海島生態立法新探

李人達，黃海蓉

(海南大學，海南 海口 570228；瓊州學院，海南 海口 572022)

維護海洋生態，保護海洋資源，意義重大。十八大報告明確提出“大力推進生態文明建設”，“努力建設美麗中國”。十八屆四中全會決定就此明確指出制定完善“海洋生態環境保護等法律法規，促進生態文明建設。”而海島是國家海洋生態的重要組成部分，是海洋生態系統的基本構成方面，在國家生態文明建設中具有重要的地位。

《聯合國海洋法公約》第121 條對島嶼的界定，與《海島保護法》第2 條對海島的定義基本一致，只是國內立法多了一個“海”字，將“四面環水”改為“四面環海水”，即海島是指“四面環海水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。”近些年來，隨著經濟的快速發展，海島生態問題逐步顯現，如海島及周邊海域污染嚴重、生物多樣性減少、生態系統急劇惡化、海島數量銳減等。海島生態問題已成為亟待解決的重要課題。有鑒于此，作者立足調研數據，就海島生態立法問題展開分析，以期拋磚引玉。

一、新起點：從人類中心倫理觀向生態中心倫理觀的飛躍

以人與自然關系為界定標準，人類歷史演繹著由農業文明向工業文明、生態文明過渡的進程。自十八世紀中葉晚近的二百多年里，工業文明日新月異，人類裝點了地球、美化了地球，同時也傷害了地球：碳排放量劇增、全球氣候異常、礦產資源日漸枯竭、生物多樣性減少。環境污染、氣候變暖、生態惡化，最終對人類自身的生存發展帶來威脅，人類開始檢視自己的生產生活方式，積極尋找擺脫困境的途徑。

二十世紀七十年代以來，人類逐步達成共識，認為引發當今生態危機的價值根源在于人類中心倫理觀(Anthropocentrism)，即我們錯誤地認為，人是唯一倫理主體，自然界沒有內在價值，其他存在物都只具備工具價值。[1]P8而避免生態危機、實現生態平衡的愿景要求我們必須摒棄人類中心論，追求生態中心倫理觀(Ecocentrism)，即把倫理關懷的范圍擴展至生態系統、自然過程以及其他自然存在物。[1]P16

雖說有人認為，從西方國家發展歷程來看，他們倫理觀的轉變與其經濟發展水平緊密相聯，倫理觀不能過于超前。而國家正處于并將長期處于社會主義初級階段，經濟發展水平較為落后，在此情況下，人類中心倫理觀似存一定必要性。但國家人口眾多，環境承載力脆弱，人均耕地面積、水資源都遠低于世界平均水平，中國沒有資本繼續無所畏懼地改造自然。2014年秋持續籠罩北方國土的霧霾，無不再次敲響了警鐘。因而我們的價值基礎應該是、必須是、也必然是生態中心倫理觀。

海島相對大陸而言，生態系統更為脆弱，一旦破壞后果可能更為嚴重，作者調研得到的數據也顯示了這樣一個情況，分別有29.6%、39.6%的居民選擇海島污染后會危害居民生命健康、長此以往不宜居住。因而生態中心倫理觀更應是海島生態立法的價值基礎。

二、新解讀：國家現行海島生態立法分析

1.立法模式

(1)法體模式上采分散立法模式

法體模式上，國家采分散立法模式。關于海島生態方面立法，散見于海洋海島保護、開發管理等40 余部國家法律、法規、規章等之中。

全國人大及其常委會制定的法律，如2000年4月《海洋環境保護法》、2010年3月《海島保護法》等。國務院頒布實施的法規，如1985年4月《海洋傾廢管理條例》、1990年8月《防治海岸工程建設項目污染損害海洋環境管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環境管理條例》等。國務院部門規章，如1990年9月《海洋石油勘探開發環境保護管理條例實施辦法》等。在此就不一一列舉。

(2)目標模式上采綜合模式

根據《海島保護法》第1 條的規定，海島保護立法的宗旨并非限定于一個層面，而是介于四項目標：保護生態系統、合理開發利用、維護海洋權益、促進持續發展。誠然，保護生態系統作為目標之一在立法語言中位于立法宗旨之首，但沒有理由因順序上在先，就當然得出保護優先是國家海島立法的目標模式。綜合考量國家海島現行立法可得出，海島立法其實是采保護與開發并重的綜合目標模式。此種模式存在民意基礎，在我們調研結果中也顯示了這一點，在“您覺得什么最重要”一問中，選擇“開發與保護并重”的最多，占到51.2%，選擇“環境得到有效保護”、“經濟發展，島上居民賺更多錢”和“做好規劃，有序發展”的分別占到17.6%、19.3%和11.9%。但是問題在于當海島開發與保護發生沖突時，難以依法進行有效協調。

2.具體制度

分析國家《海島保護法》的相關規定，確有多項法律制度得以設立，如海島規劃制度、海島分類保護制度、海島監督檢查制度等，為維護海島生態、促進合理開發利用提供了堅實的制度保障與切實的法律依據。

(1)海島規劃制度

根據《海島保護法》第8 條的規定，國家實施海島規劃制度。此項制度是國家實施海島保護、進行開發利用、實施監督管理的基礎性條件。全國海島規劃立足于海島的地理、資源、環境、開發等屬性，確定海島實施分類保護的原則和需要重點修復的海島。

(2)海島分類保護制度

國家海島總量約17000 個，海島陸地總面積約8 萬平方千米，數量多、面積大。目前《海島保護法》主要將海島劃分為有居民海島、無居民海島和特殊用途海島。

有居民海島早已列入政府的行政管轄范圍，對其開發、利用，不僅應遵守國家層面的涉及環保、資源、土地、海域等各方面的法律法規規章等，還應遵循地方立法所規定的基本原則，以保護海島生態，促進經濟社會發展。對于尚未得到批準利用的無居民海島，應予維持現狀，不得從事伐木、采石、挖沙等各類開發經營活動，以免對其生態系統帶來不可逆轉的破壞。對于法律設立的特殊用途的海島，如劃定國家領海基點所在的海島、用于國防安全的海島、海洋自然保護區范圍涵蓋的海島等，國家實行特別保護方式，任何單位、個人都不得侵占資源、破壞環境。

(3)海島監督檢查制度

《海島保護法》第4 章規定了海島監督檢查制度。根據法律規定，有權對有居民海島的保護改善與開發利用情況進行監督檢查的是縣級以上政府有關部門。而有權對無居民海島的保護、利用情況進行監督檢查的政府部門則被明確限定為各級海洋行政主管部門，其他部門沒有此項權力。

三、新認知：國家海島生態立法中存在的主要問題

1.立法模式有待進一步完善

(1)現行分散立法模式忽視了島嶼獨特性

關于海島生態方面的規定，散見于海島、環境、土地、規劃等法律法規之中，未曾體現海島獨特性。

(2)目標模式不明確

國家海島立法事實上采保護與開發并重的綜合模式，是目前海島資源遭到破壞、海島環境遭到污染的制度原因之一。

2.具體制度有待進一步健全

《海洋環境保護法》、《海島保護法》等國家有關海島生態立法，通過明確具體制度如海島規劃制度、海島分類保護制度、海島監督檢查制度等的方式，共同建構了國家海島生態法制體系。客觀而言，體系較為完整，保護較為有力。但是整體分析國家有關法律，可發現，在海島物權歸屬、使用權證、統計調查等方面尚需進一步完善。

(1)管理權限不清，導致開發秩序混亂

管理權限如果不清晰界定，就會使部分沿海地方政府錯誤地以為域內海島歸本地所有，自行有權開發利用。根據《無居民海島保護與利用管理規定》第6 條的規定，遵守海島保護法律法規是任何個人、任何單位的應盡義務，禁止非法侵占、買賣無居民海島。但是目前有不少地方政府提出開發無居民海島，單位和個人均可申請當“島主”，意即變相出售無人島。

(2)使用權證規定不明，容易損害民事主體合法利益

海島使用權可以由民事主體行使，如果通過權證制度的保障，使所有權、使用權相分離，使得海島使用者的地位從法律制度上得到保障，那么他的自主決策權、積極性就可以得到保障，有利于其有效地開發利用海島，促進國有資源性資產流通、增值。如果使用權證規定不明，使用人的主體地位就很難得到法律保障，其合法權利就容易得到其他單位和個人的侵害，不利于合理開發利用海島資源。

(3)海島統計調查制度待進一步完善

當前國家各級政府對于海島情況的掌握還不是很充分，社會公眾了解海島情況不多，責任心也偏低，調研發現，在“如果您周圍存在污染問題，您會怎么辦”一問中，選擇“順其自然，早晚有人會處理的”最多，占到30.1%，選擇“立即讓其停止生產活動”和“向相關部門舉報”的占到12.8%和27.6%，選“其他方法”的占到29.5%。海島統計調查的任務就是要查清水文、地質、植被等資源環境要素，以及開發、保護、經濟建設等情況，了解海島真實信息并公布，引導民眾加以重視，養成海島保護意識。

四、新視界：五國海島生態立法分析

1.五國海島立法模式

(1)專門立法模式

澳大利亞、日本、韓國等國主要采取這種法體模式。如澳大利亞為突出保護海島生態，專門制定了《勞德哈伍島法》、《大堡礁海洋公園法》、《諾福克島保護方案》等法律規章。為促進海外孤島的開發建設與經濟發展，上世紀70年代日本制定了《日本孤島振興法》及《日本孤島振興法實施令》。為了有效開發、利用海上孤島，韓國政府專門制定出臺了《韓國島嶼開發促進法》、《韓國島嶼開發促進法實施令》等。與中國、美國等大陸國家相比較，海島及半島國家傾向于采取專門立法的法體模式。

(2)分散立法模式

中、美主采該種模式。中國關于海島保護、開發方面的規定，散見于海島保護、環境保護、土地管理等法律法規之中，屬分散立法模式。美國生態環境法較為復雜，具體包括憲法、聯邦法規、各州法規和地方法令、法院判決等多種法律淵源。美國關于海島生態的規定就散見于上述法律淵源之中。

(3)保護優先模式

對若干生態系統較為薄弱的海島采取制定專門方案加以保護的典型國家有美國、澳大利亞、加拿大。如美國德克薩斯州出臺的西姆洛克島管理方案、佛羅里達州的威頓島保護方案，澳大利亞實施的羅特內斯特島保護方案、加拿大實施的埃爾克國家公園規劃等。

在國外很多國家的海島管理中，很大程度上是由議會和政府制定保護、管理海島的法律規章，而由政府、民間和非政府組織共同努力實施，以有效保護島上生態系統、物種資源免受破壞和侵害，此即典型的保護優先模式。[3]P22

(4)開發優先模式

從國外海島法律制度實施情況來看，對于那些地理位置比較偏僻、經濟發展比較滯后、民眾生活水平比較低下的有居民海島，政府立法往往采開發優先的目標模式，如亞洲的日本和韓國。

日本制定實施的海島法律法規，如《孤島振興法》、《奄美群島振興開發特別措施法》、《孤島振興法實施令》、《奄美群島振興開發特別措施法實施令》等，主要立法目標基本在于：政府實施有力舉措，大力推動島上經濟社會發展，以改變落后、封閉的面貌，促進島上居民生活水平的改善。

韓國政府實施的《島嶼開發促進法》、《島嶼開發促進法實施令》，其立法宗旨與日本較為類似，主要在于促進海島資源的開發利用，提高經濟發展水平，改善島上住民生活水平。

2、較為典型的管理制度

(1)美國海島物權管理制度

1947年美國聯邦最高法院確認了，擁有海洋底土所有權的主體唯一，即美國聯邦政府，明確聯邦政府有權對邊緣海進行管理、保護、開發、利用，各州政府無此項權力。后來作為聯邦政府與各州政府妥協產物而頒布出臺的《水下土地法》、《外大陸架土地法》，規定了自海岸線起向海方向延伸3 海里以外的海洋底土，聯邦政府擁有其所有權。物權管理中，由聯邦政府行使其作為所有者的權利。

(2)韓國海島開發許可制度

1999年出臺的《韓國沿岸管理法》規定了，國家海洋水產部部長享有在海岸利用中18 個方面的準許權。該法第18 條規定了，農地轉用許可、道路施工許可、私人道路開發許可、混凝土用石開采許可等。開發許可制度的立法目的在于，樹立政府在開發利用過程中的統籌管理職權，避免因投資經營者的盲目開發與投機心理而導致的社會整體利益受損。

(3)澳大利亞海島調查制度

在1975年制定、并在1990年、2004年兩次修改完善的澳大利亞《大堡礁海洋公園法》不斷完善。該法共分12 章，其中確立了大堡礁海洋公園管理機構的建立、職責與法律責任，該機構由1 名全職主席、2 到4 名非全職成員組成。成員由總督任命。主要職能之一就是自行或組織協調科研機構對大堡礁進行調查研究。

五、新思考：完善國家海島生態法律的對策建議

1.立法模式上應進一步體現專門性與保護性

(1)法體模式上突出專門立法

國家目前基本以海島分散立法模式為主，該模式可節省立法成本，促進法律適用上的統一性，但這種立法模式將大陸與海島同等對待，缺乏考慮島嶼獨特性，某種情況下很難有效協調島嶼法律關系。今后應更加突出海島專門立法的重要性，專門立法模式優勢在于制度較為具體，針對性較強，便于操作，并可根據實際情況適時開展調整。

(2)目標模式上突出保護優先

《海島保護法》第1 條將保護與開發并列作為立法宗旨，作者以為，當二者發生沖突時，則更凸顯保護優先。國內外經濟社會發展的經驗教訓告訴國民，不能重走先污染后治理的覆轍，否則會承擔極為不利的后果，耗費更為龐大的代價。對于生態系統較為脆弱的海島而言，尤為如此。因而海島立法不僅要解決海島開發不足、促進資源利用的問題，更要注重解決海島開發利用中一定程度上較為廣泛發生的環境破壞、資源浪費、開發無序、管理不力等現象，更加突出保障海島的生態環境、自然資源與持續發展能力。

2.健全海島生態專門法律制度

就海島生態專門法制而言，需進一步健全海島物權歸屬制度、海島使用權證制度和海島統計調查制度。

(1)進一步明確海島物權歸屬制度

權屬不清會導致海島開發利用秩序混亂，如最近幾年媒體頻頻出現的“賣島”、“島主”現象。為了明確權屬，杜絕個人、單位對于無居民海島的隨意買賣、處置，促進對其有效保護，《海島保護法》第4 條規定“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。”但是該項規定較為宏觀、籠統，原則性過強，實際操作中，地方政府可能就會挑戰國務院之所有權地位。建議將物權歸屬制度條款進一步明確規定如下：“無居民海島屬于國家所有，國務院代表國家行使無居民海島所有權。國務院享有收取海島使用金的權利，承擔將海島出租使用的義務。無居民海島使用權人享有按約定的用途、期限和面積等規定依法使用海島的權利，承擔支付使用金的義務，任何單位和個人不得侵犯使用者的合法權益。”

(2)進一步完善海島使用權證制度

《海島保護法》未規定使用權證制度。2011年國家海洋局出臺一部規章《無居民海島使用權證書管理辦法》，確認了海島使用權證制度。但該辦法效力層次較低，當與地方法規規定不一致時，不能很好協調實施中的統一性。

國家人大立法有必要進一步完善海島使用權證制度，將所有權與使用權區分開來，對使用權進行確權或變更登記。政府部門對海島使用權的取得、變更與喪失給予登記，可有效保障權利人的合法權利，免遭其他單位和個人的侵犯。海島登記的相關制度應與《土地管理法》的規定相一致。根據《土地管理法》第11 條的規定，土地應由國家土地行政管理部門登記造冊。為了便于明確職責、提高效率，同一類事項應由同一個部門管理為宜。所以作者以為在現行管理體制下，最佳方案便是，海島狹義立法確認土地管理部門即為海島登記機關，即國土部門負責陸地和海島的統一登記發證。但是，海島使用權證書應在海洋部門備案。這樣規定可最大程度適應現行海島管理體制，也不會削弱海洋部門監管權限。

(3)通過立法細化海島統計調查制度

1988年至1993年，國家組織多方力量，對面積在500 平米以上的海島和部分具有特殊意義的不足500 平米的島礁進行了綜合調查。以求全面了解海島資源環境現狀。

隨著海島開發建設力度的加大，海島調查制度應形成慣例、定期舉辦。《海島保護法》第14 條規定了“國家建立完善海島統計調查制度。”但并未就具體方式方法做出明確規定。海島統計調查是事關海島保護、利用的一項基礎性工作，每年都要進行。這可能需要一個很好的頂層設計。統計調查結果采由下而上逐級上報方式，匯總到國家海洋主管部門，由其對海島統計成果進行分析，并定期發布海島統計公報。

總之，建設海洋強國、發展海洋經濟，仰仗于海洋生態的維護。而維護海洋生態的基礎，無不依賴于對海島的保護與合理開發利用。只有建立在充分保護海島生態系統之上的開發利用，才能對海島乃至整個海洋經濟的發展具備積極的推動意義。本文立足于生態中心倫理觀，通過比較分析國內外海島生態保護法律制度，提出進一步完善國家海島生態法律的幾點建議，如明確立法模式、健全具體制度等，以期推動實現生態中心倫理觀時代的海島可持續發展。

[1]曹明德.生態法新探[M].北京：人民出版社，2007.

[2]郭院等.海島法律制度比較研究[M].青島：中國海洋大學出版社，2006.