第三方治理 全面提升環境資源配置

夕月

環境污染第三方治理模式，是國內環保產業一直在探尋的重要商業模式變革，也被稱為“合同環境服務模式”。為了更廣泛、有效地推行第三方治理，2015年1月14日，國務院辦公廳發布《關于推行環境污染第三方治理的意見》（以下簡稱《意見》），從健全第三方治理市場、強化政策引導和支持等方面鼓勵和支持環境污染第三方治理的發展。支持開展排污權、收費權、購買服務協議質（抵）押等擔保貸款業務，探索利用工程供水、供熱、發電、污水垃圾處理等預期收益質押貸款。這相當于增加了環保企業的融資渠道和工具，給社會資本投資大型環保項目提供了可能。

第三方治污模式初步形成

十八屆三中全會《決定》明確提出“建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理”，所謂環境污染第三方治理，即由專業環保公司負責排污企業所有環保相關事務。相比政府主導、企業自覺的傳統治污模式，由排污企業出錢購買環保公司治污服務，專業治理的優勢明顯：降低政府投入成本，提高企業達標排放率;便于環保部門集中監管，降低執法成本;降低工業企業達標排放成本，大幅提高治污效果，改善環境，促進環保企業和產業發展。

“環境污染第三方治理”的核心是進行專業化分工，污染治理從“誰污染、誰治理”轉變為“誰污染、誰付費、第三方治理”。 第三方治理模式的優點在于，排污企業由于采用專業化治理降低了治理成本，提高了達標排放率;政府執法部門由于監管對象集中可控而降低了執法成本;此外，還刺激了環保企業和產業的發展，可謂“一舉三得”。因此，“污染企業付費、專業化治理”的第三方治理模式被寄予厚望。

十八屆三中全會提出，建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制，推行環境污染第三方治理。但在從事水、土壤等第三方治理的部分企業家看來，第三方治理在國內尚處起步階段，法律法規不健全，排污主體責任明晰難，排污企業違法成本低于守法成本，第三方治理“說起來容易，做起來難”。

很明顯，通過更為專業化的第三方治理，能夠較好地提高環境治理的效率，在業內專家看來，解決工業污染治理問題的思路是推行第三方治理。

《意見》提出，推動環境污染治理市場化，在電力、鋼鐵等重點行業以及開發區（工業園區）污染治理等領域，大力推行環境污染第三方治理，通過委托治理服務、托管運營服務等方式，由排污企業付費購買專業環境服務公司的治污減排服務，提高污染治理的產業化、專業化程度。穩妥推進政府向社會購買環境監測服務，建立重點行業第三方治污企業推薦制度。

我國環保模式新轉變

環保系統“十三五”推進環保產業發展的思路和重點是推進政府購買環境服務、環境污染第三方治理和環境監測社會化。其中，第三方治理是環境保護部推動多年的治污模式，一些地方政府和企業也積極響應。但現實中，第三方治理仍然發展緩慢。

據估計，我國工業污染占總污染的70%，是環境污染的主要來源。第三方治理主要針對工業領域，但我國目前工業污染治理設施的社會化運營比例仍相對較低，只有5%左右。相比之下，城鎮污水處理設施的社會化運營比例已經達到50%左右。

好的治污路徑不等于專業化治污的一片光明，專業化治理還面臨排污企業治污動力不足、國家政策和法律責任阻礙、金融財稅負擔等多重障礙，一些深層次的矛盾和問題亟須重視。

首先是“誰污染、誰付費”價格機制形成難。有相關設備供應商說，雖然銷售量不錯，但據其了解，售出設備大多數處于非正常運行狀態。有報道稱，有些電廠為省電費，本應全天候運行的設備常遭遇晚上關停。在“誰污染、誰付費”的機制中，第三方治理企業并沒真正成市場主體。在實際治理中，由于專業環保企業從電廠獲得訂單，排污方和治污方地位不平等，有些排污方甚至認為治污方從屬于自己，影響了治理效果。

其次是第三方和排污主體責任明晰難。第三方和排污主體相互勾結的情況時有發生。有些企業污染治理不達標，但環保局每次抽查結果都合格，后發現是第三方在幫業主造假。

排污方和治污第三方相互推諉責任也十分常見。排污企業認為治污已交由第三方處理，排污不達標應由第三方擔責，治污方認為排放不達標是因排污方不按照合同排污，導致污染難處理，兩方主體責任不明確。

最后，政出多門致精準監管難，有些第三方運營“明知不合格，卻束手無策”。一家第三方運營污水處理廠要接受住建局和環保局核查，因各自標準不一樣，考核結果也不一樣。

對此，環境保護部科技標準司副司長胥樹凡認為，第三方治理多年來發展緩慢的原因是以前還沒有形成主要的政策導向，一些地方和企業發展第三方治理是在體制和政策障礙的夾縫中探索，遇到過很多問題。但是，這些問題是政策缺失造成的，不是治理模式的先天缺陷。

2014年9月，“企業環境污染第三方治理”得到國家高層批示，國家政策導向得以明確。近日，國務院出臺的《意見》再次提出，第三方治理是推進環保設施建設和運營專業化、產業化的重要途徑，是促進環境服務業發展的有效措施。要以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全第三方治理市場，不斷提升我國污染治理水平。

同時，《意見》提出了未來的主要目標，到2020年，環境公用設施、工業園區等重點領域第三方治理取得顯著進展，污染治理效率和專業化水平明顯提高，社會資本進入污染治理市場的活力進一步激發。

多措并舉提高資源配置能力

《意見》指出，要以環境公用設施、工業園區等領域為重點，以市場化、專業化、產業化為導向。一是要推進環境公用設施投資運營市場化，二是要創新企業第三方治理機制，在工業園區、重點行業積極培育第三方治理的新模式、新業態，選擇有條件的地區和行業，探索實施限期第三方治理。

環境保護部科技標準司科技處處長馮波強調，在工業企業中推進第三方治理，要避免混淆購買主體。企業治污合同的甲乙方分別是排污企業和環境服務公司，前者為第一方，后者為第三方。目前，國內都在避免第一方和第二方的說法，實際上，要明確作為監管者的地方政府是第二方。“在普通的企業污染治理中，政府與合同無關，只起到裁判員的作用。只有在歷史遺留問題中，政府負責兜底時才可以作為第一方即合同的甲方。”馮波說。

胥樹凡表示，在新的環境保護模式下，政府需要創新制度更好地推動第三方治理。下一步，在工業園區推廣第三方治理也將成為環保部門的工作重點。環境保護部將建立生態工業園區，繼續推進環境服務業試點。“以后要開展地方試點，進行政策機制、監管機制、考核機制和服務模式的探索。對現有的試點加強跟蹤檢查，總結交流經驗。”他說。

環境污染第三方專業化治理是現代企業發展和有效改善環境的大勢所趨。科學合理的頂層制度設計，相關法律法規的緊緊跟進，才能實現環境保護社會效益和經濟效益的雙贏。一方面，政府需在嚴格監管上下功夫，要讓企業意識到超標排污的違法成本遠高于積極治污的守法成本，提升其治污需求與動力，這是污染第三方治理的市場基礎。另一方面，要推進法治理念更新，現有法律要認可環保服務民事合同有關責任轉移的合法性、有效性。同時也應與時俱進彌補政策法律空白，依法明確責任承擔主體。另外，針對第三方治理面臨的環保企業融資、稅收障礙，可設立國家環保基金，給企業治污提供貸款，并減免增值稅等，使第三方治污機制更趨完善并具操作性。而第三方治理中市場低價惡性競爭導致的環境損害，相關制度設計也須緊緊跟上。

此外，環保部門的環境監管要建立嚴格的第三方治理績效考核機制。同時引入糾紛仲裁機制和第三方考核體系，明確相關方權利責任義務，建立問責機制，保障考核的公開性、透明度，接受公眾監督。

作為國家“十二五”規劃的收官之年，2015年也是黨的十八屆三中全會首提生態文明制度建設改革目標的第三個年頭。對于完成“十二五”規劃節能減排的目標任務和加快并深化全面改革的進程來說，2015年都顯得至關重要。面對如何在市場經濟的基礎上推進全社會的生態環境保護，如何利用市場經濟的規律和規則提高各部門對環境資源的配置效率等這些問題時，我們既要加大保護生態環境的力度，同時更要從發展的視角出發，將生態環境保護的治理過程轉化為國民經濟增長的動力和潛力。endprint