農業項目管理專家咨詢機制研究——以江蘇省為例

汪 翔， 陳海霞， 劉華周

(江蘇省農業科學院農業經濟與信息研究所，江蘇 南京 210014)

農業項目建設是促進農業發展和實現農業現代化的基礎保障。實施農業項目管理專家咨詢，是農業項目管理制度的重大改革和創新。構建農業項目管理專家咨詢機制是扎實推進農業項目科學管理的重要舉措，研究農業項目管理專家咨詢機制具有重要的理論價值和現實意義。本研究試圖運用相關學科原理，結合江蘇省農業項目工作實際，力求構建一個較為完整、科學的農業項目管理專家咨詢機制，為指導江蘇省今后農業項目管理實踐提供思路和理論參考。

1 研究背景與意義

“十一五”以來，江蘇省各級政府不斷加大財政支農投入力度，財政支農投入總量呈現出快速增長趨勢。江蘇省財政支農資金數量由 2006年的1.225 0×1010元增長到了2012年的7.540 9×1010元，6年間增長了6倍多，年均增長35.4%。江蘇省農委管理的財政支農資金總量從2006年的1.175× 109元增加到2012年的5.902×109元，6年時間擴大了5倍多，年均增幅超過30.9%。農業投入的快速增長，對鞏固和加強農業基礎地位，提高農業綜合生產能力，促進農業可持續發展起到了重要推動作用。與此同時，也存在項目管理工作量和難度增加，管理不夠科學透明，資金使用效益亟待提高等問題。如何加強項目管理，管好用好項目資金，最大限度地發揮財政資金效益已經成為當前江蘇省農業主管部門的重要課題。

構建農業項目管理專家咨詢機制，有助于充分發揮社會資源的作用，改進完善農業項目管理模式，不僅有助于提高農業項目建設資金績效，而且對于實現政府職能轉變，加快推進政府決策科學化與民主化具有重要的現實意義［1］。

2 江蘇省農業項目管理專家咨詢現狀

在江蘇省委、省政府對“三農”工作的高度重視和各相關部門的大力支持下，省農委不斷改革傳統項目管理模式，通過建立專家咨詢管理制度，推進專家庫建設以及突出專家參與等手段，逐步構建項目管理專家咨詢機制。

2.1 初步建立各項專家咨詢管理制度

為進一步加強農業投資決策的科學性和民主性，規范農業建設項目委托評審工作，確保評審工作客觀公正，根據國家有關法律法規和農業部相關規定，江蘇省先后出臺了《江蘇省省級財政專項資金管理辦法》(江蘇省人民政府令第63號，2010年)、《江蘇省省級財政支出項目績效評價工作暫行辦法》、《江蘇省發展改革委委托投資咨詢評估管理暫行辦法》(蘇發改規發〔2011〕10號)。為貫徹落實相關規定和辦法，農委相繼制定《江蘇省農委農業建設項目委托評審暫行規定》等政策和措施，進一步明確農業項目專家咨詢的目的、程序以及咨詢環節等相關要求，推動建立農業項目全程管理專家咨詢評價機制。

以江蘇省農業項目前期評估現行做法為例。目前省農委納入立項評估的農業項目包括部級項目資金和省級財政專項。在評估主體上，按照項目管理職能，立項評估工作一般由省農委自行組織或會同財政、發改委等部門共同組織。在評估程序上，項目單位材料上報到省農委，由省農委組織專家評估，主要采取召開項目評估會方式，評估結果作為省級項目立項和部級項目上報的主要依據。

2.2 大力推進專家庫建設

根據專家咨詢要求，省農委制定了《江蘇省農委農業建設項目專家庫管理工作規則》，明確了專家庫管理的實施細則，包括專家入庫資格與程序、專家的權利與義務、專家考評等內容，逐步明確不同種類項目引入專家的方法和組織程序，有效推進了農業項目專家咨詢制度的建設。

以蘇州市為例。蘇州市農委積極探索建立了包括業務主管領導、各行業技術專家、財務人員以及項目管理人員的農業項目專家庫，根據項目特點及變化情況，每2年更新調整1次;驗收項目實行專家無記名票決制，多數專家同意通過驗收的方能通過驗收。這些措施有效保障了項目質量和資金使用效益，提高了管理部門工作效率和決策的科學性與民主性。

2.3 專家積極參與農業項目管理

省農委按照“項目申報有目標、項目執行有監控、項目完成有評價、評價結果有反饋、反饋結果有運用”的原則，通過聘請社會中介機構及專家小組，在項目的可行性論證、立項審查、招標投標、評估、中期檢查、項目驗收等過程管理中，通過專家論證會、實地調研以及座談會等形式，充分聽取專家的意見和建議，將專家咨詢活動作為必要環節和管理與決策的參考依據。通過建立專家咨詢機制，實現了項目立項與經濟社會發展需求的有效對接，極大提升了財政資金和項目資源配置的科學性和整體效能。江蘇省南京市通過建立立項審查制度和重大項目專家評審制度，聘請社會機構對項目工程建設、資金使用和財務管理進行核查驗收，部分項目采取網評的方式對申報項目進行評選打分等做法值得借鑒學習。

此外，通過江蘇省農業網站、農業項目申報信息系統等，及時向社會公布農業項目申報、立項、跟蹤以及驗收等工作進展，通過公開項目相關信息，增加了信息透明度，強化了政府決策的科學化和民主化能力。

江蘇省農業項目的建設不僅改善了農業生產條件，而且對促進農業科技進步、加快農民脫貧致富步伐、提高農村人口綜合素質等起到了十分積極的作用。

3 江蘇省農業項目管理專家咨詢工作存在的主要問題

3.1 咨詢過程和功能不夠全面

農業項目管理一般涉及前期立項、中期建設以及后期驗收等多階段、多方位、多層次的管理工作，任務繁雜。目前，江蘇省開展的專家咨詢工作通常僅涉及某個階段或多個階段，未能實現項目管理全過程專家咨詢，開展的是局部或階段性的咨詢工作。

在咨詢形式上，江蘇省主管部門組織專家，主要采取召開項目評估會方式，評估結果作為省級項目立項和部級項目上報的主要依據。專家咨詢的重要功能是為政府決策提供獨立、客觀和多元的決策支撐，根據不同項目的特點和決策需要，可采取不同的咨詢形式，如網絡、電話、信函以及論證會等，方能更好地發揮專家咨詢的功能。

3.2 咨詢機制不完善

從管理層面上看，沒有明確的農業項目前期評估管理辦法，對評估的職責、程序和評估報告的出具都沒有統一的要求，缺乏法規約束和制度保障。基本上由項目管理人員憑經驗來組織評估工作，雖然對項目立項提供了一定的依據，但規范性不強。從技術層面看，不同類別農業項目的評估指標體系沒有完全形成，主要采取的是定性評價項目的方式，相關的標準、參數的選取更多是根據行業習慣或依賴于專家的經驗。

3.3 咨詢專業化程度不高

農業主管部門作為立項評估的承擔主體，由于受時間、經費、人員的制約，其評估質量難以保證。首先表現為矛盾集中，目前各地把爭取項目資金的規模，作為衡量當地部門政績的一項重要指標。現行的自行評估方式，容易將矛盾全部集中于農業主管部門。其次表現為效率不高，目前受經費限制，項目評估的專家主要由農委內業務骨干擔任，項目評估均為臨時搭班子，既要考慮項目的申報時限又要考慮業務專家的工作安排，所以真正留給評估的時間少之又少。倉促的評估工作勢必導致評估質量下降，流于形式。第三表現為公平性難以保證，作為農業部門的業務人員，很難擺脫部門和單位的影響，對評估結果的人為影響難以避免，導致項目立項評估的不公平。

4 構建江蘇省農業項目管理專家咨詢機制的設想

4.1 目標定位和基本原則

4.1.1 目標定位 在整合江蘇省現有社會資源的基礎上，有效利用現代信息網絡技術，完善政府、專家與公眾三方相結合的良性互動決策機制，建立健全職責清晰、科學規范、公開透明、監管有力的江蘇省農業項目全程管理專家咨詢制度;搭建專家咨詢的組織架構，規定各管理、執行、監督機構的權利與責任;圍繞農業項目的前期立項、中期建設、后期驗收評價等全過程，制定與各階段管理相配套的專家咨詢機制和保障措施;提高財政支農資金效益，促進農業項目管理水平與國際農業項目管理水平接軌，促進政府相關部門職能轉變和行政效率的提高，實現農業項目建設的經濟、社會、環境效益的統一，推進農業現代化建設與長期可持續發展。

4.1.2 基本原則

4.1.2.1 公平、公正原則 公平最重要的價值是保障法律面前人人平等和機會均等，避免歧視對待。公正主要是維護正義，防止徇私舞弊。因此，構建專家咨詢制度時需充分考慮對咨詢專家“中立性”的訴求和對專家“知識濫用”的抑制，通過制度和程序規則達到咨詢專家的中立，進而保障不同利益主體的平等。

4.1.2.2 公開透明原則 既包括咨詢過程的公開和透明，還包括在運用專家知識的同時，通過公眾參與和公眾知識的運用，對專家知識的限度進行校正。通過對咨詢全過程的信息加以公開，來強化針對咨詢專家行為的監督機制。

4.1.2.3 職能單一性原則［2］咨詢專家在決策過程中的角色空間，即專家咨詢的職能主要是就“技術性問題”做出判斷和發表意見，而不是提供政策建議，更不是代替公共機構做出決策。咨詢專家在決策過程中的角色決定了其活動范圍僅限于“技術性咨詢”。

4.1.2.4 合理績優原則 隨著項目管理法規、制度變更和經濟社會發展變化，根據實踐過程中出現的問題，對專家咨詢制度及其項目全程管理方法進行定期檢查和修正，及時制定和優化評估措施，不斷提高績效管理水平，形成專家咨詢制度的動態修正優化機制，確保農業項目全程管理專家咨詢制度適應環境的新變化。

4.2 組織架構

4.2.1 農業項目專家咨詢委員會 設立江蘇省農業項目專家咨詢委員會(簡稱咨委會)。咨委會是由省政府設立的由多方面專家組成的為政府決策服務的非常設決策咨詢機構。設立專家咨詢委員會聯絡處，具體負責專家咨詢委員會開展咨詢的組織與聯絡等日常工作。該機構為省農委最高層次的綜合性專家決策咨詢機構，主要任務是圍繞省農委重大決策提出咨詢意見和建議，承擔聯結政府農業項目決策與專家研究咨詢的職責，負責全省農業項目專家咨詢機構的管理和組織工作，通過決策咨詢，推進政府決策的科學化，促進農業和農村經濟更快更好發展。咨委會的專家組成考慮知識結構和利益結構的平衡性。通過制度規定咨委會不受到特定機關和利益的不當影響。具體而言，要求咨委員會成員代表各自的利益團體，要求咨委會成員具有不同的教育和專業背景。重大決策專家咨詢論證所需經費應根據部門預算編制的有關規定，提出年度專家咨詢論證經費預算，經審定后列入財政預算。

4.2.2 農業建設項目專家庫 農業建設項目專家庫(以下簡稱專家庫)是指由省農委設立，由咨委會主管，實行動態管理，供農業建設項目管理部門、項目評審機構和項目建設單位從中選取工作專家的專家庫系統。依照有關規定或工作需要，對農業建設項目進行委托評審時，所需專家可以在專家庫中選取。完善不同項目不同管理階段的專家入庫資格與程序、專家權利和義務、專家庫管理等制度和機制建設。大力開發和整合現有的決策咨詢資源，構建立體、交叉的咨詢組織網絡。建立農業項目全程管理決策咨詢專家信息庫，通過開放式系統、動態化管理、虛擬化組織，實現專家資源的優化配置和合理化使用。按照專業、項目以及建設階段分類，專家庫可分若干專家咨詢小組，專家咨詢小組的設立程序和人員組成要求，由咨委會與省農委共同確定。

4.2.3 專家咨詢小組 咨詢專家組由農業建設項目涉及的農、林、牧、工程、經濟、財務等相關專業的專家或專家機構組成。專家主要來源為科研院所、行業主管部門及其他項目管理部門推薦，自愿接受邀請并提交個人簡歷，經審查合格的省內大中專院校、科研單位、技術推廣部門、行業管理部門、協會等單位的專家，根據項目分類和項目建設階段，按照一定程序成立相應的咨詢小組，負責農業項目的前期評審、中期評估以及后期績效評價事項，具體涉及農業建設項目的項目建議書、可行性研究報告、初步設計及概算、實施方案等項目材料的委托評審等工作。

4.3 農業項目管理專家咨詢機制

財政支農資金和項目監督管理范圍包括部省財政支農項目和部級農業基本建設項目，根據項目特點，江蘇省財政支農資金和項目可以劃分為補貼類、任務類及競爭類3大類。根據項目全程管理的需要，有必要針對各類項目自身特點，對項目初步設計、項目申報、項目立項、項目跟蹤、項目驗收以及績效評價等各環節的專家咨詢機制做出相應規范，逐步建立分類管理的專家咨詢機制。

4.3.1 補貼類項目 補貼類項目主要用于支持糧食生產和農業結構調整，這類項目包括農作物良種補貼、農機購置補貼、畜牧良種補貼、奶牛補貼、退耕還林補助、優質林木良種補貼、造林補貼、森林生態效益補償等。補貼類項目屬普惠制項目，即按照農戶實際生產情況給予直接補貼。項目全程管理主要涉及項目初步設計、跟蹤以及績效評價等3個階段(圖1)。項目管理目標重點是“長期跟蹤、績效評價”。為跟蹤此類項目實施績效，項目完成一段時間后，農委管理部門應組織績效評價小組，分別對單體項目和大類項目建立項目績效評估指標，重點考察項目實施后的農戶帶動、效益增減、積極性改變、環境改良等績效，并對項目實施全程的經濟效益、生態效益和社會效益進行分類分析，評價單體項目和大類項目是否達到預期和設計初衷。

圖1 補貼類項目全程管理專家咨詢流程圖Fig.1 Flow chart of whole process management expert consultation on subsidized projects

4.3.2 任務類項目 任務類項目主要是委托相關行政事業單位實施的省級農業科技推廣服務項目、農產品質量和生態安全項目，這類項目主要包括農業三新工程、農業信息工程、農業科技入戶工程、掛縣強農富民工程、基層農技人員培訓工程、農民教育培訓工程、農產品質量建設工程、農業廢棄物資源化利用工程、耕地質量建設工程、重大病蟲害防治工程、免疫注射勞務費補助工程等。該類項目采用任務委托方式下達，項目全程管理主要涉及項目初步設計、項目跟蹤、項目驗收以及績效評價等4個階段(圖2)。項目管理目標重點是“跟蹤執行、竣工驗收”。此類項目重點考察項目執行效果，項目跟蹤小組和驗收小組應能獨立地對項目執行效果做出科學評判。在項目跟蹤階段，從專家庫中篩選專家臨時組織跟蹤檢查指導小組，跟蹤了解項目執行情況，檢查項目執行是否符合要求，對執行方案予以指導，對存在的問題及時發現并加以糾正并且及時上報，對項目實施情況向農業主管部門提出咨詢意見和建議，提出項目實施進展咨詢工作報告。在項目驗收階段，由農業主管部門委托咨委會組織進行，按照項目驗收程序，可從專家庫篩選符合要求的專家組織項目驗收小組，項目驗收小組應由熟悉了解專業技術和財務方面的專家組成，驗收小組的全體成員應認真閱讀項目驗收全部資料，必要時，應進行現場實地考察，收集聽取相關方面的意見，核實或復測相關數據，獨立、負責任地提出驗收意見和驗收結論。

圖2 任務類項目全程管理專家咨詢流程圖Fig.2 Flow chart of whole process management expert consultation on task projects

4.3.3 競爭類項目 競爭類項目包括市場農業經營主體(農業大戶、家庭農場、農民專業合作社以及龍頭企業等)申報的高效設施農業項目、農業產業化項目、農村土地規模流轉項目、農業產業化龍頭企業以及農民專業合作組織建設項目。競爭類項目采取各市縣自由申報，項目全程管理涉及項目初步設計、申報、立項、跟蹤、驗收以及績效評價等六個階段(圖3)。項目管理目標重點是“專業評審、擇優立項”。可由咨委會根據項目類型，按照規定程序，從專家庫中篩選出所需專家組成咨詢小組，主要采取召開項目評估會方式，對項目單位上報的項目材料進行立項評估，評估結果作為省級項目立項和部級項目上報的主要依據。該類項目應重點建立公開透明的評審機制，將項目審批置于陽光之下。要按照政務公開的要求，及時將競爭類項目的申報指南、程序、聯系方式等信息予以公開，保證項目篩選工作的公開、透明。為提高項目競爭的公正公平、公開及透明度，可在評審過程中增加申報單位的互動和參與，具體做法:經過抽簽決定申報單位出場次序和評審組成員后，評審會按照專家獨立評審、申報單位答辯、評審小組公開評分的程序進行。

5 保障措施

5.1 構建農業項目管理專家咨詢機制的相關制度體系

推動專家咨詢制度化，建立一整套專家咨詢機制的配套制度體系。一是要明確農業項目管理過程中各相關主體的職能、權利及責任。出臺省級農業項目全程管理專家咨詢相關制度，以制度的形式明確農業管理部門、咨委會、專家等各主體的權責，奠定專家咨詢機制運行的基礎。二是建立各相關主體之間的制衡機制。明確需要引入專家咨詢和論證的情形，以保障專家參與權;建立利益相關方回避機制，避免專家可能的“立場偏向”或“不中立”;明確公眾參與權利，保障公眾意見能夠得到充分的表達;強化農業主管部門對專家咨詢意見和公眾輿論意見的回應機制。政府最終決策應當說明理由并公開對專家和公眾意見的處理情況。這些制衡機制的目的在于將咨詢制度所預期的專家理性和公眾監督輸入到決策結果之中，以提升政策制度的理性化程度。三是打造無縫連接的農業項目全程管理機制鏈條。要堅持把制度、監督統一于農業項目建設的全過程，從而發揮體系的整體效能，將整合形成的全方位評估機制鏈運轉起來。使農業項目建設開始前有預警機制，建設中有分解機制、評估機制和監督機制，建設后有考核反饋機制，平時有信息公開、培訓教育機制，以及各方參與和資金運行機制等。

圖3 競爭類項目全程管理流程圖Fig.3 Flow chart of whole process management expert consultation on competitive projects

5.2 完善農業項目全程管理專家庫建設的相關機制和辦法

建立全省統一的公共政策咨詢專家庫，在現有《江蘇省農委農業建設項目專家庫管理工作規則》的基礎上，加緊調研，盡快制定和出臺江蘇省農業項目咨詢專家庫的管理辦法和相應的實施意見。一是制定專家入庫篩選機制。根據不同類型財政支農項目的特點和管理要求，以及實際問題的發生情況，制定與決策內容相關的各學科專家入庫門檻。在實際操作上，不僅考慮涉農專業知識豐富的專家，還要考慮不同教育背景和專業的社會人士，推動學術咨詢機構、協會、學會等參與項目評估評審工作，促使咨詢意見實現理性科學的最大化。二是制定專家輪換、調整機制和回避制度。對采用視頻或會議方式評審的，公布專家名單，強化專家自律，接受同行質詢和社會監督;對采用通訊方式評審的，評審前專家名單嚴格保密，保證評審公正性。三是制定專家激勵與淘汰機制，對專家咨詢論證實行效果考核和評估，通過事實結果檢驗和評估咨詢方案的質量，對提供優秀咨詢方案的專家給予經濟獎勵或者名譽獎勵，對提供劣質咨詢方案的專家經新聞媒體公開，并從專家庫中淘汰。

5.3 推進農業項目全程管理決策過程的公開化與信息化

農業項目管理全程決策過程和相關信息公開化是決策科學化民主化的基礎。一是對重大的農業項目決策，都要進行公開、公正的咨詢討論，并且邀請利益相關方到會陳述他們的意見，公開意見反饋渠道，鼓勵公眾監督。二是通過江蘇農業網、大眾媒體等媒介及時將農業項目申報指南、程序、聯系方式等信息予以公開，確保項目管理操作規范。三是邀請公眾和媒體參與決策咨詢過程，增加咨詢過程的透明度。發揮各級政府新聞發布和大眾媒體的作用，引導大眾媒體參與到決策過程中，鼓勵公眾媒體傳播農業項目政策與決策的有關信息，如專家對政策方案的分析、公眾的意見等，形成有效的公眾參與制衡機制，協調平衡各方面利益。

決策信息化是改善服務手段、增加工作透明度、提高決策水平、加速農業項目全程管理科學化進程的重要保障。一是建設并完善江蘇省農業項目管理系統，實現農業項目管理系統與農業項目管理專家咨詢機制的無縫對接。通過農業項目管理系統及時對外公開項目運行情況，項目信息共享既便于項目相關各方及時掌握項目進展，也有利于提高項目管理效率，改進實施效果。二是運用信息網絡征集了解群眾意見，拓寬思路，并通過網絡接受公眾的監督并反饋意見。推進農業項目管理專家咨詢與各方反饋意見的整合，便于專家及時掌握項目實施過程中存在的問題，有利于項目的及時整改與完善，從而形成對農業項目全程管理的有效監控與反饋。

5.4 規范農業項目全程管理運行監督控制程序

農業項目全程管理要實現有效評估，離不開來自于外部力量的嚴密監督。外部監督是強化農業項目投資管理，提高項目效益，增強農業扶持政策落實能力以及全程管理專家咨詢機制得以順利運行的重要保障。一是明確農業項目全程管理監督控制的職責分工，由農委農業項目督查領導小組對項目督查負總責，督查領導小組由省農委負責同志任組長，有關處室負責人為成員，負責督查工作的部署、組織、協調和指導，督查領導小組下設辦公室，由省農委計財處、監察室、審計處及各類項目歸口管理的業務處(局、站)相關人員組成，負責編制年度督查方案，統一部署督查，組織重點項目全面督查，通報督查結果，提出處理意見并監督整改。二是規范農業項目全程管理的外部監督程序，充分利用現有的審計、紀檢、監察力量，對農業項目專家咨詢實施過程中涉及到的農業主管部門、項目實施單位以及咨委會、專家等財務、質量和廉政情況實行監督，采取各級管理部門定期月報、調研、質詢、座談會等多種方式，對管理項目開展行業督查和重點抽查，所有的督查結果、結論都以公開信息供公眾隨時查詢。社會監督也是農業項目建設中不可缺少的監督，應進一步暢通社會監督渠道，完善農業項目社會監督機制。三是拓展農業項目全程管理的督查內容，進一步加強農業項目監督管理工作，實行項目監管全過程參與、全方位監督，強化對項目決策過程、實施過程、實施結果的全面監督，提高江蘇省農業項目的決策、建設和管理水平。

［1］ 姜曉萍，范逢春.地方政府建立行政決策專家咨詢制度的探索與創新［J］.中國行政管理，2005(2):86-90.

［2］ 王錫鋅.我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服——以美國《聯邦咨詢委員會法》為借鑒［J］.法商研究，2007(2): 113-121.