財政管理反腐功能及其強化*

晏金平

(湖南財政經濟學院，湖南 長沙 410006)

“財政是國家治理的基礎和重要支柱”。財政管理在社會反腐敗體系建設中的地位與作用，在于它不僅是推進財政事業自身健康發展的內在要求，也是從機制上、源頭上防治腐敗、推進國家治理體系和治理能力現代化的重要舉措。因此，各級財政部門要進一步強化對權力運行的制約和監督，重點加強財政內控機制建設，針對財政腐敗風險特點，規范財政收支監管流程、明晰違法責任，加強執法監督、嚴格績效考核，從而有效防范財政腐敗現象的發生。

一、財政腐敗及其防治的內在管理基礎

(一)財政腐敗的本質在于公務員個體對公共財政權力的濫用和侵占。財政腐敗是圍繞著公共財政收支所滋生出的一系列通過公共財政權力把公共利益轉化為個人私利從而損害公共利益的行為與現象，既包括財政相關主體及其工作人員在財政資金運行中的明顯違法性行為對公共財產帶來的損失，也包括財政資金使用主體及其人員對公共資源的明顯違法性、低效性占有、使用等問題。腐敗的滋生與缺乏對財政收支行為的剛性約束有著內在的邏輯關系。由于財政收支的過程蘊涵著權力運作的巨大空間，由此孕育著產生腐敗的極大可能性。

多年積累起來的財政收支權力失控、財政預算失規之弊可以從五個方面助長腐敗行為的滋生：一是通過財政權力的非法運作所產生的直接對公共財產的侵占性腐敗，如挪用公款、貪污等；二是利用公共財政權力的濫用，為特定利益主體牟利，使管理官員獲得受賄尋租的機會；三是由于預算編制的漏洞、不完善和預算執行、監督的隨意性，導致挪用預算和自行調整預算用途等現象，給管理者隨意收支、公款送禮、貪污挪用等腐敗提供方便；四是在公務中過度支出財政資源所帶來的腐敗，公務員群體從公務腐敗中普遍享受一定的利益，具有一定的制度附屬屬性；五是公共服務支出中的腐敗，主要涉及到政府出資或援助的公共投資、事業支出、政府采購合同中支出的腐敗損失(成本過高，質量過低，資源浪費嚴重)，嚴重影響公眾生命財產安全。

(二)完善財政管理制度，健全財政監管機制，是從源頭上有效預防腐敗的根本途徑。深化財政管理制度改革，從財政決策程序上提高財政收支活動的透明度，落實人民群眾的知情權和監督權，實現對財政收支權力的有效制約；從財政管理程序上，針對財政管理不嚴格、收支不規范、自由裁量權過大等弊端，增強財政收支執法法定正當性理由、程序，最大限度地實現財政管理的科學規范性，實現對財政資金運行全過程的監管約束，增強財政資金籌集和分配使用的公平性和公正性，可以有效地減少領導決策中的隨意性、財政腐敗現象滋生的可能性。防治腐敗不僅是財政管理制度改革的內在推動力量，也是財政管理制度改革的重要追求目標。公共財政管理制度建設與反腐倡廉建設具有高度一致性，源頭防治腐敗推動了財政管理制度改革向縱深發展。財政管理是遏制社會各類腐敗的重要制衡力量。財政管理與紀檢、監察、審計等共同組成了遏制違紀違規和腐敗的第三方制衡力量。深化財政改革的基本目標是實現財政管理的規范化、制度化和科學化，使財政資金的管理使用更加公開透明、安全有效，以切實增強財政管理對社會腐敗的制衡力。財政資金使用缺乏監管，排除財政管理的監督制衡機制，不注重財政資金績效責任的評價考核，容易滋生腐敗行為。因此，財政管理與構建懲防體系的目標是高度一致的，財政管理效能的提升也體現了懲防體系建設的基本成效。

二、公共選擇理論對財政腐敗的成因分析

(一)公共選擇理論認為政府官員與私人雇員同樣具有私人效用。政府官員并不是一定都是一心一意追求社會福利的人民公仆，他們在缺乏公眾與有關機構有效監督約束的情況下，會私下偏愛那些有助于增進其地位和升遷機會財政行為，或者為了私人利益而將自身的財政管理權非法有償出租。由于財政利益主體都有尋求自身利益或租金最大化的內在本性，財政收支相關利益主體作為財政權益的尋租者便想方設法通過政策倡導或直接賄賂影響這些機構或人員，以確保以低廉的成本獲得這些財政權益，從而使政府財政權力產生腐敗問題。公共選擇理論關于腐敗產生的制度原因分析說明了政府官員侵占公共財政利益行為得以產生的制度背景，在缺乏公眾與有關機構有效監督約束的特定制度背景下，自私自利的政府官員與利益集團相互勾結，使公共財政資源的分配、投資、使用、管理出現偏移，公共財政的利益回報必然會因此相應地受到損害。公共選擇理論認為財政腐敗的根本癥結在于財政決策與執行規則的嚴謹性與執行監督的有效性，不同的財政憲政決策與執行規則會帶來不同性質的決策與執行結果。科學、嚴謹、有效的憲政法則約束可以從根本上對政府財政權力進行系統規范、控制，從決策與執行制度上有效地防止財政決策權濫用導致的各種腐敗，進而制約行政執行權運行過程中產生的各種腐敗。由于我國現行投資決策和執行中，長官意志起決定性作用，忽視人民群眾的民主監督，忽視專家的意見和科學的評估咨詢，造成了一系列決策失誤與損失。因此，我們必須通過憲政制度約束為財政政治權力運轉機制樹立公正運行決策與執行規則。為了在財政金融活動中遏制各種腐敗行為，各個國家還運用類似“金財工程”等先進的網絡技術及信息處理手段，支撐財政管理的系統工程，在遏制腐敗的斗爭中發揮出它的特殊作用。

(二)公共選擇理論認為財政民主監督機制具有有效遏制腐敗滋生的功能，但我國財政民主監督機制尚欠缺。目前我國在政府財政權力行使問題上的主要弊端是財政預算權力結構失衡。預算的權力結構由預算的編制力、預算執行力和預算的監督力構成。財政預算體制的腐敗隱患在于預算編制粗糙(預算編制越詳細，越具體，對政府活動的約束能力就越強)；預算審議批準流于形式(人大對預算審批沒有發揮實質作用，難以充分約束政府收支活動，腐敗滋生在所難免)；預算執行存在違規失規現象(預算對政府活動的約束力不足，預算執行具有隨意性)；決算與預算存在較大差異(決算缺少對資產負債信息的報告，使得公眾對政府收支、資產負債情況難以進行有效地監督和審查，從而為腐敗埋下隱患)。由于各級政府的財政部門與政府機構的其他部門處于平級關系，財政管理部門對各預算部門的預算編制的統一管理權不夠，難以對其他具體預算部門的預算管理實施有效監督，從而削弱了政府財政部門對各預算部門預算編制的統一管理權；政府行政首長個人財政權力太大且不受制約，以及上下級政府之間、政府平行各部門之間權責關系不明確，造成政府間、部門間財政分權管理體制不規范，形成了政府財政體制的過度集權現象，給財政以權謀私的腐敗行為創造了條件；財政預算監督不到位問題突出體現在對預算收支總體情況監督多而對具體支出項目監督少；對經常性支出情況監督多而對重大建設項目預算執行和決算監督少；對普通單位或個人監督多而對權勢部門或領導監督少；自上而下的監督多而自下而上的監督少，這使那些違法違規活動和腐敗分子有機可乘。為了加強人代會對預決算的實質審查批準權，我們應當使提交人代會審查的預算方案在制定過程中廣泛征求人民群眾的意見，明確要求重大預算決策必須附有比較具體的說明材料，政府預算的全過程要公開、透明，讓所有的社會公眾都有渠道了解和參與政府預算編制和決策過程、表達意見。

三、強化財政管理的反腐監管制裁機制

為了強化財政管理內外在反腐敗監管制裁約束機制，必須建立健全反腐型剛性財政約束制度，根據我國預算編制和執行過程中存在的問題，不斷完善財政預算權力配置結構，強化財政預算法律責任機制，以謀求達到防治腐敗的目的。

(一)優化財政管理體系，強化財政管理的反腐基礎。健全剛性財政管理體系，強化部門預算、集中支付管理體制，強化政府依法財政收支日常管理機制，為防治腐敗奠定堅實基礎。

1.強化部門預算管理透明化、集中支付管理體制。一要依法科學合理編制、審核、執行和監督部門財政預算，這是政府財政資金控制的重要機制，可以有效防控部門內部多頭掌握資金、自行隨意支配資金的行為。通過不斷深化部門預算管理改革，強化預算對財政收支的約束，嚴格控制財政預算執行中的新增收支項目，明確追加預算項目的審批權限和程序，有利于確保財政資金安全有效地使用，杜絕虛假預算收支，提高財政資金使用效益。二要健全財政重大決策機制，明確財政重大決策范圍與程序，促進財政行政權力公開透明，建立健全公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查和集體討論決定的財政重大決策程序；完善重大決策聽證制度，擴大聽證范圍，規范聽證程序；建立完善風險評估工作機制，通過輿情跟蹤、抽樣調查、重點走訪、會商分析等方式，對決策可能引發的各種風險進行科學預測、綜合研判；建立決策跟蹤反饋制度，定期跟蹤重大決策在執行過程的實施情況，并根據評估結果決定是否對決策予以調整或者停止執行。三要完善財政性資金實行國庫集中支付機制，按不相容職責相互分離的原則，建立相互監督、相互制約的內部控制制度。財政部門通過財政國庫動態監控系統能及時發現和查處預算單位的違規問題，消除預算單位層層截留、挪用財政資金的可能性。

2.強化政府依法開展財政收支現代預算管理機制。公共財政預算收支約束機制建設是財政管理反腐敗模式關鍵。為確立有利于防治腐敗的公共財政預算剛性約束的基本制度，有必要采取如下措施：一是推進預算收入稅式化全口徑預算管理。二是強化防治腐敗的預算編制、執行機制。三是建立政府支出偏離預算安排的自動否決制度，做實政府無預算不得收支，保證預算執行的嚴肅性。四是加大對財政資金運行的動態監控，不斷完善懲防結合的財政收支標準與程度管理體系，使政府采購活動按法定程序和統一方式通過市場公開進行，壓縮有關部門及人員利用權力尋租的空間。五是通過編制的財務報告集中反映單位預算執行、調整情況，明示預算單位收支是否符合財經紀律與標準、審批手續是否健全，防止虛假發票套取國家資金，保證國家資金安全。

(二)健全財政監督機制，強化財政監督的反腐作用。財政監督是懲治和預防腐敗的重要手段。如何圍繞財政權力運行流程，加強財政權利制衡監督約束機制構建，針對權力運行過程中存在的問題，理清權力運行中的風險點，構建財政運行全過程的監督機制，健全懲治和預防腐敗的長效機制，對于充分發揮財政監督的監督控制力和腐敗免疫力，具有十分重要的作用。一方面，要建立健全財政監督運行機制，提升對財政收支的監督控制力。為了健全財政部門內控機制，提升腐敗免疫力，要進一步提高財政內部監督的覆蓋面，不斷加大內部監督力度，在牢固樹立財政監督是財政部門內設業務機構共同職責的基礎上，進一步理清政府財政部門內部財政監督職責的分工體系，構建協調的財政部門內部業務管理機構與財政專門監督機構之間的聯動工作機制、完善財政系統內部各級財政上下以及專員辦與各地財政之間聯動的監督工作機制，逐步使財政監督由檢查型監督向控制型轉變，加強對財政資金分配使用的有效性的評價監督，加大對財政收支違規行為的制約，注重改進財政內部監督的方式方法，注意內部監督和外部審計相結合，注意防止和化解內部監督中的矛盾和困難，針對重大財政決策跟蹤監督，逐步建立起一套科學有序的財政監督應急機制，確保各級財政機關及時有效地掌握財政管理中存在的問題。另一方面，要以各級人民代表大會為核心、以防治因預算失規、失序引發的腐敗為目的，構建有利于從根本上防治財政腐敗發生與蔓延的預算權力約束治理結構，健全預算編制、執行和監督三位一體的預算權力結構；為了提升人代會國家預算主導權，建議將人大預算委員會升格為專門委員會，使之成為預算審議、監督和執行檢查的專門機構，預算審議實行整體表決與分項審查相結合的方式進行，對預算數額大、民生關聯較密切、投入結果確定性差的預算，進行專項辯論與表決，允許人大不通過某個部門或某個單項預算，防止預算審批中的“搭便車”現象；強化政府財政部門預算管理能力，最大限度地限制政府財政外其他各職能部門對本級預算和所屬二級預算的二次分配權，最大限度地減少各部門預算支出調整的隨意性。

(三)完善財政責任機制，強化財政的懲治功能。財政責任機制完善主要是完善以預算法律責任為核心的制度體系。對違反財政預算決策規定，導致重大決策失誤、造成重大損失的財政違法腐敗行為，嚴格按照誰決策、誰負責的原則嚴格追究違法腐敗行為人的責任。一是完善預算編制法律責任，禁止政府預算支出規模過大，明確規范預算支出標準，根據預算編制主體的不同身份，通過強制歇業、關閉甚至處以自由罰，或者強制其承擔政治性責任(如辭職等)，追究相關的直接責任人員的責任，使其付出“合法性減損”或“信用減等”等違憲性代價，以此來彌補預算編制法律責任的缺陷。二是完善預算執行中法律責任，針對實際情況在現行追究行政責任的基礎上，針對隱瞞預算收入、在預算之外調用下級政府預算資金、擠占截留上級政府預算資金的情況，增加經濟賠償責任增加經濟賠償責任形式，使預算違法執行主體直接恢復被損害的公共利益，或者有效消除預算執行行為可能對公共利益構成的潛在威脅。如果腐敗違法超過行政責任懲戒幅度，還可以引入刑事責任，完善預算法律責任體系。三是通過憲法完善人大預算監督法律責任，完善各級人大及其常委會的預算違憲責任，建立起對人大的預算違憲審查機制，加強人大的預算監督作用。人大機關或其代表如果違反人民的意愿、違反憲法的規定，應承擔相應的違憲責任。

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