地方政府“掠奪之手”的形成機制與轉(zhuǎn)化路徑分析

張 瑜，陳昌文

（1.四川大學(xué) 公共管理學(xué)院，四川 成都 610065；2.北方民族大學(xué) 管理學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

一、引言

長期以來，學(xué)者們在討論地方政府行為的過程中，一直將地方政府看作同質(zhì)的，即不存在顯著的個體差異，這種研究方法有利于將關(guān)注焦點集中于地方政府的“平均”或“典型”行為上，不僅簡化了分析，而且也不會對研究結(jié)論造成嚴(yán)重的不利影響。但是在現(xiàn)實生活中，地方政府無論是在約束條件還是在目標(biāo)函數(shù)上都存在普遍差異，正是這些差異的存在導(dǎo)致地方政府行為的均衡路徑偏離了“平均”或“典型”的路徑，從而使有的地方政府的行為優(yōu)于“平均”路徑，成為區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“扶助之手”，相反有的地方政府的行為劣于“平均路徑”，成為阻礙區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的“掠奪之手”。陳抗等人指出財政分權(quán)導(dǎo)致地方政府由“扶助之手”蛻變?yōu)椤奥訆Z之手”[1]，唐志軍、陳雯則指出政治集權(quán)下的經(jīng)濟分權(quán)體制本身就會加劇地方政府為謀求私人利益的“掠奪之手”行為[2]。雖然這些研究證明地方政府的行為的確存在差異，但是這種差異主要體現(xiàn)為不同制度條件下同一政府行為的演進。

而本文關(guān)注的則是即使在同一制度條件下，不同地方政府也會出現(xiàn)行為上的顯著差異。周業(yè)安的分析就表明地方政府在競爭過程中既有可能選擇保護性策略，也有可能選擇掠奪性策略，政府競爭并不必然會導(dǎo)致經(jīng)濟增長[3]。本文在他的研究基礎(chǔ)上進一步分析地方政府選擇掠奪性策略，成為“掠奪之手”的形成機制，并討論由“掠奪之手”轉(zhuǎn)化為“扶助之手”的具體路徑。這也是本文的主要創(chuàng)新所在。事實上，我們經(jīng)?？梢钥吹剑谥袊鴸|部發(fā)達地區(qū)非常成功的招商引資政策到了一些落后地區(qū)就成為“開門引客，關(guān)門打狗”的招商策略。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展水平的差異可能是導(dǎo)致同一制度條件下地方政府行為截然不同的重要影響因素，但是其背后的作用機制如何我們尚需進一步探討。進一步來講，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)和經(jīng)濟落后地區(qū)很可能會由于行為上的顯著差異而導(dǎo)致“富者越富、窮者越窮”的“馬太效應(yīng)”，使得中國的區(qū)域差距進一步拉大，那么我們是否有可能避免這種悲觀的結(jié)局？本文將結(jié)合中國的實際對此進行系統(tǒng)分析。

二、地方政府“掠奪之手”的形成機制

雖然經(jīng)濟落后地區(qū)的地方政府并不必然會產(chǎn)生“掠奪之手”，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)的地方政府也并不必然都是“扶助之手”，但是有一點可以肯定，經(jīng)濟的長期貧困與政府的“掠奪之手”密切相關(guān)[4]，這也是發(fā)展經(jīng)濟學(xué)和新政治經(jīng)濟學(xué)新近發(fā)展的一個自然延伸，本文就嘗試揭開經(jīng)濟發(fā)展水平與政府行為的一條可能機制，從而為更深刻地理解地方政府行為提供借鑒。本文的基本思想是經(jīng)濟發(fā)展水平既是地方政府行為選擇的原因，同時又進一步成為地方政府行為選擇的結(jié)果，而其中關(guān)鍵的傳導(dǎo)機制就是與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)的區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)。

具體來說，如果一個地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平較為落后，那么該地區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)層次就較低，這導(dǎo)致了兩個結(jié)果：一方面，第一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)占比較大，轄區(qū)內(nèi)工商企業(yè)數(shù)量較少；另一方面，有限的工商企業(yè)提供的優(yōu)先工作崗位導(dǎo)致勞動力的需求小于供給，在相關(guān)產(chǎn)業(yè)部門就業(yè)的勞動力工資小于均衡水平，且工作不穩(wěn)定。相對來說，無論經(jīng)濟是發(fā)達還是落后，政府部門工作人員的工資全部由財政來支付，且工資水平是由國家法律規(guī)定的，與經(jīng)濟發(fā)展水平并沒有必然聯(lián)系，所以一般來講，經(jīng)濟落后地區(qū)政府部門公務(wù)員的工資水平和經(jīng)濟穩(wěn)定程度都要高于產(chǎn)業(yè)部門，這就吸引了大批勞動力想盡各種辦法進入政府部門，但是政府部門的編制是有限的，于是大批人員就以編外的身份享受著政府部門工作人員的較高的待遇和穩(wěn)定的保障。問題是財政在支付工資時是根據(jù)編制來確定的，那么這部分超編人員的工資就只能靠單位的“小金庫”來支付，而“小金庫”的主要來源就是地方政府對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征收的各種行政性收費和罰款，因此相對于發(fā)達地區(qū)的企業(yè)，落后地區(qū)企業(yè)所承擔(dān)的稅費相對水平要高出很多。更嚴(yán)重的是，落后地區(qū)企業(yè)的絕對數(shù)量要遠遠小于發(fā)達地區(qū)，因此，相對水平較高的稅費分攤到絕對數(shù)量較少的企業(yè)身上，造成了落后地區(qū)單位企業(yè)所承擔(dān)的稅費顯著高于發(fā)達地區(qū)。這造成了兩個后果：一是在位企業(yè)由于稅費負擔(dān)的加重，經(jīng)營成本上升，難以繼續(xù)維持運轉(zhuǎn)，使得工商企業(yè)的存量減少；二是潛在廠商畏懼高額的稅費負擔(dān)，不敢貿(mào)然進入，導(dǎo)致工商企業(yè)的增量下降。兩者的共同作用進一步降低了勞動力的需求，于是產(chǎn)業(yè)部門的工資持續(xù)下降，而政府部門的稅收相對提高，于是更多的人通過各種方法努力進入政府部門，要養(yǎng)活這些人只能進一步增加企業(yè)的稅費，從而形成一個惡性循環(huán)，最終陷入“窮者越窮”的低水平均衡。

相應(yīng)地，如果一個地區(qū)經(jīng)濟比較發(fā)達，那么其產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的層次較高，轄區(qū)內(nèi)工商企業(yè)的數(shù)量較多，對勞動力的需求較高，競爭也更加激烈，為了能夠在激烈的競爭中獲勝，企業(yè)會提高工資水平以盡可能吸引優(yōu)秀的人才，因此使得勞動力的工資水平高于均衡工資水平，而政府部門工作人員的收入仍然由國家法律規(guī)定，與經(jīng)濟發(fā)展水平無關(guān)。此時產(chǎn)業(yè)部門工資高于政府部門，那么愿意進入政府部門工作的勞動力就會下降，政府部門也不需要向轄區(qū)內(nèi)企業(yè)征收稅費來維持行政開支，從而使得轄區(qū)內(nèi)企業(yè)承擔(dān)的稅費相對水平降低，再加上轄區(qū)內(nèi)企業(yè)數(shù)量眾多，因此分攤到每個企業(yè)身上的稅費水平就會降低。這造成了兩個后果：一是在位企業(yè)的稅費負擔(dān)減輕，經(jīng)營成本下降，企業(yè)更容易存活；二是潛在廠商預(yù)期稅費負擔(dān)較輕，進入積極性提高，導(dǎo)致轄區(qū)內(nèi)的企業(yè)數(shù)量不斷增加，產(chǎn)業(yè)對勞動力的需求進一步提高，勞動力工資水平相應(yīng)提高，而政府部門對勞動力的吸引力進一步下降，稅費水平相對固定，分攤到每一個企業(yè)身上的稅費負擔(dān)減少，于是企業(yè)的數(shù)量進一步增加，競爭更加激烈，從而促進轄區(qū)內(nèi)的技術(shù)進步和產(chǎn)業(yè)升級，經(jīng)濟實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，最終進入一個“富者越富”的良性均衡。

此外，由一個地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)所決定的政府規(guī)模除了會影響企業(yè)的稅費負擔(dān)，還會影響企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境。這是因為政府的規(guī)模越大，其對市場和企業(yè)的干預(yù)就越多，這同時也是其提高行政性收費和罰款的主要依據(jù)和保障。而一個較小的政府規(guī)模即使想加強對市場和企業(yè)的干預(yù)也無法做到，因為其沒有最基本的人力保障?？傊?，通過以上分析，我們可以得出，與經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)是決定地方政府扮演“掠奪之手”還是“扶助之手”的基本因素，這兩個因素主要是通過作用于地方政府規(guī)模進而影響轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的稅費負擔(dān)和經(jīng)營環(huán)境來發(fā)揮作用?；谶@一機制，我們可以認為那些長期處于貧困地區(qū)的地方政府更容易成為“掠奪之手”。更重要的是，無論是“扶助之手”還是“掠奪之手”，其一旦形成都具有自我強化的趨勢，這容易造成“富者越富，窮者越窮”的“馬太效應(yīng)”，從而不利于區(qū)域經(jīng)濟差距的縮小和整體經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。下面，我們就結(jié)合具體的案例對本節(jié)的理論分析進行驗證和進一步的討論。

三、理論的進一步探討與“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑

（一）對理論的初步驗證

筆者在上文的分析指出了經(jīng)濟發(fā)展水平主要是通過產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)作用于政府規(guī)模從而影響地方政府行為并最終決定企業(yè)的經(jīng)營和投資決策的。所以，我們首先來驗證經(jīng)濟發(fā)展水平和政府規(guī)模之間的關(guān)系，然后再來看具有不同發(fā)展水平的區(qū)域?qū)ζ髽I(yè)投資決策特別是FDI的影響。Park etal使用中國1993年和2000年2000多個縣級行政區(qū)的數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，相對于沿海發(fā)達地區(qū)而言，內(nèi)陸落后地區(qū)的人均行政管理費用要高出接近30%，每100人的政府雇員數(shù)量也要多出10%[5]。我們再以吸引外資的數(shù)量來看不同經(jīng)濟發(fā)展水平下政府規(guī)模對于企業(yè)投資決策的影響，首先看絕對水平，截至2013年年底，東部地區(qū)累計利用外商直接投資5952.93億美元，占全國利用外商直接投資的87%；中、西部地區(qū)累計利用外商直接投資778.31億美元，占全國實際利用外商直接投資的13%，其中西部僅占5%，如果不包括廣西、重慶、四川、陜西四個地區(qū)，西部地區(qū)所占比例更少。再來看相對水平，2013年，F(xiàn)DI/GDP全國平均水平為2.56%，東部地區(qū)FDI/GDP值為3.54%，遠遠超過了全國平均水平，中、西部地區(qū)分別為2.24%和1.67%。全國31個省、直轄市、自治區(qū)中超過全國平均水準(zhǔn)的省份有14個，其中東部地區(qū)占8個，僅有河北、山東兩個省份沒有達到全國平均水平；中西部地區(qū)共占6個，僅重慶、四川兩個西部省市高于全國平均水平，同時，相對規(guī)模低于1%臨界值的省份有5個，所有省份均屬于西部地區(qū)，這表現(xiàn)出經(jīng)濟落后的西部地區(qū)和經(jīng)濟發(fā)達的東部地區(qū)在對FDI吸引力上的顯著差別[6]。由此可見，經(jīng)濟發(fā)展水平不僅和政府規(guī)模密切相關(guān)，而且也會影響資本的決策，而這其中的作用渠道就是政府規(guī)模，由此我們可以初步驗證上文的理論分析。

此外，我們再來看不同經(jīng)濟發(fā)展水平下企業(yè)經(jīng)營環(huán)境的差異，這反映了政府規(guī)模影響企業(yè)決策的第二條渠道。根據(jù)世界銀行在中國120個城市對企業(yè)經(jīng)營環(huán)境所做的調(diào)研，稅費占企業(yè)銷售額的比重在東南地區(qū)是4.1%，渤海地區(qū)是4.5%，中部地區(qū)是5%，東北地區(qū)是5.4%，西南地區(qū)是6.3%，西北地區(qū)是5.8%；而接待政府官員占企業(yè)銷售額的比例在東南地區(qū)是1%，渤海地區(qū)是0.9%，中部地區(qū)是1.2%，東北地區(qū)是1.4%，西南地區(qū)是1.2%，西北地區(qū)是1.3%；企業(yè)每年與政府打交道的時間東南地區(qū)是52，渤海地區(qū)是72，中部地區(qū)是52，東北地區(qū)是63，西南地區(qū)是66，西北地區(qū)是78[7]。由此可見，經(jīng)濟越是落后的地區(qū)企業(yè)的經(jīng)營環(huán)境越差，政府對經(jīng)濟的干預(yù)也越多。由此上文的理論分析初步得到驗證。下面，我們將對該理論的內(nèi)容進行更加深入的探討。

（二）對理論的進一步探討與“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑

由上文的理論和經(jīng)驗分析，我們可以得到長期貧困的地區(qū)會陷入“窮者越窮”的低水平陷阱，那么這是否意味著貧窮地區(qū)的地方政府一定會扮演“掠奪之手”的角色，而無法通過“扶助之手”來實現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，從而由“窮者”變?yōu)椤案徽摺保肯喾矗?jīng)濟發(fā)展水平較高的地區(qū)是否一定會按照理論所描述的“富者越富”的最優(yōu)路徑發(fā)展，從而不會由“富者”墮落為“窮者”呢？答案顯然是否定的。下面我們就通過幾個典型案例來對上文的理論分析進行進一步的探討并分析“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑，從而為貧窮地區(qū)走出貧困的惡性循環(huán)指明一個可行的方向。

我們可以借助經(jīng)濟發(fā)展中經(jīng)典的“資源詛咒”現(xiàn)象及其產(chǎn)生的機制來理解這一問題。“資源詛咒”是一種典型的經(jīng)濟退化，其退化的機制主要包括四種：（1）單一的資源型產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)容易使資源部門擴張和制造業(yè)萎縮，從而降低資源配置的效率；（2）資源豐裕地區(qū)的資源型產(chǎn)業(yè)擴張導(dǎo)致人力資本積累不足，難以支撐持續(xù)高速度的經(jīng)濟增長；（3）在產(chǎn)權(quán)制度不清晰、法律制度不完善、市場規(guī)則不健全的情況下，豐裕的自然資源還會誘使資源使用的“機會主義”行為及尋租活動的產(chǎn)生，造成大量的資源浪費和掠奪性開采；（4）資源的開發(fā)加大了生態(tài)環(huán)境的壓力，城市環(huán)境問題突出，污染治理水平較差。如果將“資源詛咒”轉(zhuǎn)換成“政府詛咒”，我們就會發(fā)現(xiàn)即使在發(fā)達地區(qū)，如果產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了不合理變動，那么政府的“扶助之手”也會變成“掠奪之手”，從而成為經(jīng)濟發(fā)展的“詛咒”。具體來說，如果發(fā)達地區(qū)地方政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，而且這種收益是通過權(quán)力尋租等灰色甚至是黑色的途徑獲得的，那么其必然會吸引勞動力從產(chǎn)業(yè)部門流向政府部門，而且由于政府部門晉升的邏輯和產(chǎn)業(yè)部門晉升的邏輯存在顯著不同，那么人力資本的積累就會發(fā)生偏向政府工作屬性的轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)部門人力資本積累的不足，這兩者共同導(dǎo)致了政府部門規(guī)模的擴張，從而使得發(fā)達地區(qū)的政府變成“掠奪之手”。如果不采取有效措施控制這種路徑的發(fā)展，“政府詛咒”就會拖垮發(fā)達地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展，從而發(fā)生經(jīng)濟退化現(xiàn)象。事實上，這種“政府詛咒”經(jīng)常重現(xiàn)于“朝代更迭”的中國歷史大舞臺上，我們不能不引以為戒。

在了解了類似于“資源詛咒”的“政府詛咒”之后，我們就可以更加容易理解“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑。實際上，我們在分析貧困地區(qū)“掠奪之手”的形成機制時，有一個非常重要的假設(shè)就是貧困地區(qū)的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和就業(yè)結(jié)構(gòu)存在著特定的偏向，即政府部門的收益高于產(chǎn)業(yè)部門的收益，但是如果我們能夠設(shè)計一種降低政府部門收益的方法，就可以打破這一惡性循環(huán)，實現(xiàn)“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化。我們認為這種轉(zhuǎn)化必須滿足兩個基本條件：第一，區(qū)域經(jīng)濟運行本身對于地方政府功能的擴張不存在剛性需求；第二，區(qū)域經(jīng)濟體具有自增長機制。首先看第一個條件，結(jié)合中國的實際，我們可以將其表述為轄區(qū)內(nèi)國有企業(yè)數(shù)量較少，地方政府沒有必要因為國有企業(yè)的存在而進行微觀干預(yù)，實際上，地方政府干預(yù)具有典型的自我強化趨勢，即使初始的干預(yù)是合理的，但是政府總是用激勵來不斷擴大這種干預(yù)，而不斷擴大的結(jié)果就是尋租空間的擴大和政府部門收益的提高，進而導(dǎo)致“政府詛咒”問題的出現(xiàn)，其典型的表現(xiàn)就是在現(xiàn)代中國，區(qū)域內(nèi)國有企業(yè)的數(shù)量與經(jīng)濟發(fā)展程度是成反比的。再來看第二個條件，在一個政府干預(yù)有限的社會中，區(qū)域經(jīng)濟能夠在自增長機制的作用下不斷發(fā)展，從而最終擺脫貧窮，走向富裕。

我們通過兩個例子對上述分析進行說明。第一個是我國的東北地區(qū)，在計劃經(jīng)濟以及改革開放剛開始的很長一段時間內(nèi)，該地區(qū)通過國有企業(yè)的不斷壯大實現(xiàn)了區(qū)域經(jīng)濟的快速增長，并一度成為中國經(jīng)濟的領(lǐng)頭羊，但是到了20世紀(jì)90年代，國有企業(yè)占據(jù)的絕對支配地位和地方政府對經(jīng)濟的大量干預(yù)最終導(dǎo)致了其經(jīng)濟的衰落；與此相反，浙江的溫州在計劃經(jīng)濟和改革開放之初的很長一段時間內(nèi)經(jīng)濟非常落后，但是這一地區(qū)在歷史上就具有非常悠久的經(jīng)商傳統(tǒng)，即使在計劃經(jīng)濟時期，也有大量的溫州人在外經(jīng)商，再加上國家投資非常少使得該地區(qū)的國有經(jīng)濟十分薄弱，區(qū)域經(jīng)濟運行對政府功能的擴張不存在剛性需求，政府部門的吸引力也不強，而悠久的經(jīng)商傳統(tǒng)使得溫州的經(jīng)濟具有良好的自增長機制。在這兩個條件的共同作用下，最終是溫州成為中國民營經(jīng)濟發(fā)展的領(lǐng)頭羊和縣域經(jīng)濟發(fā)展的標(biāo)兵。需要注意的是，我們在上文中提出的“掠奪之手”實現(xiàn)轉(zhuǎn)化的兩個條件是建立在地方政府具有變成“掠奪之手”的天然趨向這一基礎(chǔ)之上的，如果地方政府本身是仁慈的，即使這兩個基本條件不具備，地方政府也可以發(fā)揮“扶助之手”的功能來幫助區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，其中最典型的例子就是中國無錫地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展。此外，這兩個條件中如果只滿足經(jīng)濟具有自增長機制，而且這種自增長機制力量強于地方政府干預(yù)自我強化的趨勢，那么經(jīng)濟仍然會走向不斷發(fā)展的良性軌道，這其中最顯著的例子就是中國改革開放之初廣東作為經(jīng)濟特區(qū)的建立，由于經(jīng)濟特區(qū)實施了非常優(yōu)惠的吸引外資和鼓勵出口政策，因而使得特區(qū)在非常短的時間內(nèi)吸引了大批的外資，同時也建立了大量的新企業(yè)，其經(jīng)濟的這種自增長力量遠遠大于地方政府干預(yù)的自我強化趨勢，因而使得廣東地區(qū)的經(jīng)濟獲得了迅速發(fā)展。

總之，通過本部分的分析，我們可以進一步得出結(jié)論：無論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)，只要政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，政府干預(yù)就會具有自我強化的趨勢，最終使得地方政府蛻變成為“掠奪之手”，從而對經(jīng)濟的發(fā)展形成阻礙作用，導(dǎo)致“政府詛咒”問題的出現(xiàn)。結(jié)合中國的實際案例，我們提出了三種轉(zhuǎn)化地方政府“掠奪之手”的路徑：第一種路徑是在主動減少政府干預(yù)，降低經(jīng)濟體運行對政府功能擴張的剛性需求的同時，通過各種各樣的優(yōu)惠政策吸引資本進入，從而增強經(jīng)濟體的自增長能力；第二種路徑是依靠仁慈的地方政府本身來實現(xiàn)“掠奪之手”路徑的轉(zhuǎn)化；第三種路徑是通過政策或制度的傾斜來使經(jīng)濟體的自增長機制的力量大于地方政府干預(yù)自強化的趨勢，從而實現(xiàn)經(jīng)濟的增長。從目前的情況來看，最經(jīng)常使用的是最后一種路徑。同時,第一種路徑也開始在中國出現(xiàn)，其最主要的表現(xiàn)就是上海自貿(mào)區(qū)的建立?？梢灶A(yù)期，上海自貿(mào)區(qū)會是中國經(jīng)濟改革和發(fā)展史上的里程碑，其必將改變中國經(jīng)濟發(fā)展的模式。對于第二種路徑，即依靠仁慈的地方政府本身來實現(xiàn)“掠奪之手”路徑的轉(zhuǎn)化是比較困難的，但是我們可以預(yù)期這種機制更容易在一種民主的體制中實現(xiàn)，因為民主的力量可以促使地方的行為動機的轉(zhuǎn)化，迫使其由自利的政府變成仁慈的政府。由于中國目前尚不具備這種體制條件，因此還難以在中國予以推廣。

（三）“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化路徑與促進措施

下面，我們將這三種路徑完整地表述出來，并進一步探討三種路徑之間的關(guān)系。

第一種路徑主要是指政府的干預(yù)仍然是不斷強化的，但是經(jīng)濟體的自我增長力量對于經(jīng)濟發(fā)展的促進作用要大于政府干預(yù)對經(jīng)濟的負面影響。這一種機制與本文所說的“政府之手”關(guān)系最為密切，我們可以這樣來理解這種機制：在經(jīng)濟發(fā)展和市場發(fā)育的初期，政府對經(jīng)濟的干預(yù)是必需的，這種干預(yù)既可以促進經(jīng)濟的增長，同時也對經(jīng)濟增長具有負面影響，后者的一個典型例子就是腐敗。應(yīng)該說這一階段地方政府的總體影響對于經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展具有至關(guān)重要的影響，如果其總體影響為負，則經(jīng)濟體不能跨越貧困的陷阱，如果這一總體影響為正，則經(jīng)濟體可以實現(xiàn)起步，并為進一步的跨越式發(fā)展奠定基礎(chǔ)。那么，決定這種總體影響方向的又是什么呢？本文認為中央政府的作用至關(guān)重要，在一個威權(quán)體制中，中央政府是“好”還是“壞”將直接決定地方政府好的方面大于壞的方面還是相反，這與姚洋所提出的“中性政府”具有異曲同工之妙[8]。第三種路徑是幾個基本條件同時具備，一方面，地方政府對經(jīng)濟的干預(yù)在逐步減少，并逐漸被控制在非常有限的特定范圍內(nèi)，而市場的力量在逐漸壯大，并在資源配置中發(fā)揮重要影響。這里我們需要注意的是，這種機制實際上隱含著一個非常重要的假設(shè)，那就是地方政府的干預(yù)經(jīng)歷了一個從多到少、從強到弱、從無限到有限的過程，而且此時經(jīng)濟體的自增長使得政府干預(yù)變得沒有必要。如果我們將第三種路徑和第一種路徑聯(lián)系在一起，我們就會發(fā)現(xiàn)，政府干預(yù)對經(jīng)濟的總體影響實際上是經(jīng)歷了一個動態(tài)的過程，由最初的正面影響變?yōu)楝F(xiàn)在的負面影響，最初的正面影響使得經(jīng)濟體的自增長力量不斷發(fā)展壯大，直到不需要政府的干預(yù)。此時，如果政府繼續(xù)強行干預(yù)，就會形成對市場配置資源的扭曲作用，從而破壞經(jīng)濟的增長，因此需要不斷限制地方政府的干預(yù)。這一機制發(fā)揮作用的階段主要是在經(jīng)濟發(fā)展的中期和市場機制基本形成的情況下，需要注意的是，此時地方政府減少對經(jīng)濟的干預(yù)并不是出于自愿的，而是外部力量強制的結(jié)果，這種外部力量就是中央政府［9］。此時如果中央政府果斷出臺政策限制地方政府對經(jīng)濟的干預(yù)，那么通過經(jīng)濟體的自增長機制完全可以進一步實現(xiàn)經(jīng)濟的發(fā)展，但是如果中央政府不能夠“壯士斷腕”，限制權(quán)力對市場的干預(yù)，那么政府干預(yù)的總體負面影響就會阻礙經(jīng)濟的發(fā)展，經(jīng)濟很可能陷入中等收入陷阱，甚至重新退回到貧困狀態(tài)。相反，如果中央政府一直保持“中性政府”的角色，及時限制地方政府的權(quán)力，并在其后一直保持這種性質(zhì)，那么社會就會不斷向前發(fā)展。由此可見，第一種機制和第三種機制是緊密相關(guān)的，代表著經(jīng)濟和市場發(fā)展的不同階段，第一種發(fā)展階段是第二種發(fā)展階段的基礎(chǔ)。

我們接著往下分析，在第三種機制的作用下，如果中央政府到后期無法保持“中性政府”的性質(zhì)，開始出現(xiàn)蛻變，而且此時市場的力量足夠強大，那么市場力量就會基于自身利益的考慮而不愿接受中央政府的威權(quán)管理，并建立起全新的體制，此時在新體制的約束下，政府不得不考慮選民的利益，從而變成一個仁慈的政府，經(jīng)濟繼續(xù)沿著更高的方向發(fā)展，這就是政府發(fā)揮“扶助之手”的第二種機制。

綜上所述，這三種機制既有可能單獨發(fā)揮作用，更有可能是同一經(jīng)濟體所經(jīng)歷的不同發(fā)展階段，如果是后者，我們就可以得到關(guān)于政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化路徑的更深層次含義：“掠奪之手”的含義不是一成不變的，這一階段的“扶助之手”到下一階段就可能變成“掠奪之手”，這決定了經(jīng)濟的發(fā)展不是一個線性的過程，而是一個需要不斷優(yōu)化結(jié)構(gòu)的動態(tài)非線性調(diào)整過程，而這種調(diào)整能夠成功的關(guān)鍵就在于每一階段上的政府“掠奪之手”能夠?qū)崿F(xiàn)順利轉(zhuǎn)化。

本文筆者結(jié)合中國的實際和相關(guān)案例系統(tǒng)分析了地方政府“掠奪之手”的形成機制和轉(zhuǎn)化路徑。研究發(fā)現(xiàn)，不論是發(fā)達地區(qū)還是落后地區(qū)，只要政府部門的收益大于產(chǎn)業(yè)部門的收益，政府干預(yù)就具有自我強化的趨勢，并最終使得地方政府蛻變成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的“掠奪之手”，“政府詛咒”由此出現(xiàn)。在政府自利的假設(shè)之下，“掠奪之手”的轉(zhuǎn)化與兩個條件緊密相關(guān)：一是地方政府干預(yù)不存在自我強化的趨勢；二是區(qū)域經(jīng)濟體具有自增長的機制。如果這兩個條件同時具備或者區(qū)域經(jīng)濟自增長機制的力量強于地方政府干預(yù)自我強化的趨勢，那么地方政府的“掠奪之手”就會轉(zhuǎn)化為“扶助之手”。

為了促進這種轉(zhuǎn)化，我們提出如下政策建議：首先，針對全國各地經(jīng)濟發(fā)展不平衡的情況，有針對性地對于貧困地區(qū)實行制度和政策上的傾斜，以充分發(fā)揮地方政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化的第三種路徑，即讓區(qū)域經(jīng)濟體的自我增長機制的力量強于地方政府干預(yù)的自我強化的趨勢，從而帶動落后地區(qū)經(jīng)濟的跨越式發(fā)展，實現(xiàn)經(jīng)濟的趕超，縮小區(qū)域發(fā)展的差距。其次，在上海自貿(mào)區(qū)試點的基礎(chǔ)上，逐步在全國范圍內(nèi)選擇條件成熟的地區(qū)進行推廣。這實際上是在減少政府干預(yù)的同時實現(xiàn)經(jīng)濟的自我持續(xù)增長，其是地方政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化的第一條路徑，也是在政府自利假設(shè)之下順應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展要求的次優(yōu)路徑。再次，在條件成熟的情況下，逐步推進基層民主，實現(xiàn)民眾對地方政府官員的有效監(jiān)督，將自利的地方政府轉(zhuǎn)化成為仁慈的地方政府，從而走上地方政府轉(zhuǎn)化“掠奪之手”的理想最優(yōu)路徑。但是這條路徑的實現(xiàn)還任重而道遠，在未來的很長一段時間內(nèi)，我們?nèi)匀恍枰獙⒆⒁饬χ胤旁诘谝缓偷谌龡l路徑上實現(xiàn)的。而且根據(jù)上文的分析，我們需要格外強調(diào)一點，即一種制度能否促進經(jīng)濟發(fā)展最關(guān)鍵的不在于制度的先進與否，而在于這種制度是否符合實際。我們在推進改革的過程中絕對不能僅僅以制度的先進性作為評價制度好壞的唯一標(biāo)準(zhǔn)，也正是在這個意義上，制度并不存在先進與落后之分，我們所謂的先進制度不過是與經(jīng)濟先進國家或地區(qū)具體條件相適應(yīng)的制度，所以，我們在設(shè)計政府“掠奪之手”轉(zhuǎn)化路徑的時候需要具體問題具體分析，比如不能因為上海自貿(mào)區(qū)試點取得重大成功就在全國范圍內(nèi)普遍推廣其經(jīng)驗，更不能因為政府干預(yù)會帶來腐敗就一味排斥政府的干預(yù)。在很多情況下，只要中央政府繼續(xù)保持“中性政府”的角色或姿態(tài)，經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展就不是一個解決不了的問題。

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