第二節 暢談反腐新機制廉政新常態下治理創新探究

徐玉生

（江南大學 馬克思主義學院，江蘇 無錫 214122）

十八大以來，黨風廉政建設和反腐敗斗爭已成為黨和國家常抓不懈的常態化任務，我國廉政建設進入“新常態”。當前，“不敢腐”已初見成效。從“不敢”向“不能”邁進，還要靠制度創新，在此背景下，必須創新廉政治理的路徑和措施才能持續取得反腐敗的效能。

一、廉政新常態釋義

新常態是用來描述我國經濟發展的一種新狀態，即從持續了30多年的高速發展過渡到中高速發展，在這一新的狀態下最重要的是經濟結構的升級轉型。同理，廉政新常態也是指中國特色反腐敗將進入一個新的狀態——與以往任何時期的反腐敗都有明顯差異的狀態。

回顧中國特色反腐敗的道路，以毛澤東同志為核心的第一代中央領導集體重視加強黨的作風建設和紀律建設，告誡全黨不肅清腐敗就可能有亡黨亡國亡身的危險，對腐化墮落分子嚴懲不貸、絕不手軟。以鄧小平同志為核心的第二代中央領導集體把黨風廉政建設和反腐敗斗爭提到關系執政黨生死存亡的高度來認識，提出“反腐倡廉要靠教育，靠法制，搞法制靠得住些”。以江澤民同志為核心的第三代中央領導集體，提出建立健全黨紀國法和思想道德的“兩道防線”，強調“教育是基礎，法制是保證，監督是關鍵”。以胡錦濤為總書記的黨中央提出要堅持標本兼治、綜合治理、懲防并舉、注重預防的方針，抓緊建立健全懲治和預防腐敗體系，努力拓展從源頭防治腐敗工作的領域。

黨的十八大以來，以習近平為總書記的黨中央提出始終保持懲治腐敗高壓態勢，貫徹“治標為治本贏得時間”的方針，既打“老虎”也拍“蒼蠅”，不管涉及什么人，不論權力大小、職位高低，只要觸犯黨紀國法，都要嚴懲不貸。當前，持續的高壓反腐已經取得一定的成效，“不敢腐”的氛圍已經初步形成，逐步形成“不能腐”和“不想腐”的機制將是接下來一段時期廉政建設的主要任務，也就是說廉政建設也將進入一個新的狀態，其主要特征表現為作風建設永遠在路上、反腐敗斗爭沒有完成時以及標本兼治相互融合，可將其定義為“廉政新常態”。

二、廉政新常態下治理創新的原則

基于廉政新常態的上述特征，廉政治理創新應堅持“標本兼治，重心轉換”、正視“制度性腐敗”、把權力關進制度的籠子等基本原則。

首先，“標本兼治，重心轉換”。就是要全面地、深刻地理解黨的十八大以來習近平總書記重要講話精神，以及黨中央所采取的一系列方針、政策和措施，實現“治標”與“治本”無縫對接。長期以來，“治本”似乎就是建章立制、制度創新、健全機制，“懲治”只是治標的手段。實踐表明，這樣的“治本”無法達到預期效果，許多制度只是“墻上掛掛”，反腐敗的作用不盡如人意。只有強化制度的落實，提高制度的執行力，堅持有案必查、有腐必懲，才能發揮各項制度（包括黨紀國法）對權力的監督和制約作用，真正成為反腐敗的“治本之策”。事實上，十八大以來始終沒有背離“標本兼治”，只不過根據反腐敗斗爭的形勢和要求，辯證地科學安排“治標”與“治本”的工作步驟和重點，以“治標”為“治本”贏得時間，以“治本”保障和鞏固“治標”的成效，使得“治標”與“治本”相互融合、相互促進。當前，“標本兼治”應在馳而不息糾“四風”、嚴懲不殆反腐敗的廉政新常態下，重心向創新權力制約監督的體制機制制度轉移，從而形成“不能腐”和“不想腐”的廉政生態。

其次，正視“制度性腐敗”。就是要堅持“制度自信”，防止以制度創新為名，否定甚至顛覆我國的根本政治制度[1]。長期以來學術界對“制度性腐敗”的探討只是基于對具體制度的考量、愿景和對策，并沒有否定中國特色政治制度的根本。然而，“在新的形勢下，各種有利和不利的思想觀點也在競相迸發，交鋒碰撞，暗流涌動。一些似是而非、聳人聽聞的‘悖論’，吸引眼球，成為輿論熱點。這些觀點雖然大多出于對反腐局勢的關注和關心，透露給人們的卻是對反腐敗形勢的誤導，對反腐倡廉前景的不當擔憂、對從嚴治黨和從嚴治吏性質的誤讀和曲解”[2]。正視“制度性腐敗”，最基本的就是要堅持中國特色的反腐敗道路，始終以馬克思主義為指導，抓住矛盾的普遍性和特殊性，根據不同歷史時期的實際情況開展反腐敗斗爭。

再次，把權力關進制度的籠子。這是習近平總書記提出的基本要求和反腐敗行動指南。這里的“制度”是一個廣泛的概念，不僅僅是各項規章制度，也包括法律制度、道德規范和反腐敗組織架構等各方面制約和監督權力運行的所有正式和非正式約束的總稱。建構關住權力的“籠子”需要解決其功能和結構的問題。從“籠子”的功能來看，十八大報告明確提出“堅持用制度管權管事管人”，因此這個“籠子”管住的不僅僅是“權力”，也包括權力運行的主體——“人”和權力作用的對象——“事”，而“管人”是落腳點。正如王岐山書記指出的“法律法規再健全、體系再完備，最終還要靠人來執行”，反腐敗要取得成效不僅取決于“管權”“管事”，更重要的是“管人”。

三、廉政新常態下治理創新的對策

2015年初，中央紀委貫徹十八屆四中全會和習近平總書記重要講話的精神，明確了2015年七大重點任務，總體要求是：堅決遏制腐敗蔓延勢頭，以更嚴的紀律管好紀檢監察干部，堅定不移推進黨風廉政建設和反腐敗斗爭。概括起來，當前黨風廉政建設和反腐敗斗爭要完成的任務是：減少腐敗存量，遏制腐敗增量，不定指標、上不封頂，凡腐必反、除惡務盡。基于上述對當下廉政新常態的解讀和治理創新的基本原則，提出以下治理對策：

（一）適時轉移反腐敗工作重心

十八大以來，“治標為治本贏得時間”已經取得階段性的重大勝利，反腐敗高壓態勢的震懾效能已經呈現；未來的反腐敗斗爭，應把工作重心轉向“治本”，逐步形成“不能腐”“不想腐”的有效機制。適時轉移工作重心的原因在于：認知變異之憂、借題發揮之機、清明政治之的。

所謂認知變異是指人民群眾對黨中央強力反腐的認知和認同的異化。毋庸置疑，廣大人民群眾對反腐敗是發自內心的支持和擁護，但如果對不斷加大反腐敗力度缺乏周密的頂層設計，大規模密集的“老虎井噴”“蒼蠅遍地”，雖然大快人心，也可能超出人民群眾的心理承受能力，在認知上發生異化：由痛恨少數腐敗分子發展到“抓誰都不錯”，進而否定黨的執政合法性。所謂借題發揮是指國內外敵對勢力借機大肆煽動、攻擊中國共產黨的領導，短時期內集中“涌現”的各種腐敗案件，就會給國內外敵對勢力的大肆攻擊提供口實，甚至客觀上為其利用民眾對腐敗現象的痛恨制造事端提供便利，比如把反腐敗污蔑為“權力斗爭”，聲稱“抓不抓你，可能不在于你腐敗得多嚴重，而在于你有無‘保護傘’”。所謂清明政治就是我國反腐敗不是為反腐敗而反腐敗，更不是為了懲治而懲治，而是為了打造干部清正、政府清廉、政治清明的政治生態，建立一個廉潔、高效的政府。

（二）加強反腐敗法治建設

十八屆四中全會提出：加快推進反腐敗國家立法，完善懲治和預防腐敗體系。在法治軌道上深入推進反腐敗斗爭，要有法可依、有典可查，因此一方面要全面梳理、整合現有各項法規制度，并科學編排卷冊、目錄，便于廣大干部群眾查閱、學習、遵循；另一方面應堅持立法先行，健全反腐敗法律體系，特別是針對我國反腐敗法律體系的薄弱環節，彌合反腐敗法網的漏洞，形成全面規制與重點防控并舉的權力制約和監督有效機制，完善“天網恢恢，疏而不漏”的懲戒機制，有腐必懲、有貪必肅，提高腐敗成本、擠出腐敗收益、改變腐敗“高危”人群對違法成本收益的心理預期，從而有效遏制腐敗多發、高發的態勢。

當前加強反腐敗法治建設需要解決的問題有：（1）創新建立健全反腐敗法律制度的理念。基于我國目前反腐敗斗爭的特點，健全反腐敗法制體系應著眼于“正人”，形塑、規制掌握和行使權力的主體——“人”是反腐敗法律制度設計的焦點。（2）防范公職人員利益沖突立法。在適當時機，將這些規范性文件統一于《國家工作人員防范利益沖突法》。完善回避制度及競業禁止；研究廉潔從政行為規范和防范利益沖突執法工作機制，重點厘清公職人員正常人際交往與利益沖突行為的界限。（3）建設公職人員信息公開法律制度。以財產申報立法為中心，兼及其他對履職行為廉潔性有重大影響的事項，從源頭上控制腐敗，有效遏制腐敗多發、高發的態勢，形成懲治和預防腐敗發生的長效機制。

（三）健全完善黨內法規體系

“黨規黨紀嚴于國家法律”，依法治腐應充分發揮“黨性反腐”的功能。所謂“黨性反腐”就是嚴格按照黨規黨紀的要求規范和監督廣大黨員干部用權行為，防止利益沖突，遏制和懲治腐敗。中國共產黨是執政黨，其黨紀黨規對廣大黨員干部具有硬約束力，依靠黨紀黨規制約和監督權力也就是以黨性制約權力，就是要嚴守黨的紀律，遵循黨的規矩，做到黨紀黨規要求什么就堅決維護什么，黨紀黨規禁止什么就堅決糾正什么。我們有8000多萬黨員，公職人員中共產黨員占有絕大多數，他們的言行舉動對整個公職人員起著示范和引領作用，在建設廉潔政治中起決定性作用。以黨性制約權力首要任務就是從遵守和維護黨章入手嚴明政治紀律，從嚴執行黨的組織紀律和廉政紀律，確保黨規黨紀剛性約束。政治紀律重在講“忠誠”，組織紀律重在講“服從”，廉政紀律重在講“廉潔”。同時，“黨規黨紀嚴于國家法律”的精神實質在于黨紀黨規不僅約束廣大黨員的言行，還規范廣大黨員的理想信念，要求廣大黨員保持先進性和純潔性，這一性質使黨紀黨規對權力的約束更加有效、懲處更加有力。

“黨性反腐”功能的發揮有內、外兩條路徑：“內”即黨的各級組織和廣大黨員干部不僅要模范遵守國家法律，而且要按照黨規黨紀以更高標準嚴格要求自己，堅定理想信念，踐行黨的宗旨，自覺地規范用權；“外”即提高黨規黨紀執行力，以嚴的標準要求黨員、嚴的措施管住干部，確保黨的紀律成為剛性約束，堅決同違法亂紀行為作斗爭，對任何腐敗行為和腐敗分子，必須依紀依法予以堅決懲處，決不手軟。

[1]徐玉生.依法治國背景下反腐敗制度創新的基本問題探究[J].青海社會科學，2015，（1）：38—40.

[2]邱學強.堅定不移將反腐敗斗爭推向前進.學習時報[N].2014-09-15（07）.