經濟新常態下中原經濟區建設的路徑選擇

朱杰堂

（鄭州航空工業管理學院，河南 鄭州 450015）

一、面對新常態，中原經濟區要以全面改革創新為突破口

習近平2014年11月在亞太經合組織（APEC）工商領導人峰會作主旨演講中指出：“如果說創新是中國發展的新引擎，那么改革就是必不可少的點火器?！盵1]習近平2013年7月在湖北調研時曾強調，應對當前我國發展面臨的一系列矛盾和挑戰，關鍵在于全面深化改革。為此，中原經濟區要想在經濟新常態下后來居上走在全國發展的前面，就要向體制機制改革創新要動力求活力，大刀闊斧創新改革，以求取得突破。

經濟新常態下的全面深化改革將財稅體制定位于“國家治理的基礎和重要支柱”，并賦予了“優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障”的功能和作用，因此，在全面深化改革的總體布局中，新一輪的財稅體制改革將是其他改革的重點和突破口。由于中央提出的“全面深化改革的總目標在于推進國家治理的現代化，實現國家治理現代化的基礎和重要支柱是堅實而強大的國家財政，構筑堅實而強大的財政基礎和財政支柱要依托于科學的財稅體制，科學的財稅體制又要建立在現代財政制度的基礎之上”[2]。為此，建立現代財政制度是深化財稅體制改革的總目標。面對經濟新常態，中原經濟區要想成為全國重要的經濟增長板塊和“四化”協調發展示范區，就要改得早改得好，率先在預算管理、稅收制度、中央地方體制關系等方面進行大膽改革創新，同時在財政信息透明度、跨年度預算編制、資金績效提升、轉移支付、地方債務、具體稅種改革和中央地方分配關系等方面產生眾多與新制度供給相匹配的新政策供給需求。

農民的土地權利由農村轉移到城市是土地制度改革的關鍵。農民工市民化的最大阻力在于城鎮生活的高成本。由于大多數農民工的收入很難應付昂貴的房價、教育、醫療等支出，他們唯一的選擇是把農村的土地當作自身最后的護身符。為此，我國土地政策創新的關鍵是將農民的土地權利由農村轉移到城市。要改變土地財政背景下城鎮化過程中對農民取多予少的做法，通過制度安排將政府賣地的錢拿出相當大的比例用于進城農民的社會保障和公共服務，以城鎮化過程中的土地收益保障進城農民的“市民待遇”。借鑒國際上推進城市化進程的做法，改革現有土地政策，準許農民工在原籍的宅基地、承包地作價流轉，以彌補農民工在城市安家的財力缺口。創新制度管理，將農民工的承包地、宅基地確權辦證作為突破口，允許農民自主公平交易。建立完善市、縣、鄉鎮三級農村產權交易市場體系，配套建設縣（市、區）級農村產權糾紛調處仲裁機構。

消除進城農民的權利和機會的不平等是戶籍制度改革的根本。河南省各地發展有差異、市民化成本高、與戶籍掛鉤的各項權利福利多達幾十項，建議按照“統一戶籍、普惠權利、區別對待、逐步推進”的思路進行戶籍制度改革[3]。在充分調研論證的基礎上，按照積極穩妥有序的原則做好大中小城市和小城鎮的人口轉移規劃。分步取消依附戶口性質的各項政策法規，盡快出臺城鄉統一的新標準。建立健全城鄉統一的均等化公共服務制度和社會保障制度。鑒于目前農民轉化為市民資金投入大、人口數量多的實際，建議構建政府、企業、個人和社會等共同承擔的多元化成本分擔機制。戶籍制度改革必須與土地、就業、教育、醫療和社會保障等相關改革配套推進。要對農業轉移人口在農村的承包地、宅基地等各類資產全面頒證賦權，并允許抵押、轉讓和繼承，做到所有權清晰、使用權完整、收益權有保障。

中原經濟區建設是在我國經濟增長轉型換擋的特殊時期提出的，因此在全面深化改革的過程中，除了財稅、土地、戶籍等制度要率先進行改革，其他諸如社會保障、分配制度以及金融體系等改革也要跟得上改得早，只有堅定不移深化改革才能形成競爭新優勢，為中原經濟區建設注入強大的活力。

二、應對新常態，中原經濟區建設要由數量擴張型轉向內涵提升型軌道

中原經濟區的主體河南省，現轄17 個地級城市、21個縣級城市、89個縣城。在其38個城市中，大城市只有9 個，而中小城市就有29 個，建制鎮874個。顯然，目前河南的城鎮數目并不少，但它們發展水平并不算高。在其內涵質量方面突出的問題表現在：地區中心城市規模偏小，輻射帶動力不強；城市發展快于農村發展，城鄉差別和工農收入差別顯著；城市的道路、通信、水電以及教育、文化、衛生等明顯優于農村。近年出現的“大城市病”、農村土地撂荒“空心村”、農民工“半市民化”以及城市盲目擴張、土地濫占濫用等問題，已到必須解決的地步。否則，如果任其發展，則新型城鎮化和小康社會的推進必然受到影響。因此，要想實現2020年“城鎮化質量明顯提高”的目標，今后中原經濟區建設既要關注數量規模，更要注重內涵質量，著力抓好下面的工作：

依照《中原經濟區規劃》的總體要求，創新性地細化好中原經濟區的城鎮規劃。尤其要規劃好經濟區內河南省城鎮與周邊安徽、山東、河北、山西的城鎮布局，明確城鎮發展方向和空間擴展方式，優化土地利用配置；建設完善的城鎮交通通信、供水供能、排污減污等市政基礎設施以及城鎮防洪、防震等防災減災設施，保持較高的城鎮基礎設施綜合配套水平。

積極推進農民工市民化，逐步解決半城鎮化問題。目前河南省城鎮人口由1978年的970萬增加到2013年的4123 萬，但其中包括了1635 萬工作在半年以上、戶籍仍在農村的農民工及其家屬。這1635萬人未能融入城鎮、并未享受城市居民的待遇和福利，他們不是嚴格意義上的市民。針對1635 萬人口，要按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則[4]，逐步讓就業者融入企業、子女進入學校、家屬融入社區，以真正提升城鎮化的質量。

在做好農民市民化工作的同時，決不能讓“城市病”問題繼續蔓延。目前，河南一些城市在建設過程中“重面子輕里子”、重地上輕地下、重硬件輕軟件、重短期輕長期，城市功能不完善、不協調，交通擁堵、環境污染、空間擁擠、生態空間不足等“城市病”日益顯現。因此在提高城鎮化質量的過程中，要通過進一步完善城鎮水電路氣等基礎設施、增強公共服務能力、持續改善城市生態環境、進一步提高城鎮運行效率等措施，以達到居民生活更加舒適便捷的目標。

三、順應新常態，中原經濟區建設要實施城鄉差別化同步發展的戰略

經濟新常態的趨勢特征之一是經濟結構不斷優化升級，城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升[1]。要想順應這一要求，就要改變過去城鄉關系扭曲、城鄉二元結構、城鄉要素不平等交換和公共資源不均衡配置的態勢，按照城鄉差別化同步發展戰略，力爭營造以城帶鄉、以工促農、工農互惠、城鄉一體的新型工農城鄉關系。這是因為，城市與農村的社會再生產循環不僅在地貌景觀、空間關系和公共設施供給方面有較大的差別，而且在生產過程、消費過程和民風民俗等方面也存在很大不同。從區域地貌景觀方面來言，城市具有現代文明引領、文化娛樂、多樣動態等特征，而農村具有自然生態、封閉傳統、特色鮮明等特征。從空間關系方面來講，城市是工業、商業、文化、教育、娛樂活動等功能分區與空間的分離，而農村的生產、生活與生態空間三者融為一體，空間利用率較高。從公共設施供給方面來說，城市的公共設施基本上是由政府投資建設的，而農村公共設施則主要是由農民集資和社會捐助完成的。從生產環節而言，城市是以企業、事業為主要組織形式，專業的分工與合作特征明顯，而農村是以一家一戶為主要經營單位，每個成員基本是多面手。從消費過程角度來看，城市擁有大規模的生產者和消費者，其工業消耗和居民消費是直接的，很難形成循環經濟；而農村的生產投入和農民消費基本上是以家庭為單位的，資源浪費或垃圾產出是有限的，基本上是低成本循環或稱為循環經濟。從民風民俗文化角度講，農村的民風民俗更多地體現著血緣關系的色彩，而城市的民風民俗則基本上屬于不受血緣關系影響的新型文化，主要是行業（社團）文化、市民生活文化?；谏鲜鲛r村與城市之間有關自然的、經濟的、社會的和文化的巨大差異，在城市化的進程中，我們必須承認這些差異，而不能無視這些差異的客觀存在。為此，中原經濟區要實施城鄉差別化的城鎮化發展戰略。

同時，世界城市化的歷史昭示我們，先行國家有城市優先、城鄉同質、城鄉封閉、城鄉協調四種發展模式。城市優先模式在拉丁美洲、非洲經歷過較長時間的嘗試，最終以投資環境惡化和嚴重社會動蕩而告結束。城鄉同質模式只在美國特定歷史時期使用過，其他國家和地區尚未采用。城鄉封閉模式僅僅在理論上提出觀點，在實踐中尚未發現成功的案例。相比之下，城鄉協調發展模式是比較科學可行的模式，法國、日本等國的部分地區的做法具有代表性。我國經過改革開放30多年的不斷探索和實踐，最終黨的十八大報告明確提出實施新型城鎮化發展戰略。這種發展戰略就是要求我國未來城鎮化要與農業現代化相互協調、同步發展。為此，我們提出中原經濟區建設要城鄉“同步發展”就是徹底扭轉過去城市發展快于農村、城鄉差距日漸擴大的局面。同時，考慮到中原經濟區地處內陸、橫跨五省、各地發展水平差異較大、城鎮化率又較低的實際情況，因此，未來中原經濟區既不能照搬某一國家的城市化模式，也不能機械效仿長三角、珠三角、環渤海等開發較早的經濟區模式，要因地制宜，創新探索出適合中原經濟區區情的城鄉同步推進的新型城鎮化發展路子。

四、適應新常態，中原經濟區要走低能耗低環境傷害的發展道路

多年來粗放型掠奪式的開發建設，使得我們的生態資源環境到了令人難以忍受的地步。經濟發展需要大量土地，我國人均耕地面積低于世界平均水平的一半，聯合國認定的人均耕地警戒線是0.8 畝，而我國竟有600多個區縣的人均耕地在這一數字之下。我國煤炭儲量居世界第三位，而人均占有量只接近世界平均水平。BP資源數據顯示，我國人均石油、天然氣探明儲量分別約為世界平均水平的5%、8%，我國GDP每新增1元所消耗的資源是發達國家的10多倍，資源循環利用率也遠低于發達國家。目前，我國70%的江河水系受到污染，流經城市的河流95%以上受到嚴重污染；1/3 的國土被酸雨覆蓋，世界上污染最嚴重的20個城市我國占了16個；4億城市人呼吸不到新鮮空氣；每年200 多萬癌癥病死者中，70%跟環境污染有關；我國每年因環境污染造成的損失約占GDP 的10%[5]。可見，調整優化產業結構和產業發展模式已是當務之急。

按照2012年年底中央經濟工作會議提出的“要走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮化道路”的精神和2014年中央經濟工作會議提出的“推動形成綠色低碳循環發展新方式”的要求，建議中原經濟區要謹慎擴張并高效使用城鎮建設用地，發展緊湊型城鎮。要從存量土地上做文章，通過土地整理和增減掛鉤等方式，統籌使用城鄉土地[6]。積極探索諸如村莊適度集中、“地票”交易等做法。為了實現新常態下調結構與穩增長的平衡，大力推進低能耗低消耗的產業及產品。通過技術升級改造，拉長傳統制造業的產業鏈條。通過強化自主創新，實現產品價值鏈向高端延伸。以航空港經濟綜合實驗區建設為契機，加快中原經濟區現代服務業的轉型升級。積極引入新能源新動力，逐步建立現代城鎮綠色交通體系。積極扶持半導體照明工程，大力構建城鎮綠色照明體系。對經濟區內城鎮體系規劃劃定的水源農田保護區、生態環境屏障區、名勝古跡、生態環境脆弱保護區等加強空間管制，留下更多的修復空間。積極推進建設項目的環境影響評價，監控城鎮污染源和污染排放。大力推廣生態園區、生態企業和生態建筑，提倡綠色低碳生產、生活和消費方式，建設一個生產發展、生活富裕、生態優美的良好人居環境[7]。

五、把握新常態，中原經濟區要優化城鎮體系和產業體系

經過30多年的改革開放，我國三次產業結構總體上日趨合理，但是，脆弱的農業基礎，中低端的工業技術水平，滯后的第三產業發展問題日趨突出。由于我國產業結構主要位于全球價值鏈的中低端，比較利益不高，科技創新能力不足，產業競爭力不強、核心技術欠缺，由此引發了高增長下的產能過剩、需求不足、城鄉區域差距。因此，適應經濟新常態，中原經濟區在今后的建設過程中，要通過調整優化產業體系和城鎮體系來實現產業結構由中低端水平向中高端水平轉換，通過大力發展戰略性新興產業、先進制造業和優先發展生產性及生活性服務業提升我國產業在全球價值鏈中的地位。

經濟新常態要求“城鄉區域差距逐步縮小，居民收入占比上升，發展成果惠及更廣大民眾”[1]。要達到這一要求，就應產城要融合、產業要集聚。沒有產業支撐，就形不成新的就業機會，就不能合理有序地解決農村轉移人口的就業問題。目前，中原經濟區的主體河南省的現狀是：（1）省會鄭州市的輻射帶動能力較弱。鄭州市2013年人口、GDP占河南省的比重分別為9.8%和19.4%，而同期武漢市和西安市分別為本省的17.6%、36.5%和22.8%、30.4%。顯而易見，與武漢、西安這兩個毗鄰省會城市相比，鄭州對河南省的龍頭帶動作用較弱，人口融入城市的程度低于武漢和西安。（2）地區中心城市規模優勢不突出。一些省轄市的市域人口已超過1000萬，但中心城區人口卻不足100萬，有的甚至不足50萬，難以有效地輻射帶動周邊地區發展[8]。（3）河南省的大部分縣城、建制鎮規模偏小，人口集聚力不強，承載能力較低，服務帶動周邊地區發展的功能較弱。同時，航空、城際輕軌、高速鐵路等立體交通體系還在規劃和建設中，尚未滿足城鄉一體化的需要。

因此，在新常態經濟要求和國家總體發展規劃的指導下，細化中原經濟區的城鎮體系規劃，力爭與國家的相關規劃緊密銜接?？茖W有序開展區域中心城市總體規劃修編，探索覆蓋市、縣全域的總體規劃編制，將城鎮體系和村鎮體系分別納入市、縣總體規劃，提高規劃建設水平。高標準編制縣域新型農村社區建設總規及試點社區詳規，將社區規劃與產業發展、土地、村鎮體系、城鄉基礎設施和公共服務規劃有機銜接起來[9]。鄭州市提出的“做強主城，推進縣城，發展集鎮，建設社區”發展理念，確定的“一城、三區、四組團、38個重點產業集聚區……”的空間發展布局，切合市情省情，體現了新型城鎮化的要求。建議中原經濟區進一步支持鄭州做大做強，使其真正“挑大梁、走前頭”，早日建成中原經濟區的示范區。

在經濟步入新常態的背景下，中原經濟區產業體系調整優化要以建設現代農業大省、先進制造業大省、高成長服務業大省為目標，以推進三大國家戰略實施為依托，以改革創新為抓手做好以下工作：積極推進耕地向種糧大戶集中，扶持家庭農場建設，拉長農業產業鏈條，提高農業比較效益；以推進鄭州航空港經濟綜合實驗區建設為引擎，充分發揮交通物流的優勢，大力發展戰略性新興產業；大力推進輕工、電子、食品、紡織等勞動密集型產業的技術改造，以提升河南省整體的工業化水平；通過自主創新，加快產品價值鏈向高端延伸的步伐，提高河南的外貿依存度；依托河南構建大交通大樞紐大物流的平臺，大力發展現代信息服務、金融保險、物流等生產性服務業，以推進河南產業結構的轉型升級與保持經濟持續增長的活力。

[1]習近平.在APEC 工商領導人峰會發表主旨演講［EB/OL］.http：//news.qq.com/a/20141109/015059.htm.2014-11-09.

[2]高培勇.經濟增長新常態下的財稅體制改革［EB/OL］.http：//theory.people.com.cn/n/2014/1216/c838 46-26215650.html.2014-12-26.

[3]魏后凱.加快戶籍制度改革的思路和措施［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-03/21/c_124487251_2.htm.2013-03-21.

[4]國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）［EB/OL］.http：//www.gov.cn/gongbao/content/2014/content_26 44805.htm.2014-03-16.

[5]發展和改革藍皮書［EB/OL］.http：//www.china.com.cn/economic/txt/2008-11/18/content_16786516.htm.2008-11-18.

[6]中央經濟工作會議提出明年經濟工作六大任務［EB/OL］.http：//www.cs.com.cn/xwzx/hg/201212/t20 121216_3780761.html.2012-12-16.

[7]王發曾.中原經濟區的新型城鎮化之路［EB/OL］.http：//www.cnki.net/kcms/detail/Detail.aspx？dbname.2013-07-14.

[8]河南省社科院課題組.推進新型城鎮化的實踐與探索［EB/OL］.http：//www.docin.com/p-382472960.html.2013.01.13.

[9]王金梅.新型城鎮化怎樣出“新”政協各界齊建言［J/OL］.http：//www.china.com.cn/node_7000058/content_29353190.htm.2013-07-08.