地方政府的“泛治理”現象及其應對

安建增

（安徽師范大學歷史與社會學院，安徽 蕪湖 241000）

“治理”（Governance）是當前地方政府實踐中的熱門話語之一。在理論上，治理“否認官僚體制在提供公共服務方面的核心地位，取而代之的是尋求合作方式和利用個人參與來強化政府效能”。[1](p71-72)治理理論主張建立國家與社會相互賦權、共同行動的公共行動體系，形成處理公共事務的協同合力，與我國全面深化改革、政府職能轉變、服務型政府建設等有著內在一致性。這要求地方政府準確理解治理的實質，并在此基礎上遵循治理思維，謀劃改革路徑、構建制度體系。但據觀察，很多地方政府存在“泛治理”現象。

按照《現代漢語詞典》的解釋，“泛”字有膚淺、不深入、表面化、簡單化的意思。“泛治理”指的就是泛泛地、膚淺地理解治理，簡單地用“治理”代替“管理”、“管制”等概念；同時，無視治理行為的具體適用性，而將其泛化、擴展到一切領域，將治理理念、原則和機制無邊界地拓展到無關聯情境當中。顯然，“泛治理”對國家治理現代化的推進步伐構成障礙。因此，本文嘗試剖析地方政府“泛治理”的各種表現、原因，討論規避“泛治理”的基本措施等。

一、“泛治理”現象的表現

“泛治理”有多種具體表現，可以概括為兩類：實踐屬性泛化和適用領域泛化。

（一）實踐屬性泛化：將“治理”作為一種科學原理。

有學者指出，現代國家治理有三層屬性：[2]一是一般屬性，是指治理所具有的一般特征，是在不同國家、地方“可通約”的，由現代國家原理和科學管理原理的一致性所決定。二是國別屬性，是指因特定的政治、經濟、歷史以及文化條件所決定的，在不同國家及其地方治理實踐中表現出來的獨特性。三是任務屬性，由具體的實踐情境、政策訴求及其面臨的公共問題所決定，表現為治理體系的具體特征。“正如存在著一些支配橋梁建設的工程學原理一樣”。[3](p7)屬性泛化在本質上將“治理”理論作為一種科學原理，片面強調其普遍性和可通約性，由此而將治理的一般屬性泛化、拓展，掩蓋了治理的國別屬性和任務屬性。

一方面，一般屬性“侵蝕”國別屬性，忽視治理的方向性。習近平曾指出：“必須完整理解和把握全面深化改革的總目標，這是兩句話組成的一個整體，即完善和發展中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化。這里面有一個前一句和后一句的關系問題。前一句，規定了根本方向。”[4](p20)該論述準確地概括了治理的國別屬性。但在很多地方政府實踐過程中，“只講第二句”；或者認為“第一句”在國家層面上重要，而在地方層面上無關緊要；或者言必稱“國外是這樣的”、“這是與國際接軌的”；或者片面強調治理的工具屬性，忽視其價值屬性，對于治理措施的回應性、過程的民主性、手段的法治性、結果的公平性等不予重視。

另一方面，一般屬性“侵蝕”任務屬性，忽視治理的具體性。具體表現有三：一是在實踐理念上，認為治理體制改革、治理體系建構與治理能力提升都是由“科學原理”刻畫的，而不是來源于地方政府所面臨的特殊問題，偏離經濟社會發展水平的具體要求和公眾的需求。二是在實踐舉措上，注重在科學意義上完善治理方法、評價體系、權力配置、治理體制等，簡單套用和理解治理理論及其設想，忽視治理體系是在“歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展基礎上長期發展、漸進、內生性演化的結果”。[4](p21)因此，未能全面審視治理理論在本地區的適用性問題。三是在實踐進程上，認為治理現代化可以像“安裝機器”一樣，只要遵循科學原理就能順利完成，忽視了治理現代化的循序漸進性。換言之，推進治理現代化所需遵循的方法論之一是“以社會發展進程中不斷增生的公共問題為基本著眼點”，需要通過具體問題的解決來漸次推進。[5]顯然，忽視治理體系任務屬性的“泛治理”行為，與這一方法論要求相悖。

（二）適用領域泛化：用“治理”替代“管理”。

在“推進國家治理體系和治理能力現代化”命題提出之后，很多地方簡單地用“治理”替代“管理”的行為，導致了適用領域泛化現象。

一方面，將治理運用于一切管理領域。一般的管理行為有決策、組織、控制、領導、創新等職能。[6](p8-10)其中的控制職能需要權威的強制、干預和懲戒等來實施，治理理論所推崇的平等協商等并不適用。對于公共管理而言，包括服務和規制兩種最基本的職能。在公共服務領域，治理理念與原則是適用的，且被國內外實踐所證明；但是在公共規制領域卻需要以發布命令、強制執行、行為許可、程序控制、行政執法等方式實施，平等交互、多元協商等治理手段則不適用。即，治理只是公共行動的選項之一，而不是唯一。實踐中變“之一”為“唯一”的泛化現象是不合適的。學者張鳳陽由此指出：“非常狀態下的權力集中，各種資源的集約調配，以及對公眾行為的剛性管控，并不適合常態意義的現代國家治理，應該且必須在兩者之間做出審慎的界分。”[5]

另一方面，借用治理之名來推卸管理責任。“人們顯然把治理界定為多元組織系統的管理”。[7](p56)正是因為對多元主體、共同行動、責任共擔等問題的強調，使得責任邊界和行動界限之間出現模糊和交叉，這為政府卸責提供了機會。[8]比如，某住宅小區里的一個商戶私搭亂建，給住戶生活帶來不便，也有安全隱患。但有關執法部門（如城管、消防）卻以“治理”為由，讓沒有執法權的物業、業主、居委會與該商戶協商解決。結果事情很久未能妥善處理。最后在當地電視臺的介入下才由城管部門出面拆除。類似此類情形在環境污染整治、野生動物保護等領域經常出現。簡言之，有效、有序地發揮多元社會組織的作用，能夠提升公共生活和公共服務的質量。但這并不意味著政府可以據此推卸自己的管制責任（如環境保護、非優效品的禁止）和基本公共服務職能，將自己變成“甩手掌柜”。

二、“泛治理”現象的原因

導致“泛治理”現象產生的原因主要有三個：“路徑依賴”、“學習淺層化傾向”和治理基礎缺乏。

（一）“泛治理”因路徑依賴而產生。

“歷史的惰性對制度變遷有著巨大的影響力”。[9](p1)這就是路徑依賴的作用，治理機制創新實踐以及“泛治理”行為都受此影響。

第一，話語依賴。在英語世界，作為Governance的“治理”也許并不會引起理解的誤會。它被視作不同于一般的統治與管理（Administer）的專有名詞：[10](p311-316)一是在主體性質上，統治視野中的權威是單一的，由掌握強制權力的政府擔當；治理雖不否定政府權威的重要性，但更強調政府、社會組織等多元主體的合作共治。二是在運行方式上，統治遵循自上而下的權力運作原則，用強制權力、發號施令、權威控制、實施政策法規等方式處理公共事務；治理則遵循上下互動的原則，用相互依賴與賦權、對話協商、伙伴關系、責任共擔等方式處理公共事務。但在漢語世界，原本就存在“治理”一詞，且常被用于公共管理實踐中，諸如環境治理、市容治理等。具體而言，漢語中的“治理”是指某種主體運用各種方法和影響力，對人、財、物等進行協調、處理，最終達到有序的狀態（“治”在漢語中與“亂”相對）。其既適用于公共領域，也適用于私人領域；其主體既可以是掌握公共權力、分配公共價值、追求公共利益的政府，也可以是掌握秉持經濟理性、追求經濟利潤的企業、家庭等；其對象既可以是無形的事務，也可以是有形的項目、資產等；其行為規則既可以是強制控制、法制約束，也可以是多元協商、平等交互。正是受這種“話語依賴”的影響，當“治理體系與治理能力現代化”命題被提出之后，限定性較強的專有名詞治理的含義就被泛化，與限定性較弱、含義較為寬泛的一般名詞治理相混淆了。

第二，思維慣性依賴。改革開放以來，通過簡政放權、政府職能轉變等措施，計劃經濟時代的“集中、計劃”等思維逐漸走向式微，但其屬于“強制性制度變遷”，由黨和政府主導，政府在重要資源掌控、民生建設（如教育、衛生、社保、文化等）等方面仍居于相對主導地位。這種思維慣性使得地方政府在理解相互依賴與賦權、對話協商、伙伴關系、責任共擔等治理要義時，就難免出現偏差，仍習慣于在Administer意義上使用、踐行治理。

第三，制度依賴。漸進調適政策理論指出，任何一項新政策都是對現有政策的修補和調適，不可避免地烙有原政策的印記。[11](p40-43)一方面，地方政府習慣于利用行政手段來處理公共事務，經濟、社會、文化等各方面的體制也都深深帶有行政控制和自上而下運行的慣性；社會組織和基層群眾自治組織也長期依賴于政府，自主性格和自主能力都相對缺乏。另一方面，促成政府與其他治理主體之間相互依賴、對話協商、伙伴關系、責任共擔的體制機制尚待完善。這兩方面共同導致地方政府受到傳統制度的慣性束縛，無意間泛化、拓展了Governance的含義，將之與Administer等同。

（二）“泛治理”因學習淺層化傾向而產生。

學習型組織理論強調，需以系統思考代替經驗學習、機械思考和靜止思維等淺層化學習傾向，只有這樣才能適應“動態復雜性”的環境。[12](p307-312)“泛治理”現象正是因為缺乏系統思考、學習淺層化傾向而誘發。

第一，治理話語傳播表面化。在強制性社會變遷過程中，話語傳播一般源于高層，遵循自上而下的路徑，且自上而下釋放的傳播力很強，甚至帶有某種強制性。當“推進治理體系和治理能力現代化”命題提出之后，為了適應來自高層的話語體系及其制度安排，地方政府就容易在不加審慎界分的情況下使用治理話語，誘發“泛治理”現象。

第二，治理屬性認識片面化。“科學原理”僅僅是治理的一般屬性。在具體運用治理理論開展治理實踐時，還需兼顧治理的國別屬性和任務屬性。但一些地方政府在推進治理創新的過程中，未能全面、深刻把握治理的三重屬性，對治理體系的通約性和差異性及其“對立統一”認識不足，僅僅片面地遵循治理的一般屬性，缺乏整體性思考和系統辨識，進而導致“泛治理”現象發生。[2]

第三，治理策略運用趨同化。唯物辯證法強調，用不同的方法解決不同的矛盾，這是一條指導政府實踐的基本方法論。[13](p103)治理機制創新自然也應該遵循這一方法論。但實踐中，地方政府的行為并非出于問題導向，而是“外部環境壓力導向”，“行為的正當性取決于是否符合現有的規則和法令”。[14](p295)為取得合法性和制度環境的認可，各類組織（當然包括地方政府）都傾向于采取類似的做法，甚至可能出現將形式與內容分開以實現表面一致的趨同行為。[15](p62-63)當前的治理語境和制度環境促使地方政府簡單套用治理話語體系，因此出現表象各異但實質趨同的“泛治理”現象——罔顧地方政府實踐中的具體問題、不區分治理與管理的各自適用領域等。

（三）“泛治理”因治理基礎缺乏而產生。

治理機制創新及其有效性的發揮需要一定的基礎。“泛治理”現象在很大程度上是因為基礎缺乏而導致，主要表現在兩方面：

一方面，治理的法治基礎缺乏。治理體系所倡導的多中心合作機制需要法治為保障，各種主體的職責范圍、關系模式等都應通過法治建設被明確，做到明晰化、明細化和制度化。否則，就容易導致“多元合作”變為“相互推諉”。[16]在當前，有關治理體系的法治化基礎尚未健全，為地方政府借用政府職能轉變、治理現代化等旗號實施卸責行為提供了機會。另外，由于政府與社會之間的責任邊界、銜接機制等尚不健全，致使越位、錯位現象時常出現，治理因此而在話語體系中代替了管理、管制等，但事實上并未真正嵌入公共生活，成為塑造和規范公共生活的基本原則和核心機制。[17]

另一方面，治理的社會基礎缺乏。治理內蘊的多元互動、合作協商等都需要有一個成熟的社會基礎，諸如數量多且能力強的社會組織，自主性格和自主能力相當的基層群眾自治組織等。雖然近年來社會組織發展迅速，基層群眾自治組織的自治能力也有提升，但它們在承接公共服務、開展自主治理、參與公共事務等方面仍有諸多不足。這也在客觀上導致地方政府無法利用社會組織推進治理創新，只能泛泛地實施治理改革，僅表現為“話語轉向”和政策文本變換，而未使現代國家治理實踐與地方政府過程有機融通。

三、“泛治理”現象的應對

“泛治理”行為并非以問題為導向、以回應公共需求為起點，對治理的適用領域、任務屬性、本質要求等缺乏整體思考和系統辨識，僅看到了治理對于管理的某些超越，但并未對治理與管理做審慎界分，沒有顧及治理原則在發布命令、強制執行、行為許可、程序控制、行政執法等領域的無效性。這一切都容易導致治理實踐迷失方向、治理績效難以提升。因此，實現治理現代化的目標，需要規避“泛治理”現象。

（一）促進治理學習的實質化。

地方政府“泛治理”現象出現的重要原因之一是學習的表面化、話語傳遞的簡單化。因此，規避“泛治理”現象，要以促進治理學習的實質化為先導。

首先，掌握治理理論的精髓。認識治理與管理的區別和聯系，分別審慎界定治理與管理的各自適用范圍；審視治理實踐需要的法治基礎、制度基礎和社會基礎及其對治理實踐的滿足程度；明晰治理現代化與中國特色社會主義建設、政府職能轉變、服務型政府建設等的關系；客觀認識并合理處理治理一般屬性、國別屬性和任務屬性及其關系等。

其次，結合地方具體情境推進治理體制改革。卡藍默曾指出，治理現代化需要“每個國家按照自身的歷史淵源，自身的模式和自身的實踐進行創造。”[18](p8)治理實踐必須依據具體“問題”而進行，在回應具體需求、解決實際問題的基礎上設計治理體制的改革思路、構建治理體系。

再次，合理定位政府在治理體系中的地位。包括三方面：一是需要政府扮演“元治理”角色，發揮遠景規劃、政策引導、資源支持、培養公益觀念、形成共享觀念、推動制度創新、維持基本秩序等作用。[19](p79)二是需要政府有能力、不缺位。“有能力”是指政府在解決問題、實現目標、供給服務、促進參與、達成秩序等方面的有效性。“不缺位”是指政府在態度上指向治理行動的高效、回應和廉潔，而不是應付、推諉和尋租。這是扮演“元治理”角色的心理基礎。三是需要政府有邊界、不越位。這與政府職能轉變相關，是指恪守自己的職責范圍，在法定領域中做到盡職盡責，不對自己職責范圍之外的事務橫加干涉。

最后，完善學習機制。審視、完善現有的學習機制和話語傳播機制，諸如組織推進機制、自主學習機制、學習考核評價機制等，以此來推動包括治理在內的學習行為，實質性地提升學習效果，建設學習型政府組織。

（二）夯實治理實踐的法治化基礎。

法治化是消除“泛治理”的必要舉措。習近平指出，國家現代化必須“實現黨、國家、社會各項事務治理制度化、規范化、程序化”。[4](p9)該論斷的核心精神就是“法治”。法治是治理現代化的題中應有之義，缺失法治的治理在本質上是“傳統的”，不具備現代性。同時，缺失法治，就意味著祛除了治理體系的博弈規則和制度基礎。[20](p3)因為，法治原則為治理提供了明晰的、明細的、權威的依據，有助于促進治理實踐的規范化，也大大提高了治理實踐的可預見性，降低地方政府的“隨意性”，有效規避“泛治理”現象。所以，需通過法治建設明確國家與社會的職責范圍、行為邊界；明確治理與管理的各自適用領域，為治理行為、管理管制行為分別提供具體指南和清單；規范各治理主體的行為及其互動關系，防止卸責、推諉、尋租等行為的發生；明確治理績效考核機制和考評指標，既為治理提供行動指南、提出行為方向，也激發了各治理主體的履責動機。

（三）做好治理現代化的戰略規劃與具體設計。

在一般意義上，將理論應用于實踐，除了要保證理論的正確性和適用性之外，還對實踐提出了一定的要求。也就是說，欲實現從真理到實踐的成功飛躍，需要做到：審視真理的適應范圍和適用基礎，以此確定實踐的具體領域；將真理與具體實踐情境相結合，設計有針對性的行動策略；創造一定的制度、文化、物質等條件，以促成實踐的順利實施。[21]

地方政府“泛治理”現象是發生在“從理論到實踐”這一過程中的錯誤。治理理論僅為治理實踐提供了“意識”層面的支持，并沒有觸及“社會存在”層面的制度安排與實踐行為。因此，需要通過戰略規劃和具體設計來促進治理理論成功指導治理實踐。

從內容上看，要做好治理體系建構和治理能力提升的頂層設計；審視治理理論的適用范圍和基礎，并審視當前各類條件的滿足程度，以此確定治理實踐的具體領域；在治理理論與實踐情境（包括存在的具體問題、待解的矛盾、公眾的需求等）相結合的基礎上，設計行動策略、政策方案與具體措施；結合治理實踐需求，設計可行的治理體制機制，培育支撐治理體系運行的共享觀念，夯實保證治理實踐的資源基礎（包括物質資源、社會主體基礎等）。

從主體上看，中央政府應統籌設計治理創新路線，既為地方政府的治理現代化提供戰略指導，也為地方政府的治理實踐提供明確依據；地方也要結合自身情境，既從戰略上設計本級的治理遠景規劃，也從戰術上設計本級的治理實踐線路，推動本級的治理實踐，同時為下級的治理實踐提供具體指導。

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