地百姓對分到手的補貼非常不滿意。耕地對于農民來說，是自家造錢的機器，可以以地養老。而向國家賣土地，只能得到短暫的微利；另一方面，農民缺少其他知識技能，更沒有理財和投資的能力。土地被征收后，不得不向其他陌生的領域發展，尋求謀生之道，其過程是非常艱難的。

“村改居”轉型社區是時代的要求，是地區經濟發展的必由之路，在這個大背景下耕地征收是一項必須進行的工作。但是，征地觸犯農民利益，導致不少的農民不愿配合政府的土地征收工作。政府顯現出急躁，對政績過度的追求，比如采取強制性措施逼農民賣地，其中包含一些難以見光的暴力手段。征地過程中存在利益空間，加上地方政府的利益驅動和行政執行監督欠缺，導致政策執行的失真，存在不老實的官員趁機為己謀利。于是，談到土地征收時，民眾都大吐苦水。

（二）征地后的社會保障不足，居民就業存在重大的問題

文化素質普遍偏低的農民失地等于失業，賤賣耕地得到的補償費不夠保證長遠生計。征地后，政府不能及時提供相應的社會保障支持，大多數失地后生活困難的農民沒有享受到應有的低保；老年人退休補貼非常低，只有1個月55元錢，生活十分艱苦，給他們的子女造成了巨大的壓力和負擔；政府、居委會也沒有給予農民再就業方面的政策支持。

由于市場對勞動力的要求，失去土地的年輕農民，缺乏知識和技術，再就業十分困難，外出打工多干苦力，做一些很低端的工作。老年人是這次土地轉型最大的受害者，除了種地身無它技，由于上了年紀，在當地想找個穩定的長工，是沒辦法實現的，只能打打零工。企業提供的就業也有問題。不少尚未成熟的村辦企業不靠譜、很坑人，是血汗工廠，知道內情的當地人一般不會在那里工作。面臨巨大壓力的年輕一代不能依靠土地生存，大多外出打工補貼家用，又造成了嚴重的孤寡老人和留守兒童問題。

（三）急待解決的土地轉型后的困境和“中心工作”創衛急重緩輕顛倒

土地轉型是推動社區轉型的根本。土地轉型是指，在“村改居”轉型社區中，土地的性質、類型以及利用方式等方面發生轉變，從農業用地轉變為非農業用地，由集體所有轉變為國有。土地轉型的核心是土地征收，涉及巨大的公共利益，引發民生問題，導致較為嚴重的社會矛盾。創衛在各個轉型社區都被當地領導干部視為最主要的工作，宣傳工作和落實工作都花費政府巨大成本，民眾也直接或變相地出錢出力。目前各社區創衛基本上都取得了大家認可的良好的成績。做好創衛工作可以進一步提升當地的投資環境以吸引投資商，從而在一定的程度上增加就業，這對當地發展是有大好處的。

但是，目前最激烈的矛盾是人地糾紛，在這個期間已經出現了嚴重的民生問題，民眾對此很是不滿，即使是創衛上的認同度也無法緩解減輕他們的憤怒。創衛可以緩緩，但是解決土地轉型困境迫在眉睫。

三、針對有關土地問題的建議

（一）深入交流，轉變思想；完善監督檢查機制，確定合理的土地收益分成方法

政府和居委會要拓寬溝通渠道，加強與民眾溝通，俯下身子傾聽民眾聲音，保證他們的話語權。對于民眾提出關于土地征收的問題，政府和居委會成員要如實答疑解惑，并對民眾進行合理勸說。這要求“人民的公仆”必須實地了解情況，和群眾直接接觸。與此同時，加大宣傳力度，反映國家政策和民眾應盡的責任，講清楚征地是國家政策和地方發展的需要，讓居民明白社區轉型對人對己的好處。

加強監督檢查是保證國家中央政府的執行力，政策有效推行的重要手段。完善監督檢查機制，可以將征地過程中出現的問題及時發現、及時反饋、及時解決，形成外界強制力，使領導干部樹立尊重公民財產的意識，防止當地政府、居委會以合法形式掩蓋非法占地現象的出現，保證征地過程合法、公正。

目前，地方政府對被征地農民一般采取貨幣安置的方式，經濟關系一次性了結。這樣的安置方式無法有效解決大多數被征地農民的出路問題。政府必須確立合理的土地收益分成方法。在這方面，政府可以企業每年的稅收中拿出適合數量的錢來補貼相應賣地的農民。

（二）政府落實其職能，建立失地農民的生活保障機制，處理好就業等民生問題

政府職能要回歸，把群眾的利益放在第一位。在土地方面一定要做到：征地按照國家制定的相關政策行事，絕不執行失真；大公無私，不為己謀利；多為人民的切身利益著想，利用各種方法解決他們真實存在的困難；土地補償和對困難家庭（尤其是對老年人）的補償發放要公平公正。此外，要建立失地農民的生活保障機制，解除他們的后顧之憂。最基本的法律保障體系是失地農民生活保障的最低底線，必須完善最低生活保證制度、養老保險和醫療保險制度。

對于土地征收后的民生問題，政府、居委會應該保證居民能夠在別的領域里再就業。這需要：招商引資，創造良好就業環境；規范企業的章程和實際運行，對其進行適當監督，保證其不坑害其員工；提供培訓，促進再就業。尋找失地農民出路的核心問題在于為失地農民制造就業的機會。政府可以幫助那些家底殷實的失業農民進行創業，提供政策支持。建設產業園與創業園，幫助失地農民就業。總之，一定要使失地農民有穩定充足的收入，可以養家糊口。

（三）集中精力解決土地問題，以化解土地轉型困境為中心

從哲學上講，要把握全局，緊抓重點，兼顧次要矛盾。將現在所謂的中心工作創衛放在其次的位置，便于集中更多的財力物力去幫助解決土地征收引發的系列問題。目前，創衛是整個仙桃市大主題，全市都在風風火火地搞創衛。同時期，兩項問題的解決肯定在資金人力上產生沖突，那么要具體問題具體分析、把握主要矛盾，以人民群眾的利益為主，盡快解決土地問題，在創衛上適當減少人力物力投入。當地政府居委會遇到的這種工作重點的選擇困難時，可以向上級政府反映實地情況，獲得諒解與支持。土地問題絲毫沒有被解決情況下的創衛，只是面子工程。不僅僅是把創衛放在其次，當遇到其他難為的問題，政府也要懂得輕重緩急，綜合考量，首先解決最棘手最影響民生的土地問題。

四、總結

中國問題離不開土地，在“村改居”轉型社區更是如此。經濟基礎的核心就是土地問題，尤其是對中國社會而言。經濟、社會和政治等方面的發展和變化都和土地是分不開的，土地問題解決不好容易引起民生問題，不利于當地的長遠發展。在“村改居”轉型社區，解決以耕地被征收為中心的系列土地問題迫在眉睫。因此，政府居委會必須將解決土地問題放在首位；耐心地與群眾交流，聽取群眾意見，指導群眾思想；充分發揮服務職能，切實保障民生，成為人民的好公仆。

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