廉政新常態(tài)與反腐法治化

毛昭暉

（中國人民大學 反腐敗與廉政政策研究中心，北京 100872）

一、廉政新常態(tài)與反腐敗發(fā)展階段“時間窗”

廉政新常態(tài)是對中國反腐敗現(xiàn)階段的客觀描述，“新”體現(xiàn)為中國反腐敗歷程是一個動態(tài)的、發(fā)展變化的過程，集中凸顯為“以治標為主”“治標與治本并治”和“以治本為主”的動態(tài)發(fā)展過程。“常態(tài)”顯現(xiàn)為在某一特定階段，反腐敗的戰(zhàn)略與工作模式是相對穩(wěn)定的，如在“以治標為主”階段，主要是查辦腐敗案件和狠抓干部作風問題。因此，要科學描述廉政新常態(tài)，首要問題是如何科學界定反腐敗發(fā)展階段的“時間窗”。

從理論上，我們很容易歸納出反腐敗發(fā)展階段的三段論：“以治標為主階段”“標本并治①階段”和“治本為主階段”。但是，如何真正判斷當前反腐敗工作處在哪一個階段，確實是不容易的。反腐敗戰(zhàn)略與工作模式是設(shè)計和推動的，是能夠描述的，是顯性的。而反腐敗工作處于哪個發(fā)展階段，是隱性的，較難把握。如果將中國反腐敗發(fā)展階段以十年為限進行劃分，三對重要的變量對研判反腐敗發(fā)展階段很有幫助：一是腐敗存量與增量的變動情況，這一指標能夠檢驗治標與治本的成效以及腐敗存量與增量之間的內(nèi)在關(guān)系；二是腐敗需求面與供給面的變化，腐敗供給面的大小反映權(quán)力領(lǐng)域制度的完備程度與治本成效，而腐敗需求面的強弱能夠檢驗打擊腐敗所產(chǎn)生的“不敢腐”的成效；三是監(jiān)督類反腐敗制度與制約類反腐敗制度的立法立規(guī)變化。監(jiān)督類反腐敗制度主要支撐反腐敗的治標，而制約類反腐敗制度主要解決治本，這兩類制度的變化有助于我們辨識治本與治標的變化。

據(jù)此粗略地判斷：2013～2015年為“以治標為主，為治本贏得時間”的第一階段。2013年以來，反腐敗機構(gòu)通過全面清理案件線索，系統(tǒng)反腐，“不敢腐”的官場新生態(tài)“初見成效”。然而，“不收斂、不收手”的腐敗者大有人在，一些腐敗者經(jīng)歷第一輪反腐風暴后，在逐步適應中尋求應對之策。如一些地方腐敗者群體采取“抱團取暖式”對抗，或投靠新的利益集團尋求庇護；腐敗方式也從直接的權(quán)錢交易為主向期權(quán)式腐敗和資本收益型腐敗變異；不作為類型的腐敗行為有所顯現(xiàn)，庸官、滑官和混官比例增大。故繼續(xù)保持懲治腐敗的高壓態(tài)勢，通過加強對十八大以來不收斂、不收手的腐敗者精確打擊，建立早發(fā)現(xiàn)早處置機制，抓早抓小，遏制腐敗的增量。“以治標為主”的反腐敗策略主要是減少腐敗存量，而真正遏制腐敗增量，實現(xiàn)“不能腐”和“不想腐”還需靠制度。如果腐敗土壤未能鏟除，而反腐敗治本制度建設(shè)不能及時跟進，一些新問題可能隨之產(chǎn)生，甚至治標成效有可能被新一輪新型腐敗所蠶食。

可以預見，2016～2018年應當是“治標與治本并重”的關(guān)鍵階段。隨著反腐敗核心制度逐步建立完善，區(qū)域性、點對點的治本之策成效進一步顯現(xiàn)，腐敗存量的大幅下降，反腐敗戰(zhàn)略將隨之調(diào)整。而在黨的十九大召開之際，全面推動依法治國和政治民主為核心的全面“治本”改革，應當是最好的時機。當然，反腐敗政策也要兼顧時間和空間，不要搞一刀切，不同時間、不同地區(qū)，以治標為主還是標本并治，要實事求是、因地制宜。綜上所述，廉政新常態(tài)并非是一成不變的，而是動態(tài)發(fā)展的，只有牢牢把握反腐敗發(fā)展演變的客觀規(guī)律，才能科學界定廉政新常態(tài)的實質(zhì)內(nèi)涵。

二、法治反腐與黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的法治化

2004年，國務院在《全面推進依法行政實施綱要》中提出：“全面推進依法行政，經(jīng)過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標。”從當前法治現(xiàn)狀看，這一“基本實現(xiàn)”的目標并沒有真正實現(xiàn)。法治是一把雙刃劍，一方面有利于形成穩(wěn)定的、可預見的公共秩序。另一方面，“一切依法行事，等所有法律程序走下來，一切都已時過境遷，依法求變無異于刻舟求劍”②。可見，在中國，法治化是一個步履艱辛的發(fā)展過程，完全照搬西方法治模式，其結(jié)果要么泛法律化，僅有法治之表；要么因擔心法治對權(quán)力過度制約而拒絕法治化。長期以來，解決這一法治難題的高明手段就是運用極富靈活的黨內(nèi)法規(guī)來代行部分國家法律的功能，久而久之，黨內(nèi)法規(guī)運用成為國家法律體系的主要內(nèi)容，成為執(zhí)政黨依規(guī)施政的主要形式。

黨的十八屆四中全會首次把“形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”明確為“建設(shè)中國特色社會主義法治體系”的重要內(nèi)容，而在隨后召開的中紀委四次全會上，王岐山強調(diào)要“注重黨內(nèi)法規(guī)同國家法律的有機銜接”。毋庸置疑，“黨要管黨，從嚴治黨”所體現(xiàn)的黨內(nèi)執(zhí)紀法規(guī)建設(shè)成為法治反腐的重要內(nèi)容。應當指出的是，完善黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)體系，不是要擴大黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的適用廣度，增大黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)在法治反腐體系中的比重，更不是用黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)代替國家法律，而是通過加強黨內(nèi)法規(guī)的法治化水平，增強黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)對黨員領(lǐng)導干部行為規(guī)范的針對性與精確度，彌補國家法律在立法時效和立法深度的不足。當前，已經(jīng)進入“治標為主，為治本贏得時間”的“換擋期”，一方面，通過全面推進黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)科學化、規(guī)范化進程，提升黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)的法治化水平；另一方面，實現(xiàn)國家法律與黨內(nèi)法規(guī)的雙向融合，為“治標與治本并重”的轉(zhuǎn)型期做好法治資源儲備。

實現(xiàn)國家反腐敗法律和黨內(nèi)反腐敗法規(guī)的有機銜接，關(guān)鍵在于科學配置國法與黨規(guī)兩種資源。黨的十八屆四中全會提出，“黨依據(jù)憲法法律治國理政”“黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨”“凡立法涉及重大體制和重大政策調(diào)整的，必須報黨中央討論決定”“法律制定和修改的重大問題由全國人大常委會黨組向黨中央報告”。可見，沒有哪個歷史時期國家法律與黨內(nèi)法規(guī)結(jié)合得如此緊密，二者之間的相關(guān)性如此之大。故此，黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)同國家反腐敗的法律的銜接問題，自然成為法治反腐的首要問題。如二者是否有統(tǒng)一遵守的核心價值？在立法中如何處理好憲法原則與黨的政治原則的關(guān)系？例如，檢察權(quán)、審判權(quán)獨立的關(guān)鍵在于檢察官、法官獨立，檢察官、法官應當在“去行政化”的司法環(huán)境中行使權(quán)力，而檢察官和法官大多又是黨員，檢察院、法院的黨組如何做到既要發(fā)揮黨組織的作用，又要避免干預檢察權(quán)、審判權(quán)的獨立性。再者，黨的紀律檢查權(quán)是執(zhí)政黨行為的體現(xiàn)，具有強烈的政黨意識。故執(zhí)紀監(jiān)督政治性與司法監(jiān)督的法律性之間必然產(chǎn)生一定的矛盾。如違反黨紀政紀行為與構(gòu)成職務犯罪行為在查辦中如何銜接？是以“紀委對執(zhí)紀中發(fā)現(xiàn)的構(gòu)成犯罪的案件一律移交司法機關(guān)查處并不再負責案件的具體指揮協(xié)調(diào)工作”為原則，還是以黨的紀委負責腐敗案件的領(lǐng)導、組織和協(xié)調(diào)為原則？實踐中，基于黨的反腐敗工作領(lǐng)導小組和反腐敗協(xié)調(diào)小組的存在，黨委與紀委主導腐敗案件的查辦似乎是一種常態(tài)，極有可能出現(xiàn)黨紀與國法的銜接變?yōu)椤包h規(guī)高于國法”“黨紀取代國法”。

當前，以推進反腐敗的國家立法為先導，全面構(gòu)建中國特色的反腐敗法治體系，防止國家法律與黨內(nèi)法規(guī)之間的錯位或者越位，我們應當加快以下四方面的國家監(jiān)督立法：一是盡快將“反腐敗法”納入全國人大的立法規(guī)劃，啟動反腐敗國家大法的立法程序。二是盡快啟動反腐敗法典編纂，構(gòu)建一個完整的、體系化的反腐敗法律體系，為反腐敗工作的法律適用提供方便。三是盡快修改“立法法”和修訂“黨內(nèi)規(guī)章制定規(guī)則”，嚴格黨內(nèi)規(guī)章與國家法律在反腐敗立法中各自的邊界。四是全面完善懲治貪污賄賂犯罪法律制度。應當盡快建立健全關(guān)于“腐敗犯罪案件特殊訴訟程序”“腐敗行為后果消除及損害賠償”和“將無形的非物質(zhì)性利益納入賄賂犯罪對象范疇”“官員舉報行賄犯罪作為法定義務”和腐敗者自贖機制等方面的法律制度。

三、推動權(quán)力反腐與法治反腐有效融合

推動權(quán)力反腐與法治反腐有效融合，是加快反腐敗增效拐點出現(xiàn)的重要途徑。然而，要真正把法治反腐理念與方式融入當前反腐敗工作體系中，決非易事。近兩年反腐敗成效是有目共睹的，形成這一良好局面的內(nèi)在原因是黨中央的政治決心與反腐謀略，反腐敗強大動力源自于體制內(nèi)“自上而下”的強力推動和壓力傳導。因此，一旦下位階官員對反腐敗的壓力產(chǎn)生麻木或有應對之策，或高位階權(quán)力主體基于自身的利益考量而減弱反腐敗壓力，權(quán)力反腐的有效性必然下降。當前，權(quán)力反腐導致的負面問題也不容小覷：如一些紀檢監(jiān)察機關(guān)在“三轉(zhuǎn)”③上搞“一刀切”，在解決辦案問題的同時，也產(chǎn)生了新的問題。如監(jiān)察職能被弱化，效能監(jiān)察邊緣化，導致政府效能低下、不作為、怠作為問題無人主抓；一些地方強推的紀檢監(jiān)察體制機制改革，沒有平穩(wěn)過渡、合理分配力量，破壞了多年探索形成的反腐敗格局和抑制了原有反腐敗制度創(chuàng)新的深化；甚至有一些地方紀委滋生錯誤的反腐敗政績觀，查辦案件在數(shù)量上相互攀比；反腐本位主義傾向加重，認為反腐敗就靠紀委，社會監(jiān)督邊緣化，公眾成為反腐敗斗爭的看客，挫傷了公眾積極參加反腐敗的積極性；由于過度的問題導向，導致反腐制度碎片化明顯；“一把手”監(jiān)督問題依然沒有解決，貪官的腐敗機會未能消除，腐敗動機僅僅是短時間內(nèi)達到了抑制，反彈風險時刻存在，以致“當前黨風廉政建設(shè)和反腐敗斗爭形勢依然嚴峻復雜，‘四風’病根未除，防止反彈任務艱巨；在懲治腐敗的高壓態(tài)勢下，仍有一些黨員干部不收斂不收手、甚至變本加厲”④。

可見，權(quán)力反腐帶來的問題，單靠權(quán)力是解決不了的，法治反腐必須跟進。而當前推進“法治反腐”面臨的最大挑戰(zhàn)，無疑是如何擺脫“權(quán)力反腐”的路徑依賴，推進法治反腐體系建設(shè)，使得法治反腐與權(quán)力反腐融為一體，各展所長，不出現(xiàn)互為排斥和對抗，逐步形成符合中國特色的反腐敗新常態(tài)。具體而言，當前首要應當處理好“法治價值與民主價值的統(tǒng)一”。在法治反腐建設(shè)中，要避免“強法治，弱民主”的法治反腐路徑。民主法治價值是反腐敗治本體系的核心價值，民主化是反腐敗治本之策的重要路徑。當前在反腐敗制度建構(gòu)中泛政治化、功利化色彩頗為濃厚，制度價值往往被政治理性所左右，背離了立法立規(guī)的民主法治內(nèi)核，反腐敗制度建設(shè)的社會基礎(chǔ)不被重視，增大了反腐敗“人治”化的風險。

民主法治建設(shè)的實現(xiàn)路徑體現(xiàn)為三個方面：第一，完善反腐敗立法過程的民主化。即如何真正發(fā)揮黨代會在黨內(nèi)監(jiān)督法規(guī)中的主導作用，尤其是發(fā)揮黨代會在黨內(nèi)法規(guī)立法中的制約性作用。當前，黨內(nèi)監(jiān)督立法的最大問題是立法的隨意性和非民主化。一方面，黨內(nèi)立法的隨意性導致黨內(nèi)法規(guī)單一化和碎片化，進而使得黨內(nèi)法規(guī)只在短時間能有效，立法成本甚高。另一方面，黨內(nèi)立法重執(zhí)政黨的政治價值，輕法規(guī)的民主法治價值，二者不平衡。如現(xiàn)行反腐敗法規(guī)中體現(xiàn)民主內(nèi)涵的條款就甚少。第二，完善憲法監(jiān)督。空泛的憲法監(jiān)督如果沒有實質(zhì)內(nèi)容加以支撐，依憲治國只能是一種理想化宣示，在違憲審查機制不可能短時間內(nèi)推出的情況下，建立人代會和黨代會信任投票和罷免機制，不失為一種體現(xiàn)憲法監(jiān)督的好辦法。第三，社會民主監(jiān)督制度的完善。社會民主監(jiān)督是中國監(jiān)督體系的重要組成，在理論上是沒有爭議的。在國家─社會二元結(jié)構(gòu)下，沒有強有力的社會民主監(jiān)督體系，中國反腐敗體制機制的剛性缺陷無法克服。實事求是地說，離開執(zhí)政黨監(jiān)督來談社會民主監(jiān)督是不現(xiàn)實的，完全照搬西方式的自由民主不符合中國國情。但是，正因為沒有成熟的社會民主監(jiān)督機制，全面的財產(chǎn)公開因缺乏有效的審核主體而無法落地；人大代表賄選丑聞頻出，一些人大代表不能代表人民，致使權(quán)力機關(guān)監(jiān)督流于形式。故此，增強反腐敗立法立規(guī)中民主價值的體現(xiàn)，尤其是社會民主監(jiān)督方式方法在反腐敗法治體系中的運用，無疑是下一階段法治反腐應當破解的重大問題。

權(quán)力反腐與法治反腐是相互遞進的螺旋式上升的共生關(guān)系。隨著反腐敗法治化步伐加快，法治化程度提升，有效但不合法的制度削減，傳統(tǒng)意義上的反腐敗行為受到法治約束，短時間內(nèi)反腐敗效果可能出現(xiàn)下滑，經(jīng)過一定階段，反腐敗法治化程度達到一定程度后，反腐敗制度的法律效果發(fā)揮全面作用，反腐敗工作成效出現(xiàn)拐點，并呈上升趨勢。因此說，我們應當理性看待反腐敗效果的短期弱化，堅定法治反腐的信心，不要因短時間內(nèi)出現(xiàn)反腐敗效果下滑而顧慮甚至否定法治反腐的長期有效性。

注釋：

①標本并治的含義有別于標本兼治。標本兼治是指針對不同的腐敗行為，有的選擇治標，有的選擇治本；而標本并治是指針對一種腐敗行為，既要用治標的手段，也要用治本的方法，雙管齊下，才能見效。

②馮仕政：《法治、政治與中國現(xiàn)代化》，《學海》2011年第4期。

③“三轉(zhuǎn)”是指紀檢監(jiān)察機關(guān)職責定位和履職方式的重大政策調(diào)整，圍繞著執(zhí)紀問責監(jiān)督，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)職能、轉(zhuǎn)方式、轉(zhuǎn)作風”。

④2014年10月25日，中央政治局常委、中央紀委書記王岐山在中國共產(chǎn)黨第十八屆中央紀律檢查委員會第四次全體會議上的講話。