跨行政區劃檢察院案件管轄范圍的北京探索

閆俊瑛

（北京市人民檢察院，北京 100005）

黨的十八屆四中全會指出，隨著社會主義市場經濟深入發展和行政訴訟的不斷涌現，跨行政區劃乃至跨境案件越來越多，涉案金額越來越大，導致法院所在地有關部門和領導越來越關注案件處理，甚至利用職權和關系插手案件處理，造成相關訴訟出現“主客場”現象，不利于平等保護外地當事人合法權益，不利于保障法院獨立審判、監督政府依法行政、維護法律公正實施。為此，十八屆四中全會明確提出“探索設立跨行政區劃的人民法院和人民檢察院，辦理跨地區案件”。依據中央改革精神，北京、上海在上級機關的指導下，率先就設立跨行政區劃的法院、檢察院進行了積極探索，均于2014年12月底成功設立了跨行政區劃的法院與檢察院。北京在研究設立跨行政區劃檢察院過程中，討論的核心問題之一，就是如何合理確定跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍，本人有幸參與其中，本文擬結合北京市跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍，談點個人的初步認識，請專家學者指正。

一、設立跨行政區劃檢察院的意義

（一）有利于破除司法地方保護主義

司法地方保護主義，是指地方司法機關，由于受當地各種力量的影響干擾，在本地與外地當事人發生利益糾紛時，違背司法中立原則，甚至是違背法律規定，片面保護本地當事人的利益，作出不利于外地當事人的裁定、判決。“由于體制機制等多方面原因，我國現實地客觀地存在著司法上的地方保護主義傾向。”①跨行政區劃的司法機關，由于其在人、財、物等各方面與地方的關系相對超然，沒有直接的利益糾葛，在處理涉及地方政府利益的訴訟時，就能更好地秉持客觀中立，依法公正裁判，有利于破除司法地方保護主義。

（二）有利于提高司法公信力

司法具有公信力是依法治國的必然要求，司法公信力是一個具有權力運行與受眾心理兩個維度的概念，司法權的內在運行與社會公眾的心理認同達到高度契合的狀態是我們所追求的理想類型②。司法公信力，簡單來說，就是社會公眾對司法機關裁決的信任程度，司法機關的裁決越公正，社會公眾就會越信任司法機關，司法機關的公信力也就越高，反之，司法公信力就會越低。通過設立跨行政區劃的司法機關，處理跨行政區劃的重大案件及易受地方干擾的相關案件，從客觀角度來說，可以避免地方司法機關出于節省自身司法資源、保護地方利益等目的，對案件相互推諉或相互爭搶。此外，司法機關與地方政府沒有直接利害關系，其所做的判決當然會更加客觀公正。從形式角度看，由與地方政府沒有利害關系的司法機關來裁決，其形象更加客觀公正，避免了“瓜田李下”之嫌，不管判決結果如何，都易于被當事人接受，有利于增強司法機關的公信力。

（三）有利于提高司法效率

公正是司法的核心價值追求，但并不是司法唯一的價值追求，在復雜的現實生活中，司法如果不顧及其他的價值目標，最終必將影響到公正本身，這其中最重要的就是司法效率問題③。司法效率是解決司法資源如何配置的問題，即司法效率的核心應當被理解為司法資源的節約或對司法資源有效利用的程度④。設立跨行政區劃的司法機關，其定位就是處理一些涉及面較廣的重大、疑難、復雜的民商事、行政、刑事案件，這些案件的共同特點就是辦理難度大，涉及的各類專業性問題多，需要溝通協調的問題多，需要在統一的領導指揮下，由專業化的辦案團隊辦理。通過設立跨行政區劃的司法機關，由其集中管轄上述案件，必然有利于專業化辦案團隊的形成，溝通協調機制化，提高司法效率。

二、跨行政區劃檢察院案件管轄范圍的確立原則

我們在思考如何合理劃定北京市跨行政區劃檢察院案件管轄范圍問題時，基本的考慮是，首先，要遵循中央的改革精神，不能和中央的改革精神相違背，這其實也是開展任何一項改革的最基本、最核心的要求。其次，要在法治的框架內，遵循改革規律，循序漸進，摸著石頭過河，不能期望一蹴而就，畢其功于一役。再次，我們考慮，跨行政區劃檢察院作為一個新生事物，在劃定其管轄范圍時，既不能過于原則，讓其無所遵從，也不能過于寬泛，超越其能力范圍，應注意原則性與靈活性的結合，據此，我們將契合改革目的、依法推進改革、系統安排等確定為劃定跨行政區檢察院案件管轄范圍的原則，在這些原則指導下，合理劃定案件范圍。

（一）契合改革目的原則

中央決定探索設立跨行政區劃法院、檢察院的目的，即為從制度上防止地方干擾和地方保護主義，保證法院、檢察院的中立性，確保司法公正，保證國家法制統一。在討論跨行政區劃法院、檢察院案件管轄范圍的過程中，有觀點認為，可將原由中級人民法院管轄的行政案件及相關的環境資源等民事案件，都劃歸新成立的跨行政區劃的法院管轄，對應法院的管轄范圍，由新成立的跨行政區劃的檢察院對法院管轄范圍的行政案件、民事案件，履行法律監督職責。筆者認為，此種觀點，實際上是一種“集中審理”的觀點。集中管轄最初的模式是地域集中，即在一個中級法院范圍內，選定若干個基層法院作為集中管轄法院，集中管轄轄區內其他基層法院管轄的行政訴訟案件。后來又出現了案件類型集中模式，即按照案件類型確定管轄法院，將同類行政案件集中到相應法院審理。即將相關行政案件都劃歸一個法院集中管轄，這與“跨行政區劃”的改革初衷并不完全契合，“跨行政區劃”主要是為了解決訴訟中的“主客場”現象，排除地方干擾，不能簡單地等同于“集中審理”，而是應將可能存在地方干擾的相關行政案件劃歸跨行政區劃的法院集中管轄，其他行政案件的管轄，仍保持現有的管轄格局。

據此，北京市結合本市實際情況，考慮到以區政府為被告的行政案件，實行跨行政區劃管轄的現實意義最為突出，因而決定將該類案件都劃歸新成立的跨行政區劃的法院管轄，而以北京市政府及其所屬機構及國務院部委等為被告的行政案件，在北京市范圍內，由跨行政區劃法院管轄沒有實質意義，因而，仍保持其原有的管轄關系，沒有進行變更。相應的，新設立的跨行政區劃的檢察院對行政案件的管轄范圍依托于跨行政區劃的法院的案件管轄范圍，兩家保持一致。

（二）依法推進改革原則

在改革開放之初，由于我國法治極不完善，我們在推進改革時，有時不得不采用“良性違法”的方式，在當時，具有一定的歷史合理性，但今天，我們的法治雖仍具有許多不完善的地方，但完整的社會主義法治體系已經形成，各項改革活動都有較為明確的法律遵循，在這樣的背景下，我們必須在法治的引領和規范下，遵從法定的程序，依法規范地推進改革，這是全面推進依法治國的當然要求。因此，我們在思考跨行政區劃檢察院案件管轄范圍問題時，原則上不能突破憲法法律的明確規定，確實需要突破的，要獲得有權機關的授權后才能開展探索試點。

據此，我們在劃定北京跨行政區劃檢察院案件管轄范圍時，原則上堅持訴訟法關于地域管轄、級別管轄等的一般規定，保證訴訟關系的穩定，但考慮到跨行政區劃檢察院的特殊定位，通過“指定管轄”的方式，為靈活掌握跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍預留了合理的空間。指定管轄是審判管轄中裁定管轄的一種情況，是相對于法定管轄而言的，通過指定管轄制度，可較好地解決司法實踐中存在的管轄范圍和權限不明或有爭議，或者是有管轄權的公安機關、人民檢察院和人民法院無法或不宜行使管轄權的情形。

就刑事案件的管轄范圍，我們主要是圍繞“跨地區”“重大”和“指定管轄”幾個關鍵點進行界定，同時綜合考慮新設立的跨行政區劃司法機關的辦理能力。參考2011年“兩高”和公安部等六機關制定的《關于辦理流動性團伙性跨區域性犯罪案件有關問題的意見》第八條關于“跨地區性犯罪案件是指犯罪案件涉及兩個以上縣級行政區域”的規定，將“跨地區”明確為犯罪案件涉及兩個以上區縣級行政區域，既包括本市范圍內涉及兩個以上區縣級行政區域的案件，也包括跨省市的案件。依據現行法律規定，將“重大”案件界定為可能判處無期、死刑的案件，同時也留了一定的“口子”，將有必要交由跨行政區劃檢察院管轄的其他重大刑事一審案件明確由市院“指定管轄”。在具體運用指定管轄時，需要明確適用范圍、指定主體、考量因素及決定程序，合理設置指定管轄的具體程序，確認公民的管轄異議權與管轄申請權并予以保障。

（三）系統安排原則

設立跨行政區劃人民檢察院的改革尚處于探索階段，許多問題在短時間內尚難以考慮周全，一些不確定的問題也沒有顯現。在初步確定跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍時，應堅持宜粗不宜細、宜少不宜多，以便為今后完善和調整留出空間，使管轄范圍逐步調整到位。在具體制度設計上，我們堅持統籌謀劃、系統安排，根據上級文件對跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍所作原則規定，立足北京檢察工作實際，從系統安排的角度，進行適當調整。

主要是從構建“大公交”辦案格局的角度出發，增加規定公交領域一審重大刑事案件由跨行政區劃檢察院管轄。這主要考慮，公交、民航、水運、鐵路運輸等領域的犯罪案件，都具有跨地區等特點，易產生管轄爭議，統一歸口辦理，有利于統一把握管轄原則，促進專業化辦案。專業化辦案對于保證辦案質量、提高辦案效率、提升檢察隊伍的專業化水平具有重要意義⑤。實踐中，公交領域的案件量占比較大，將其排除在外，不利于構建“大公交”的辦案格局。下一步，我們考慮將現由東城管轄的公交領域的基層一審案件移交給北京鐵路運輸院。公交領域多為扒竊等輕刑案件，絕大多數集中在基層院，統一由北京鐵路運輸院管轄，既能使二審案件自然轉到跨行政區劃檢察院、法院，有利于專業化辦案，也能夠減輕東城區檢、法兩院的辦案壓力，使其能夠集中精力辦理重點地區的敏感案件，確保辦案質量，維護核心區的社會穩定。

三、跨行政區劃檢察院案件管轄范圍的具體設定

按照中央相關文件規定，跨行政區劃人民檢察院的案件管轄范圍，主要包括六類：行政訴訟監督案件、跨地區重大民商事監督案件、跨地區重大職務犯罪案件、跨地區重大環境資源保護和重大食品藥品安全刑事案件和民航、水運所屬公安機關偵查的重大刑事案件、海關所屬公安機關偵查的刑事案件以及其他重大案件。仍管轄涉鐵路運輸案件，業務領導關系和訴訟體系保持不變。我們認為，可以立足北京市檢察工作實際，對北京跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍進一步細化，主要包括以下幾項：

（一）北京跨行政區劃人民法院管轄的行政訴訟監督案件

即北京跨行政區劃人民法院審理什么行政訴訟案件，北京跨行政區劃的人民檢察院就對什么行政案件進行行政檢察監督。北京跨行政區劃人民法院管轄的行政訴訟案件主要包括：以本市區（縣）人民政府為被告的行政案件，但以區（縣）人民政府名義辦理不動產物權登記的案件，仍由各區（縣）人民法院辦理。

（二）北京跨行政區劃人民法院管轄的跨地區重大民商事監督案件

即北京跨行政區劃人民法院審理什么民商事訴訟案件，北京跨行政區劃的人民檢察院就對什么民商事案件進行民事檢察監督。北京跨行政區劃人民法院管轄的民商事案件包括：按級別管轄標準，應由本市中級人民法院管轄的金融借款合同糾紛案件、保險糾紛案件、環境污染侵權責任糾紛案件、涉外涉港澳臺的商事案件等。

（三）北京知識產權法院管轄的知識產權類訴訟監督案件

2014年北京市新成立了北京知識產權法院，但沒有設立相應的檢察機關對其進行法律監督，原考慮由一分院履行對北京知識產權法院的監督職責，但由于檢察機關受理的此類監督案件主要集中為知識產權行政案件，民事較少，由跨行政區劃檢察院對北京知識產權法院開展監督，更為符合設立跨行政區劃法院、檢察院較為集中地辦理行政類案件的定位，而且，新成立的跨行政區劃檢察院總體案件量較少，由其管轄也有利于均衡司法資源和方便當事人訴訟。

（四）北京市人民檢察院指定管轄的跨地區重大職務犯罪案件及關聯案件

這一條的規定過于原則，應對其中的“跨地區”“重大”等概念，進行進一步的界定。據此筆者認為，可以將上述“跨地區重大職務犯罪案件”進一步細化為以下幾類案件，便于其掌握：一是犯罪行為或結果涉及兩個以上區（縣）級行政區域的，既包括本市范圍內涉及兩個以上區（縣）級行政區域的案件，也包括跨省市案件。二是貪污、受賄數額在300 萬元以上，或者被告人系副局級以上領導干部的案件。三是雖不具備前兩種情形，但綜合考慮犯罪嫌疑人身份、犯罪性質、情節、后果、影響等，實行跨區劃管轄有利于案件公正辦理的職務犯罪偵查案件。

（五）應由中級人民法院管轄的環境資源保護和食品藥品安全刑事一審案件

北京市人民檢察院指定管轄的其他跨地區重大環境資源保護和重大食品藥品安全刑事一審案件。據統計，2013年環境資源保護、食品安全等仍然是犯罪高發領域，一些跨地區的重大案件危害大，后果嚴重，查處難度大。為進一步明確此類案件管轄范圍，加大懲處力度，可將上述案件范圍進一步細化為下列兩類案件，一是犯罪行為或結果涉及兩個以上區（縣）級行政區域的，既包括本市范圍內涉及兩個以上區（縣）級行政區域的案件，也包括跨省市案件；二是雖不具備跨地區因素，但綜合考慮犯罪性質、情節、后果以及影響等，實行跨區劃管轄有利于案件公正辦理的。

在研究的過程中，有觀點認為，跨區劃應該是指跨司法管轄區域，因此建議將環境資源保護、食品藥品安全等類的刑事二審案件也劃歸跨行政區劃的檢察院管轄。筆者認為，跨區劃主要是指跨行政區劃，而不是跨司法管轄區劃。目前的分院架構，已經實現了行政區劃與司法管轄的分離，若再將其他分院辦理的二審案件都劃歸跨行政區劃的檢察院管轄，不僅背離了跨區劃檢察院的定位，而且不利于訴訟，所以，不應將此類二審案件納入跨行政區劃檢察院管轄。

（六）應由中級人民法院管轄的發生在民航、公交、水運領域并由其所屬公安機關偵查的刑事一審案件

中央相關文件在設定跨行政區劃檢察院案件管轄范圍時，未將公交領域的刑事案件劃歸跨行政區劃的檢察機關管轄，但我們從構建統一的“大公交”辦案格局出發，對此進行了調整。此外，在表述上，因北京公交分局除偵查公交領域的刑事案件外，還會偵查市公安局交辦的其他案件，有關文件中“民航、水運、公交所屬公安機關偵查的重大刑事案件”中的“所屬”表述不夠準確，因此我們將其調整為“發生在民航、公交、水運領域的并由其所屬公安機關偵查的重大刑事一審案件”，這樣，就將案件的范圍較好地限定在“大公交”領域，避免了誤讀。

（七）海關所屬公安機關偵查的刑事案件

上級文件明確規定，海關所屬公安機關偵查的走私類案件屬于跨行政區劃檢察機關的案件管轄范圍，但我們在研究時，還是有一定爭議的。有觀點認為，這部分案件在2013年8月北京市人民檢察院三分院成立時，剛剛從二分院調整到三分院，相關機構之間的辦案機制剛剛捋順，短時間內調整不利于辦案經驗的積累和專業化隊伍建設，且海關緝私局與新成立的跨行政區劃檢察院地理位置相隔較遠，改變管轄也不便于訴訟。但也有觀點認為，海關案件與環境資源保護、食品藥品安全案件及民航、公交等案件相似，不僅具有跨區劃的自然性，而且具有案件的專業性，納入管轄有利于保證跨行政區劃檢察院具有一定的辦案規模，同時積累專業辦案經驗。設立跨行政區劃的司法機關管轄相關案件，一般都不太便利于相關案件的訴訟，但為了更高的公正價值，我們要克服相關不利因素，訴訟是否便利，在這里，不應成為不將海關所屬公安機關偵查的刑事案件移交給跨行政區劃檢察院管轄的理由。筆者也同意上述第二種觀點，最后也決定，將海關所屬公安機關偵查的刑事案件仍納入跨行政區劃檢察機關的案件管轄范圍。

（八）北京市人民檢察院指定管轄的其他重大刑事案件

這是一項原則性的規定，便于上級機關統籌配置檢察力量，依據檢察工作的實際需要，將相關案件指定給跨行政區劃的檢察院管轄。

（九）北京市人民檢察院鐵路運輸分院管轄的原有案件

由于北京市跨行政區劃的檢察院是在北京市人民檢察院鐵路運輸分院的基礎上籌建，“北京市人民檢察院鐵路運輸分院”繼續保留原名稱，另加掛“北京市人民檢察院第四分院”牌子，作為跨行政區劃人民檢察院，故北京市人民檢察院鐵路運輸分院管轄的原有案件仍由新成立的跨行政區劃的檢察院管轄。

四、完善跨行政區劃檢察院案件管轄范圍的思考

新成立的北京市跨行政區劃的檢察院屬于分院級別，由于處于改革試點階段，有些問題考慮得還不是十分周全，有些問題經實踐檢驗，正日益顯現出來，需要繼續研究，提出配套解決方案。如新成立的跨行政區劃法院、檢察院沒有與其配套的基層司法機關，導致在級別管轄上存在不協調問題；新成立的跨行政區劃法院、檢察院由于各自定位側重點存在差別，導致其辦案格局出現不對等問題；僅僅依靠跨行政區劃的法院、檢察院，尚難以實現消除司法地方保護主義的初衷，還需進一步完善配套機制問題；公益訴訟是否納入跨行政區劃檢察院管轄問題等。

（一）如何落實好跨區劃司法機關管轄定位

十八屆四中全會提出探索建立跨行政區劃檢察院，并沒有從級別上進行限制，筆者認為，同步構建跨行政區劃檢察分院和基層院有一定的必要性。隨著社會的發展，民眾法治觀念日益增強，就行政訴訟類案件而言，各類針對基層政府的行政訴訟案件（如以鄉鎮、街道等基層政府為被告的行政訴訟案件）可能大量增加，目前的相關統計也能印證這一判斷，這些案件也可能需要跨行政區劃的司法機關管轄，但都由中院級別的司法機關管轄，不僅超出了其受案容量，也會破壞法定的級別管轄規定，并不可取。

就北京而言，新成立的跨行政區劃法院主要審理跨行政區劃的重大民商事、行政一審案件，以及適宜提級審理的跨地區民商事、行政案件。也就是說，北京新成立的跨行政區劃法院在民商事、行政案件的審判方面，主要是一審案件，這些一審民事、行政案件當事人若是對判決不服，在向檢察機關申請民事、行政檢察監督之前，基本上都會先上訴，即此類案件的生效判決基本上都是由北京市高級人民法院作出的，其申請檢察監督對應的檢察機關是北京市人民檢察院，而非跨行政區劃的人民檢察院。同時，由于沒有配套設立跨行政區劃的基層人民法院，目前北京跨行政區劃的法院審理的二審民商事、行政案件數量極為有限，僅限于鐵路基層法院審理的民事、行政案件的上訴案件。由此，新成立的跨行政區劃的檢察院開展同級監督的空間極為有限，僅能對一些程序性違法、執行活動等提出監督意見，造成監督格局上的不對等。因此，也需配套設立跨行政區劃的基層法院，將現在提審的，本應由基層法院審理的相關案件交由跨行政區劃的基層法院審理，這樣，相應的民事、行政檢察監督就能調整至跨行政區劃的檢察分院，這樣，可以合理均衡各級檢察機關的辦案數量，促進跨行政區劃檢察機關民事、行政檢察工作的開展。

但在成立跨行政區劃基層檢察機關的過程中也面臨一些障礙，即當前普通的基層檢察機關和相應的行政區劃對應，由同級人大任命產生并向同級人大報告工作，接受其監督。但跨行政區劃的基層檢察機關沒有相應的同級人大與其對應。對此，我們建議，可將跨行政區劃的基層檢察院、檢察分院的工作一并納入市檢察院的報告范圍，接受市級人大的監督，人員也由市級人大常委會任命。

此外，法院在設立跨行政區劃法院時，主要側重點是想較為集中審理跨行政區劃的行政訴訟案件，其次是跨行政區劃的民商事案件，刑事案件并不是其審理的重點，因此，其配備的行政、民商事審判力量較為充足，刑事審判力量較為薄弱，而檢察機關在設立跨行政區劃的檢察院時，其側重點是審理一些跨行政區劃的刑事案件，在檢察力量的配置上，主要側重于刑事方面，這導致了法檢兩家在力量配置上的不均衡，需要進一步協調解決。

（二）進一步探索刑事案件跨地區管轄的環節和機制

當前探索設立跨地區司法機關的環節限于檢察與審判環節，不包括公安機關立案、偵查環節，跨行政區劃司法機關級別限于省級行政區域內，對跨省級行政區域的重大案件的管轄問題未有涉及，案件管轄范圍一般限于中院級別，制約了跨行政區劃檢察院管轄的跨地區環境資源、食品藥品安全類案件的范圍，建議進行下述三項探索，加以完善：

一是探索公安立案、偵查環節跨地區管轄。成立跨行政區劃檢察院的主要目的，是為從制度上防止司法地方干擾和地方保護主義，但僅在檢察及審判階段由跨地區的檢察機關、法院管轄，可能還難以充分實現改革的初衷，因為，就諸多跨地區重大刑事案件而言，刑事立案、偵查階段的地方保護主義，可能是更為致命的。今后，可考慮從公安機關立案、偵查環節就實行跨行政區劃管轄，真正實現跨區劃管轄的意義。當前，應加強的是完善提前介入引導偵查取證機制，完善行刑銜接機制，由檢察機關加強對公安機關就相關跨地區、重大刑事案件開展的立案、偵查、取證活動的監督，真正排除地方干擾，確保公正司法。

二是探索設立跨省級重大案件的辦理新機制。目前設立的跨行政區劃的檢察院、法院，只是在北京、上海兩地試點，屬于中院級別，只能辦理各自轄區內的跨地區案件，跨省級的重大案件如何辦理，就目前設置的跨行政區劃的法院、檢察院仍無法解決這個問題，能否設置跨省級行政區的司法機關辦理此類案件，這是一個重大的課題，還需要積極探索研究。

三是探索進一步完善指定管轄案件范圍。在劃定跨行政區劃檢察院案件管轄范圍時，為防止案件數量過多，超出新成立的跨行政區劃檢察院的承受范圍，故將其案件管轄范圍主要限定為“跨地區”的“重大”刑事、行政、民商事案件，但從當前實際的受案情況看，此類案件很少，尤其是跨地區的重大環境資源保護案件，基本上沒有。建議下一步可以考慮，進一步完善當前的案件指定管轄范圍，如可探索規定，對可能判處5年以上有期徒刑的破壞環境資源案件，基層檢察機關應報請市院，由市院依照相關規定指定管轄。

（三）公益訴訟是否納入跨區劃檢察院管轄

十八屆四中全會提出“探索建立檢察機關提起公益訴訟的制度”，賦予檢察機關新的職責。在改革成立跨行政區劃檢察院的過程中，就公益訴訟是否應明確納入新成立的跨行政區劃的檢察院的案件范圍問題，有較大的爭議。

有觀點認為，實踐中，環境資源保護、食品藥品安全類刑事案件的背后，往往夾雜著行政不作為或亂作為現象，是檢察機關開展公益訴訟以及監督行政違法行為的重要渠道，所以，公益訴訟應作為跨區劃檢察院管轄的重要案件類型，并且，檢察機關開展公益訴訟阻力多、難度大，如能在新成立跨行政區劃的檢察院組建之初就將其納入受案范圍，也有利于改革項目的推進及對十八屆四中全會精神的落實。但也有觀點認為，檢察機關提起公益訴訟制度，是一項重要的訴訟制度改革，涉及面廣、社會影響大，在沒有明確法律授權的情況下，就將其列入新成立的跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍，與法無據。我們當然應積極落實中央的各項檢察改革規定，但要在法治的框架內有序推進。筆者認為，由于公益訴訟關注度高、敏感度高，在相關制度不完善之前，不宜作為跨行政區劃檢察院的案件管轄范圍，但應積極開展前期調研準備工作，在條件成熟時，在上級單位的指導下，積極探索。此外，檢察機關提起公益訴訟制度，不排除跨區劃檢察院試點，但也不應排除其他檢察院試點，各類檢察機關都可結合本院、本地區的實際情況，積極開展相關工作，總結經驗后，全面推廣。

2012年修訂的《民事訴訟法》、2015年1月實施的《環境保護法》，以及2015年1月最高人民法院制定的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，明確了符合條件的社會組織可以提起（環境）民事公益訴訟，初步建立起民事公益訴訟法律制度，規定檢察機關可以通過法律咨詢、提交書面意見、協助調查取證等方式支持社會組織提起（環境）民事公益訴訟。當前跨行政區劃檢察院可以緊緊圍繞上述規定，加強與環保方面社會組織、法院等的聯系，重點把督促、支持起訴作為一項重要工作來開展，積極推進檢察機關參與民事公益訴訟工作。檢察機關也可以以此為契機，總結、探索檢察機關參與公益訴訟的經驗，在條件成熟時，適時全面推進公益訴訟工作。檢察機關在探索參與公益訴訟制度時，不僅要探索檢察機關提起民事公益訴訟制度，也要積極探索檢察機關提起行政公益訴訟制度。如政府有關部門在履行危害食品安全違法監管和查處職責不主動或者不充分，從某種意義上形成了對危害食品安全行為的縱容，應當承擔責任，檢察機關可以提起行政公訴。檢察機關在探索構建檢察機關參與公益訴訟制度的過程中，要特別注意謙抑性原則，原則上檢察機關在公共利益的保護中，不應是沖在一線的急先鋒，而應把督促相關責任主體積極履行義務作為首要的方式，如相關違法企業、行政機關制發檢察建議，要求其承擔責任、履行義務，檢察建議對保證法律的正確實施、完善社會管理與服務、預防和減少違法犯罪有著重要意義。

注釋：

①劉作翔：《中國司法地方保護主義之批判——兼論“司法權地方化”的司法改革思路》，《法學研究》2003年第1期。

②關玫：《司法公信力初論》，《法制與社會發展》2005年第4期。

③陳貴民：《論司法效率》，《法律科學》1999年第1期。

④錢弘道：《論司法效率》，《中國法學》2002年第2期。

⑤邢永杰：《檢察機關專業化辦案模式探析》，《中國檢察官》2014年第3期。