河南城鄉(xiāng)一體化推進與土地制度放活研究

侯建輝

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學院，河南鄭州450046）

河南城鄉(xiāng)一體化推進與土地制度放活研究

侯建輝

（河南牧業(yè)經(jīng)濟學院，河南鄭州450046）

推進河南城鄉(xiāng)一體化重點在于農(nóng)村和農(nóng)業(yè)、焦點在于土地、切入點在于土地制度，搞活土地制度是關(guān)鍵所在。現(xiàn)有土地制度存在土地權(quán)屬界限不清、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的從屬地位影響了政府對待土地的態(tài)度、“土地財政”難以克服、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范等現(xiàn)實問題。應在堅持以城鄉(xiāng)一體思路認識和推進改革、先行完善農(nóng)民土地收益保障機制、進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)、推進土地管理創(chuàng)新、強化土地集約利用頂層設(shè)計、推進城鄉(xiāng)一體化背景下的土地整治等六個方面繼續(xù)推進土地制度改革。

河南；城鄉(xiāng)一體化；土地制度

一、土地制度對推進河南城鄉(xiāng)一體化的重大意義

（一）土地的自然屬性和社會經(jīng)濟屬性決定了其不可替代的重要作用

土地不僅為人類的生存和生產(chǎn)提供了承載空間，更是開展社會生產(chǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)和勞動資料，是關(guān)系到人類可持續(xù)發(fā)展的根本。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，土地既是勞動對象，又是最重要的勞動資料，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)對土地的需求顯現(xiàn)而剛性。伴隨社會生產(chǎn)力的發(fā)展，土地的重要性愈加凸顯。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化都伴隨強烈的土地需求，城鄉(xiāng)一體發(fā)展中土地更是焦點［1］。

（二）土地價值認識決定了城鄉(xiāng)關(guān)系格局

新中國成立以來我們對于城鄉(xiāng)關(guān)系的認識經(jīng)歷了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展三個階段，這三個階段都伴隨著對土地價值的重新認識［2］。對應這三個階段對土地價值的認識經(jīng)歷了由資源到資產(chǎn)再到資本的過程。其實質(zhì)是由政府行政手段還是由市場手段配置土地資源決定了城鄉(xiāng)關(guān)系和城鄉(xiāng)之間的地位。

（三）土地是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的核心要素

在河南省推動城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的大背景下，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化被賦予了三重使命：保障糧食安全，支撐新型城鎮(zhèn)化、工業(yè)化，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)自身可持續(xù)增效發(fā)展。要完成這三項使命，都有大量的土地需求，都要依托土地的科學合理的利用。對于河南這個農(nóng)業(yè)人口多、糧食生產(chǎn)壓力大、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展任務重的省份而言，土地資源的稀缺性尤為明顯。

二、對土地制度現(xiàn)存問題的認識分析

（一）土地權(quán)屬界限不清

根據(jù)我國現(xiàn)有的法律規(guī)定，集體土地所有權(quán)是個較為特殊的概念，一般指在集體內(nèi)部農(nóng)民共同所有的所有權(quán)。集體成員中個體無法在法理上行使集體所有權(quán)和享有相應權(quán)屬收益。因此農(nóng)民集體能否成為一個所有權(quán)的主體，在法律約定上是非常值得討論的。而在現(xiàn)實中，大部分農(nóng)民在集體所有權(quán)權(quán)利行使上不具有主導作用，村干部或者村民組長成為了集體土地所有權(quán)的實際行使主體。實踐中所有權(quán)主體模糊對集體土地規(guī)范流轉(zhuǎn)造成影響。在土地使用權(quán)和收益權(quán)方面，特別是在土地收益的分配方面，以行政管理權(quán)排斥、代替所有權(quán)的現(xiàn)象在農(nóng)村基層十分常見。

（二）農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的從屬地位影響了政府對待土地的態(tài)度

實現(xiàn)真正意義上的城鎮(zhèn)化，其標志應是全社會的生產(chǎn)領(lǐng)域構(gòu)成完整的現(xiàn)代化生產(chǎn)體系，全社會的人口全部進入現(xiàn)代化的生活方式。而目前農(nóng)業(yè)生產(chǎn)還沒有完全納入以工業(yè)為核心的現(xiàn)代化生產(chǎn)分工體系中。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化成為了當前發(fā)展的短板，而只有“四化同步”才能實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體。如果政府站在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化角度來關(guān)注農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，那么土地作為糧食安全保障的前提地位就不能動搖，此時土地制度的靈活性將受到保證糧食生產(chǎn)的剛性制約。

（三）“土地財政”難以克服

根據(jù)財政部公布的2014年我國財政收支情況，地方政府財政收入4.99萬億，其中僅國有土地使用權(quán)出讓收入就有4.26萬億，占比85.3%；同比增加1340億元，增長3.2%［3］。盡管伴隨房地產(chǎn)市場的增長平緩和地方政府有意拓寬財政收入渠道，但數(shù)據(jù)說明土地財政仍然是地方收入的重中之重。房價關(guān)聯(lián)地價，地價關(guān)聯(lián)政府財政收入，這也是地方政府頻頻托市的根本原因。面臨龐大的地方債務和公共設(shè)施投入，地方政府總是錢緊。可以預見，“土地財政”將維持一段時期，“土地依賴癥”近期仍無根治良方。如果地方政府仍把土地出讓金視為主要財政資金來源，土地的合理集約利用就無從談起。

（四）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范

加強土地流轉(zhuǎn)是深化農(nóng)村土地改革的重要措施，它將有力地促進河南農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、加快城鎮(zhèn)化進程。河南省2015年來大力推進土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證推進試點工作，既為農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)創(chuàng)造條件，也為進城農(nóng)民解除后顧之憂，取得了一定成效，但亟待解決的問題也不少：一是流轉(zhuǎn)土地“非糧”化給糧食安全帶來威脅。據(jù)河南省地方經(jīng)濟社會調(diào)查隊2014年的調(diào)查結(jié)果顯示，一般農(nóng)戶流轉(zhuǎn)土地的“非糧”比例已經(jīng)高達40%，而土地經(jīng)營大戶的“非糧”比例已達60%［4］。2015年，國內(nèi)糧價隨著國際大宗商品價格下行大趨勢、糧食供求關(guān)系變化等因素影響全面下跌，出現(xiàn)了種糧大戶虧損嚴重、承包大戶棄地跑路等現(xiàn)象。這給河南這個肩負國家糧食安全的農(nóng)業(yè)大省帶來了更大壓力。二是政府在土地流轉(zhuǎn)中的宏觀引導和微觀服務不到位。土地流轉(zhuǎn)服務組織不健全、不規(guī)范。三是違背農(nóng)民意愿強制流轉(zhuǎn)土地的現(xiàn)象屢有發(fā)生。四是不簽規(guī)范流轉(zhuǎn)合同或者僅僅訂立簡單書面協(xié)議的現(xiàn)象還大量存在，部分農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)甚至只有口頭協(xié)議。五是個別地區(qū)農(nóng)民特別是城郊農(nóng)民寄希望于城鎮(zhèn)化改造，抵觸土地流轉(zhuǎn)。

三、當前土地制度改革的新思路

中國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，中央對于“三農(nóng)”問題在支撐發(fā)展、擴大內(nèi)需等方面的作用更加重視。黨的十八屆三中全會后已陸續(xù)出臺《關(guān)于引導農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營的意見》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》《關(guān)于引導農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場健康發(fā)展的意見》等多個文件，均涉及土地制度改革問題。2015年中央一號文件對有關(guān)改革舉措進行了強調(diào)和完善。總的來看，當前土地制度改革體現(xiàn)以下幾個特點：一是更加強調(diào)土地的糧食生產(chǎn)保障基礎(chǔ)功能。工業(yè)化、城鎮(zhèn)化越來越需要規(guī)模化的、標準化的、符合食品安全的農(nóng)產(chǎn)品來支撐，糧食安全的前提地位反復被強調(diào)，中央對增強糧食生產(chǎn)能力提出了許多細化要求，包括糧食安全省長負責制、永久農(nóng)田劃定、高標準農(nóng)田建設(shè)、耕地質(zhì)量保護與提升等。二是政策基調(diào)穩(wěn)健，并沒有大幅波動。比如一再反復明確確保土地公有制性質(zhì)不改變、耕地紅線不突破、農(nóng)民利益不受損的土地制度改革前提;規(guī)定轉(zhuǎn)讓流轉(zhuǎn)和集體資產(chǎn)折股仍局限于本集體經(jīng)濟組織成員之間進行，強調(diào)加強土地流轉(zhuǎn)用途管制等。三是在需突破的方面采用了試點先行的穩(wěn)妥辦法。圍繞農(nóng)村土地征收、農(nóng)地入市、宅基地制度改革等熱點問題鼓勵各個地方根據(jù)實際先試先行，摸索經(jīng)驗。四是配套政策有力、改革思路靈活。比如提出開展承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔保貸款試點工作，健全土地收益分配機制和征地農(nóng)民保障機制等［5］。

四、進一步放活土地制度的思路和措施

（一）以城鄉(xiāng)一體思路認識和推進土地制度改革

城鄉(xiāng)一體化發(fā)展關(guān)鍵在于要實現(xiàn)城鄉(xiāng)間資源要素的合理流動，增強城鄉(xiāng)互動聯(lián)系，打破和消除城鄉(xiāng)界限，實現(xiàn)共同繁榮。土地作為其中關(guān)鍵資源要素，土地制度改革不僅關(guān)系到農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的實現(xiàn)，更關(guān)系到能否真正實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體發(fā)展的目標。當前土地制度改革已不能僅限于從推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的角度來認識，而應站到城鄉(xiāng)一體的全新視角加以認識和推進。其核心任務就是要在體制機制上徹底清除二元管理理念和體制障礙，實現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)品市場一體化、城鄉(xiāng)要素市場一體化、城鄉(xiāng)公共資源分配一體化及城鄉(xiāng)公共服務均等化。

（二）土地制度改革應先行完善農(nóng)民土地收益保障機制

一是土地生產(chǎn)農(nóng)產(chǎn)品的收益。關(guān)鍵是完善農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制。我國的主要農(nóng)產(chǎn)品至今也沒有完全實行市場定價制，現(xiàn)有機制無法體現(xiàn)土地的稀缺性，導致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益低下，打擊了農(nóng)民的種糧積極性，進而威脅到糧食安全。糧價過低也是流轉(zhuǎn)土地“非糧”化日益加重的根本原因。但放開完全市場化又有可能導致糧價高企，進而影響工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，甚至是民生。兩難選擇對政府建立合理的農(nóng)產(chǎn)品價格形成機制提出了較高要求。二是土地權(quán)屬的交易增值收益。重點應擴大農(nóng)民收益占比。在征地中地方政府應轉(zhuǎn)換思路，比如在當前三、四線城市房地產(chǎn)飽和、供求失衡泡沫風險加劇情況下，地方政府和開發(fā)商仍保持樂觀，其依據(jù)就是中國的城鎮(zhèn)化潛力巨大，一廂情愿地希望農(nóng)民買房進城。但以農(nóng)民的收入水平和消費能力，消化掉巨大的房地產(chǎn)存量無疑是不現(xiàn)實的。可否考慮以地（土地承包權(quán)和宅基地）換房，既解決房地產(chǎn)庫存、又盤活了土地。

（三）進一步規(guī)范土地流轉(zhuǎn)

土地流轉(zhuǎn)是土地制度改革的有效切入點，但需要規(guī)范引導。要盡快完成土地確權(quán)頒證機制，創(chuàng)造流轉(zhuǎn)基本前提。堅持自愿原則，首先解決好部分農(nóng)民因思想和認識上的原因造成的不敢流轉(zhuǎn)、不愿流轉(zhuǎn)、不肯流轉(zhuǎn)的“三不”問題。在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模上根據(jù)河南的地域特點分類推進，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件較好、基礎(chǔ)設(shè)施完備的平原地區(qū)和糧食主產(chǎn)區(qū)可加大力度。要建立和完善相應的流轉(zhuǎn)服務體系和流轉(zhuǎn)后農(nóng)民權(quán)益保障機制，建立公平公正的流轉(zhuǎn)價格形成機制和利益分配機制，保障各方權(quán)益。要將土地流轉(zhuǎn)工作與農(nóng)村新型經(jīng)營體系構(gòu)建結(jié)合起來，培育土地適度規(guī)模經(jīng)營主體，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的組織化程度。要建立土地流轉(zhuǎn)全過程監(jiān)督管理機制，防止土地流轉(zhuǎn)“非糧”“非農(nóng)”化傾向，并要有相應的干預和糾正措施。

（四）推進土地管理創(chuàng)新

當前中國土地城鎮(zhèn)化進度明顯快于人口城鎮(zhèn)化速度，現(xiàn)有土地管理制度與城鎮(zhèn)化需求既相互影響又存在矛盾，特別是現(xiàn)有土地管理的制度安排并非從有利于城鄉(xiāng)一元化發(fā)展的角度出發(fā)。如何統(tǒng)籌城鎮(zhèn)化建設(shè)和土地管理制度改革實現(xiàn)雙贏，成為土地管理的新課題。當前的土地管理應在土地產(chǎn)權(quán)制度、規(guī)劃制度、征收制度等方面開展創(chuàng)新。要盤活土地收益，顯現(xiàn)農(nóng)民的資產(chǎn)價值，發(fā)揮市場在農(nóng)村土地配置和利益中的作用，打破各項生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的藩籬。應轉(zhuǎn)變規(guī)劃理念，加強土地利用頂層設(shè)計，結(jié)合各地經(jīng)濟社會發(fā)展實際，形成能夠反映地域特色、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和文化特點的土地規(guī)劃設(shè)計方案。應積極探索農(nóng)村城鎮(zhèn)化土地資源配置新機制，發(fā)揮小城鎮(zhèn)的集聚作用，實現(xiàn)就地城鎮(zhèn)化。應理順土地管理體制，形成城鄉(xiāng)統(tǒng)一的土地管理制度，建立集規(guī)劃、建設(shè)、土地、環(huán)境等一體化的管理實體，在土地管理上形成城鄉(xiāng)“一盤棋”。

（五）強化土地集約利用頂層設(shè)計

強化土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)村城鎮(zhèn)化同步推進，在引導農(nóng)村人口進城的同時及時跟進閑置土地規(guī)模開發(fā)。根據(jù)各地城鄉(xiāng)發(fā)展關(guān)系和產(chǎn)業(yè)特點，實施科學的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化布局和城鎮(zhèn)土地利用總體規(guī)劃，推行工業(yè)園區(qū)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈條化，集中布置公共設(shè)施，提高土地等各項公共資源的集約利用率，發(fā)揮集聚效應。實施土地制度頂層設(shè)計的關(guān)鍵在于政府需要重新定位在土地市場中的角色，在城鄉(xiāng)一體化的背景下，政府不應再作為土地利益分配的主宰者，而應是土地市場的管理者和土地公共產(chǎn)品的提供者。

（六）推進城鄉(xiāng)一體化背景下的土地整治

在城鄉(xiāng)一體的總體指導思想下通過項目實施、政策引導，重構(gòu)城鄉(xiāng)國土空間新格局，實現(xiàn)公共基礎(chǔ)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護等方面的一體化，進而實現(xiàn)高效集約利用土地資源，以較低的土地成本帶動區(qū)域內(nèi)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化與城市工業(yè)化進程。結(jié)合河南的省情，土地整治是破解空心村問題和土地難題的抓手，是促進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的有效載體，也是推動城鄉(xiāng)一體化進程的重要動力［6］。

[1]文輝每經(jīng)智庫.城鄉(xiāng)一體化的關(guān)鍵是土地[EB/OL]. http://city.ifeng.com/cskx/20131224/402926.shtml, 2013-12-24.

[2]李淑英.關(guān)于我國土地制度的研究與思考[EB/OL]. http://www.hicourt.gov.cn/homepage/show2_content. asp?id=18441，2010-10-04.

[3]葉檀.土地出讓金創(chuàng)新高地方財政仍難過[EB/OL]. http://www.focus.cn/news/kf-2015-02-04/6025556. html,2015-02-04.

[4]河南省統(tǒng)計局.河南省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)情況調(diào)查報告[EB/OL].http://www.zyjjw.cn/news/jjwk/2014-06-19/ 171035.html，2014-06-19.

[5]劉永強，蘇昌貴，龍花樓，侯學鋼.城鄉(xiāng)一體化發(fā)展背景下中國農(nóng)村土地管理制度城鄉(xiāng)研究[J].經(jīng)濟地理，2013，（10）:138—144.

[6]程傳興.土地整治是推進城鄉(xiāng)一體化動力[N].河南日報，2013-08-07（10）.

責任編輯 佑民

F321.2

A

1007-905X（2015）11－0065－03

2015-10-10

河南省2015年軟科學研究計劃項目（152400410128）

侯建輝，女，湖南益陽人，河南牧業(yè)經(jīng)濟學院教授。