政府購買社會組織服務：邏輯檢視、現實考量及優化路徑

崔光勝

（中共湖北省委黨校，湖北 武漢 430022）

一、引言

政府購買服務，又稱“購買服務合同”或者“購買契約服務”，由其稱謂便可知其實質就是原來由政府內部提供的公共服務以契約委托的方式轉由非政府組織進行生產與供給。[1](p7-105)在我國政府購買社會組織服務的具體實踐中，政府將原來由政府直接承辦的公共事物或服務交給有資質的社會組織①在我國特定的語境下，政府主要向具備資格的社會組織進行購買公共服務，《國務院辦公廳關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發〔2013〕96號）中指出：承接政府購買服務的主體包括依法在民政部門登記成立或經國務院批準免予登記的社會組織，以及依法在工商管理或行業主管部門登記成立的企業、機構等社會力量。來完成，其路徑包括項目委托、費隨事轉、契約管理等，并采取相應的考核機制對社會組織提供的服務數量和質量進行評估后支付服務費用。政府購買社會組織服務起源于西方福利國家由于財政危機而引發的新公共管理浪潮。早在1998年，英國政府即與全英慈善和社區中心共同簽訂了《政府與社區及志愿者組織合作框架協議》，建立起雙方通力合作的有效支撐運行機制。[2]2001年，加拿大政府簽署了“加拿大政府與志愿部門協議”，隨后在2003年簽訂《良好實踐準則》。[3]2010年，澳大利亞政府正式簽署“全國性協議——攜手合作”，政府與社會組織之間建立了多方位的合作關系。[4]目前，社會組織承接政府職能、參與提供公共服務已經成為一種國際趨勢，中國也不例外。1995年上海浦東新區社會發展局委托上海基督教青年會管理浦東新區羅山市民會館，這是我國政府購買公共服務的最早探索記錄。[5]進入新世紀，政府向社會組織購買公共服務的探索不斷增多。2005年，國務院扶貧辦、亞洲開發銀行等四家單位共同啟動“非政府組織與政府合作實施村級扶貧規劃試點”，這是第一個在國家層面上進行的招標購買公共服務項目。

政府向社會組織購買公共服務是一項非常有效的制度安排，由于經濟發展、歷史文化、政治制度環境存在著差異，政府購買公共服務在國際間的實踐亦不相同。如前所述，在中國，上海、廣州等各地政府購買服務實踐取得了良好的成績，公共服務的質量得以提升，社會組織得以蓬勃發展，促進政府角色加快轉型。然而，由于政府觀念落后、制度設計不完善、社會組織承接能力有限等問題的存在，不可避免地出現了“購買行為內部化”、“公共服務的內卷化”等問題。如何看待中國特定語境下的政府購買社會組織服務？如何進一步優化這一制度安排？本文將從政府購買社會組織的理論邏輯與實踐邏輯出發，通過審視這一制度的運行現狀，嘗試提出解決問題的方案。

二、政府購買社會組織服務的邏輯檢視

（一）理論邏輯：面對市場失靈與政府失靈的治理選擇。

由于公共物品屬性、外部性、信息不對稱和壟斷的存在，使得市場難以解決資源配置的效率問題。市場失靈理論認為公共服務具有非排他性與非競爭性，靠市場機制自然無法得以有效供給，政府干預成為應然之意，因而提供公共服務成了政府天然的職責。然而，由于政府機構的內在特質和公共物品的過渡屬性，①在純公共產品和私人物品之間存在著連續帶，某些公共服務的消費也具有可分割性與可選擇性，供給和生產可以分開，如準公共產品、俱樂部產品。政府在提供公共物品時趨向于浪費和濫用資源且效率偏低，即政府失靈是普遍存在的。亞當斯密也在《國民財富的性質和原因的研究》一書中闡述到“公共設施一般由政府通過稅收方式征集資金并免費提供，但也可以通過其他高效率的方式提供，比如可以由私人供給。”[6]（p285）

20世紀70年代以來，以新公共管理思潮為引領的政府改革在全球范圍內迅速掀起。奧斯本和蓋布勒提出“企業家政府”，倡導通過依靠第三方力量來進行公共服務，政府通過民主程序設定社會需要的優先目標，在此前提下按照一定的契約承包給私人部門，使其利用特長來組織公共服務的生產。[7]可見，在這一實踐中，政府的管理職能和具體操作職能被分割開來，政府購買公共服務的作用方式即可形象為“掌舵者購買劃槳者”。由此，政府購買公共服務、合同外包等被民營化。然而，包括公共服務民營化等在內的新公共管理取向并非完善，它不可避免產生諸如價值取向、公共責任、公民參與等困境。隨著治理理論、第三部門理論的興起，萊斯特·M.薩拉蒙提出了“第三方治理”模式，即公共權威的運用、公共基金的支出不再唯政府獨有，而應當與第三方分享、共同享有。由于非營利組織與政府有著本質上相似的公共目標，從而成為了參加第三方治理體系的最自然候選人。[8]將第三方治理理論運用到公共服務供給領域，為有效地降低服務成本、改善服務質量，政府應與非營利組織通力合作，其中政府擔任“掌舵者”角色，而具體的“劃槳”事務交由非營利組織來承擔。[9]

（二）實踐邏輯：政府購買的體制嵌入與社會組織的回應。

面對多元化、個性化的公共服務需求，傳統政府壟斷供給公共服務的管理體制已無法適應，我國各級政府積極探索公共服務供給的新方式。上海、廣州等各地政府積極開展購買社會組織服務的探索和實踐，展現了這一政策工具的可行性與有效性。基層的創新舉措得到中央政府的響應，頂層設計適時跟進加強，中央財政自2012年起開始安排專項資金用于支持社會組織參與公共服務，②項目預算總資金為2億元左右，關于具體資助范圍、類型、數量和標準請參考2012-2015年《中央財政支持社會組織參與社會服務項目公告》。《國務院機構改革和職能轉變方案》（2013）中要求加大政府購買服務力度，進而出臺了具體的文件《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（國辦發[2013]96號）。在國家的力推之下，政府購買社會組織服務正從若干地區的探索轉變為全國范圍內的公共政策。為響應這一政策，不少地方政府為追求效率、績效、形象等而將自身的行動邏輯盡可能地滲透于社會組織中去，即“體制嵌入”，主要體現在兩個方面：一是政治嵌入，即政府為構建起自身合法性，積極回應上級指導，與社會組織建立伙伴關系、購買社會組織服務更大意義上是一種象征工程，作為政府提升績效與改善形象的體現；二是經濟嵌入，即在當前“項目制”運作背景下，政府利用社會組織來實現自身的購買行為，以“消化”掉更多的資金和更多的項目。

據資料顯示，我國社會組織穩步發展，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長9.6%，[10]且形式多樣、各具特色，服務范圍涉及工商服務業、科教文衛、生態環境、農業及農村發展等等，服務內容豐富創新，為政府購買社會組織服務提供了組織保障。面對政府的制度安排與體制嵌入，社會組織為能夠成功承接政府服務而積極做出調整與回應。一方面，社會組織主動“趨同”，為迎合政府購買需要改變組織結構，規模日益增大，強化與政府的合作關系，以獲得項目為目的，甚至不惜放棄原有專長功能；另一方面，社會組織嵌入“關系”，建立“強強聯盟”以確保合作伙伴的長期性。正如王名、樂園在對北京、上海、江西等地的購買案例進行分析所歸納的“依賴關系非競爭性購買模式”一樣，這種“依賴非競爭關系”，正是政府購買行為關系的嵌入。[11]

三、政府購買社會組織服務的制度現實

從本質上來看，政府以契約形式來完成公共服務提供，旨在于解決公共財政的效率問題。在我國，政府購買社會組織服務已成為一個多目標指向，它既要提高財政支出的有效性、透明性以滿足社會公共服務需求，又要包含社會組織的培育以承接政府職能，乃至實現社會治理現代化等多方面的意圖。可以說，推進政府購買公共服務是我國政府服務性系統機制的變革。

（一）政府購買社會組織服務的成效顯現。

第一，改革公共服務供給模式。在我國，由于傳統公共服務供給制度的缺陷，許多領域的公共服務質量不高、效率較低、發展不均衡，難以滿足不同社會需求。政府利用社會組織的先天優勢，與其共同協作為社會提供多元服務需求，特別是能夠在被政府所忽略或力所不及的領域及時提供對應的公共服務。政府動員社會力量來參與提供公共服務，在這一過程中政府不再是財政資金的直接使用者，轉而扮演裁判者、監管者等間接角色，通過設定投標擇優的程序，選擇優秀的社會組織來承接項目，借助市場的力量既盤活了社會組織，又提高了財政資金效益，改善公共服務。可見，政府通過向社會組織購買服務可以構建出多層次、多方式的公共服務供給體系，從而滿足社會公眾服務需求。

第二，加快政府職能轉移。建設服務型政府是我國當前行政體制改革的目的，其中轉變政府職能是必然要求與途徑。當前我國正處于經濟體制與社會體制轉型期，一方面，社會公共服務需求日益增多且個性化；另一方面社會公眾的參與意識也日益增強，這也要求政府進一步轉移職能，調整政府管理權限，逐步放權于社會與市場，完善參與式治理機制。政府購買社會組織服務正是通過向社會組織放權，構建政府與社會組織之間的合作伙伴關系，培養其能力來承擔越來越重要的公共管理職能，最終形成政府行政管理與社會自治協同、政府資源與社會力量共享的機制。

第三，增強社會治理活力。社會治理是國家治理的重要組成部分。社會組織正是社會治理的最基本主體，自然應當最大可能地履行其職能，在推動社會治理現代化進程中發揮其應有的作用。然而，由于我國特定的歷史背景與制度安排，社會組織的力量還十分薄弱，尚未能成功地承接政府的職能。對此，培育和支持社會組織發展、改進社會組織管理方式成為當下政府的重要任務之一。政府向社會組織購買服務這一行為本身即是對社會組織的激發與支持，通過列出所需公共服務的清單，將一些社會公共事務以項目制的方式交由有資格的社會組織來完成，這不僅培育了社會組織、引導社會組織健康發展，還讓社會組織獲得穩定經濟來源和物質支撐，成為社會治理模式的新嘗試。

（二）政府購買社會組織服務的現實困境。

作為一種新興的制度安排，政府購買社會組織服務具有明顯優勢，實踐中也已顯示其有效性。然而由于中國目前正處于轉型期的中國而言，政府購買公共服務面臨著諸多復雜的因素，同時由于法律、政策等頂層設計的制度空白，政府購買行為的雇主化、社會組織的異化、公共服務的內卷化現象較為普遍。[12]這種現象嚴重制約了政府購買服務工作的健康發展。

第一，購買行為的雇主化。當前，由于缺乏明確的定位和制度的保障，地方政府購買公共服務普遍處于“摸著石頭過河”的狀態。由于政府購買崗位不占用編制，用人成本較低，購買公共服務反而以一種更隱形的方式造成機構臃腫，非但不能提高財政效率反而加重了財政壓力。“買不買”由購買主體政府來決定，或直接交付官辦NGO，或委托給某些利益相關的社會組織來實施，甚至一些單位為獲取資源，在其內部成立所謂的“社會組織”，來承接政府的服務項目。由于缺乏公平競爭的公正環境，大多數正規的社會組織并無法獲悉政府購買需求，直接影響了政府購買服務的規模性與有效性；另一方面，當前政府購買服務邊界不清，政府職能轉移尚未完全到位等，一些地方政府往往以追求自身效益為價值取向，將向社會組織購買服務變成了“甩包袱”、卸責任的形式，購買服務行為異化。這正是政府追求本身利益而非公眾的利益、走向“雇主化”的體現。

第二，社會組織的“準政府”化。隨著政府購買服務工作的推進，承接政府公共服務成了社會組織的應有之責。這也容易導致社會組織迎合政府購買的導向而偏離原來的宗旨，成為政府機構的延伸。在以獲取政府資源而參與公共服務為目的的行動中，社會組織失去自治或獨立性，尤其會弱化該部門的倡導作用，在尋求獲得政府資金時扭曲自己的使命，官僚化或過度（行政）專業化，失去靈活性。[13]我國社會組織發展起步較晚，許多社會組織的人員素質不夠高，組織文化不夠深刻，組織結構不健全，籌集和整合社會資源能力不強，為獲得政府的財政資金、政策保護、媒體宣傳等資源而通過關系等不正當競爭手段來爭搶項目。社會組織力爭與政府形成一個利益共同體，而這個利益共同體的出發點必然不是以公民利益為第一位。社會組織甘愿被政府“收編”，喪失其自主性而成為政府的一個執行工具。這背離了政府購買社會組織服務的初衷——公共服務供給主體多元化。

第三，公共服務的內卷化。內卷化是指“一種社會文化現象，用來描述社會或文化模式發展到某一發展階段，達到一種確定的形式后便停滯不前，或無法進一步發展、轉化為另一種高級模式的情況”。[14](p109)此外，學者也多用內卷化來形容一種定型后進入“鎖定”狀態的機理，進而陷入路徑依賴當中，創新——無論是制度上還是結構上等都將很難發生。目前政府購買社會組織服務也日益出現內卷化趨勢。在項目制的運作方式這一嚴格約束下，政府與社會組織均更傾向于能產生較大社會影響力的項目，那些被忽略或者力所不及的社會需求領域依舊被擱淺，導致一種沒有發展的增長，即公共服務的內卷化。同時由于當前政府購買缺乏有效的評估標準與績效考核，社會組織以承接政府購買服務項目為發展目標，在某種層面上忽視購買行為的實質要求，導致政府購買公共服務處于低水平的重復發展之中。

四、政府購買社會組織服務的推動路徑

（一）營造制度環境：構建政府與社會組織的合作伙伴關系。

作為新生的政策工具，推廣政府購買社會組織服務首先需要良好的輿論環境與輿論支撐，爭取社會組織的廣泛認同和知曉，為政府購買服務提供社會力量。在這一共識的環境中，構建政府與社會組織的伙伴關系。政府主動讓渡發展空間，把適合和能夠由社會組織承擔的管理和服務事務通過競爭性選擇方式交給社會組織，著力實現公共服務的全方位、民主化供給。同時政府需要轉變觀念，明確其在購買社會組織中的職責，在認識到政府購買的重要意義的同時，也要充分認識到政府職能向社會組織轉移并不意味著政府可以減輕公共服務的供給責任，相反，政府應當為強化公共利益而承擔宏觀指導、統籌安排等責任，擔任公共服務的評估者、掌舵者、購買者的角色。在政府購買社會組織服務中，保證政府能夠以最低的可能成本提供服務，同時又能保留控制合同行為、監督質量、評估績效以及當合同績效失敗時變更合同的權力。[15]

在當前語境下，應當堅持政府主導、社會組織協調的原則來構建政府與社會組織的合作伙伴關系，遵循互相促進、和諧有序互動、合作共贏。政府要強化社會支撐體系，建立與社會組織協商對話機制，為社會組織參加社會治理創造機會、提供條件、搭建平臺，創造良好的參與生態環境。社會組織公平參加政府購買的關鍵在于信息公開，減少程序上的主觀性。建立健全購買服務信息平臺，全面打通供需雙方的信息通道、交流渠道，及時向社會公開購買什么、如何購買、購買標準等，都要確保具備條件的社會力量平等參與競爭，避免傾向于官方社會組織、有關系的社會組織，杜絕暗箱操作，為全面推廣政府購買社會組織服務營造良好的制度環境。

（二）完善制度設計：政府購買社會組織服務的法治化與科學化。

政府購買首先要求能夠做到有法可依，通過進一步修訂完善《政府采購法》，將公共服務納入政府采購法律制度的范疇當中，這也是國際上的慣例。在總結經驗的基礎上、在符合法律規范的前提下，對政府購買社會組織服務制度進行科學化頂層設計，即對政府購買服務的購買主體、承接主體、購買內容與標準、購買程序、財政安排以及監督評估等逐一加以規范，實現政府購買服務行為的法治化、規范化、程序化與高效化。

第一，界定購買范圍，明確購買目錄。國務院《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》對購買內容作了概括性描述，即“適合采取市場化方式提供，社會力量能夠承擔的公共服務”。可見購買服務目錄并非強制性的，應及時進行動態調整，前提是須依據這一指導意見界定公共服務的分類與政府購買邊界，以改善民生為導向，突出政府購買服務內容的公益取向。在此基礎上，形成公共服務購買目錄篩選機制，建立公共服務需求調查機制，依照廣州市的經驗，出臺政府購買服務指導性目錄和社會組織目錄，保證政府購買的社會組織服務既在經濟上可行——政府購買成本低于政府直接生產成本，又在技術上可行——費用和收益便于衡量。

第二，完善購買流程，健全運行機制。根據項目來購買社會組織服務，依據項目化運轉來健全政府購買社會服務機制體制，建立項目申報、預算編報、組織招標、項目監管、績效評價的運行流程。首先，購買主體利用信息化新技術手段及時、充分地向社會公布購買信息，包括服務項目內容與績效評價標準等，說明對承接主體的要求，著力為符合條件的社會組織提供公平的參與路徑。其次，明確招投標、詢價、委托等具體操作方式，制定統一、規范的政府購買服務合同格式等文件標準，并提供咨詢方式與互動平臺，競標過程公開透明，讓申報項目的社會組織有一個角力的過程。同時政府還要完善資金分配競爭性評審程序與標準，進一步規范政府購買服務項目的管理與評估。

第三，建立服務標準，完善績效考核體系。政府購買社會組織服務要求必須引入一個綜合性評審機制，其成員應當包括購買主體、服務對象及第三方專業機構等，評審內容包括購買服務項目質量、資金使用績效等。實現評審科學化的前提是科學化、規范化的服務標準體系。制定公共服務標準與評價體系時要引入科研院所、行業協會等智囊團的力量，追求與需求管理指標、預算經費指標的協調性，真正實現政府購買社會組織服務的高績效目標。檢查評估報告應當向社會公布，引導媒體、公民對項目后果的可持續關注，并作為選擇承接主體的重要依據。建立責任追究機制，引入末位淘汰機制，督促社會組織自覺改善公共服務供給的水平和質量。

（三）健全制度支持：提升社會組織承載政府購買能力。

政府購買社會組織服務，不僅要求政府相關職能“轉得出”，還需要社會組織能夠“接得好”，因此提升社會組織承接政府購買能力將是重點。黨的十八大報告提出，要加快形成“政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制”。但一直以來，我國對社會組織宏觀激勵有余，微觀約束過多，社會組織整體上仍處于發展初級階段，承接政府購買能力有限。因而提升社會組織治理能力便成為政府購買社會組織服務提供制度支持的現實選擇。

一方面，政府通過法律建設、政策扶持為社會組織提供全方位的支持。當代社會每個行業的發展壯大都要受社會規則的限制，其中法的框架必不可少，在法治框架下推動社會組織發展是必然選擇。首先，將社會組織基本法納入立法規劃，對社會組織發展進行系統性立法，進一步修訂完善《社會團體登記管理條例》等相關法律法規，可參考深圳市社會組織法律體系，涵蓋“規劃—基本法—登記注冊—管理評估”各個環節。其次，完善財政補助、稅收優惠、信貸服務等扶持政策，推廣社會組織孵化培育模式、項目指導、公益創投等。政府應當著重從創辦、起步階段就對社會組織給予全方位的支持，如免費提供辦公場地與設備、進行人員培訓與能力建設等，提升社會組織自我管理、籌資和社會服務等能力的同時也提升其承接政府購買服務的能力。還要加強對社會組織的監管，落實對社會組織的問責，促使其更加有能力、有實力、有信譽。

另一方面，社會組織加強自身建設，提升服務能力，為承接政府購買奠定基礎。首先，加強人才隊伍建設。在吸納高素質專業化人才的同時對現有工作人員進行系統培訓，營造學習型組織的氛圍，培育社會組織的主體意識，從而不斷提升其專業化水平。其次，完善社會組織治理能力，依法依照章程開展活動。建立內部自律機制與社會組織信用體系，提高社會組織誠信度和公信力，塑造良好形象，為參與政府購買服務的項目招標提升競爭力。再次，提升籌集資源能力，充分發揮與政府合作所獲得的行政資料，與其自身接近服務對象的社會資源相結合，從而取得更大的公共服務效益。同時采用現代化的管理工具與技能，提升項目運作能力與服務供給能力，以全力承接政府購買公共服務并能夠高效完成項目為最終目標。

[1]WONG HK.Reforming Social Services in Hong Kong:The Role of Contracting and Performance Management in the Non-Profit Sector[J].Australian Journal of Public Administration,2007,67（1）.

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