基于城市交通平等路權的視角應對城市環境問題的法律路徑

宋義正

(山東大學法學院，山東 濟南 250100)

指所謂路權，就是使用各種公共道路交通資源的權利，具體是指，在公共資源有限的前提下，為滿足用路人合理的交通需求而由法律規定的，保障用路人生命和財產安全以及自由、平等的利用公共道路交通資源的利益、權利或特權的集合［1］。平等路權，在現實交通系統中就是，每一個交通參與者無論是機動車、非機動車還是行人都有在一定空間和時間出行、使用交通資源，進行一系列交通活動的平等權利。而現實情況是，隨著我國各大城市經濟不斷的發展，城市規模的不斷擴大，汽車保有量不斷增加，為了解決城市發展帶來的空間矛盾，政府不斷地進行道路規劃建設，肆意拓寬路面、修建以機動車為主的快速車道，在這一系列的道路擴建和改建的過程中，城市原有的人行道和自行車道很自然的被占用、使用甚至犧牲，因此很多城市的非機動車道和人行道被擠占變得越來越窄，甚至消失。我們生活在現代這個以機動車占主導的城市中，可以很深刻的感受到機動車確實給我們帶來了方便和快捷，但也不能否認也因此帶來了前所未有的城市環境危機，資源嚴重浪費、城市環境污染越來越嚴重以及因路權分配不合理導致的交通事故數量不斷增加，舒適、安寧的生活、休憩以及人們之間人性化的出行空間不斷地被侵犯和壓縮。

1 城市環境問題與城市交通路權的關聯性

環境問題是經濟快速發展的產物，經濟不斷的快速發展，使得環境問題越來越引起我們的關注。環境問題產生的根本原因是人類經濟活動與環境承受能力有限的矛盾所致［2］。城市，本應是人們所向往的舒適、便利、美麗的居住環境，是理想的美好家園。然而，在現代機動車占主導的城市空間中，原有的城市空間有自行車道，現在被機動車道占據了，人行道被非機動車道占據了，居民步行和騎車出行環境惡劣。現代大多數城市仿佛走進了一個怪圈—快速交通系統不斷擴建，但交通擁堵的現象仍然存在，隨之帶來機動車尾氣、噪音等環境問題。究其根源是城市交通路權分配不合理導致。

城市交通平等路權意味著無論是機動車、非機動車還是行人都擁有同等的路權，既在城市的道路系統中非機動車道和人行道不會越來越窄也不會慢慢消失。這也是最近有學者提出的讓現代城市復原和完善慢行系統，讓城市生活慢下來。所謂城市慢行系統，現在接受度最高的定義概括如下:慢行交通為非機動化交通的重要組成部分，通常是指以步行或自行車等用人力為空間移動動力的近距離出行交通方式的統稱，以人為本，注重公平，可持續發展為其主要特點，一般定義其出行速度不超過15km/h［3］。隨著綠色出行理念的普及和人們對生活品質的不斷追求，需要更多更舒適的慢行空間，慢行交通系統正變得日益重要。

如何制定應對城市發展所帶來的城市環境問題的法律是當前國內和環境變化外交的焦點。城市交通路權的分配與城市環境問題的產生有著如此緊密的聯系，如果城市交通路權不能平等的分配，難以滿足居民出行方便性要求和追求更加健康和高品質的生活，政府必然會違反我們黨提出的可持續發展中的以人為本，可持續的發展戰略。因此，制定基于城市交通平等路權應對城市環境問題的法律亦是我國的必然選擇。換言之，政府如果消極不作為，繼續大規模拓寬馬路，疏于看到應對居民出行的環境的問題，就未做到以人為本的服務型政府。

2 基于城市交通平等路權的應對城市環境問題法律的理論基礎

2.1 城市環境問題與平等路權受侵害的因果關系

伴隨我國經濟及城鎮化建設的快速發展，城市交通系統的建設也逐漸形成規模化，由于機動化交通的發展，城市道路不斷擴寬，機動車道擠占非機動車道，非機動車道擠占人行道，甚至非機動車道和人行道逐漸消失，放眼望去城市街道到處都是機動車。

2.1.1 交通型的大氣污染

城市交通型的污染源主要是機動車。汽車排放的污染物分別來自排氣管、曲軸箱以及保有量的增加，汽車排放在人為排放CO、NOx 和HC(碳氫化合物)中所占的份額越來越高［4］(P40)。在城市局部區域由于交通型污染較為嚴重甚至會出現光化學煙霧。1940年，在美國洛杉磯首先發現光化學煙霧，在這之后，西方經濟發達的國家(例如:日本、德國、英國、澳大利亞)也未能幸免，近些年我國有些地區也開始出現光化學煙霧污染。

2.1.2 交通運輸噪聲污染

環境噪聲被稱為“慢性毒藥”，已成為世界上最大的公害之一。例如，意大利羅馬，是歐洲噪聲污染最嚴重的城市之一，在車流高峰時刻，羅馬最擁擠的街道和廣場上的噪聲強度竟達79 分貝，有些地方達到91 分貝(根據國家的聲環境質量標準，居民、商業、工業混合區為晝間60 分貝，夜間50 分貝)［5］(P193)。居民社會生活、交通運輸、工業生產和建筑施工是城市環境噪聲的主要來源。隨著政府的對城市的規劃設計，工業生產和建筑施工已經開始慢慢遠離了居民的住宅生活小區。現代城市交通日趨發達，在給人們的工作和生活帶來便捷和舒適的同時，卻成了城市環境噪聲的元兇［6］(P204)。各種交通工具，如小汽車、載重汽車、摩托車等，在行駛過程中會發出喇叭聲、汽笛聲、剎車聲、排氣聲等各種噪音。由于每一個交通工具都是噪聲源，所發出的噪音是流動性的且數量大，因此受到影響的人數較多，影響范圍也較廣。

2.1.3 水災害

洪水災害在人類歷史中頻頻發生，遍布世界各地，它是由于水庫、江河、湖泊等儲水體中的最大承載量不能容納所有的水體，所致水體外溢而給人們帶來生產、生活上損失的一種自然災害。在城市地區，大量的建筑、道路等硬質下墊面減少了雨水向地下自然滲透的面積和水量，這一方面增加了地面徑流量，另一方面也縮短了形成地面徑流的滯后時間，加大了洪水災害的發生頻率和災害程度，其具體數值大致與水泥、瀝青覆蓋地面的面積和建有下水道的地面面積呈正比。一般而言，都市化地區洪災發生幾率為非都市化地區的三倍［4］(P66)。

在城市地區，本來大部分土地為房頂、廣場所覆蓋，近些年來得城市交通道路的快速增加，導致地面滲透性更差。雨水降落并流過瀝青柏油馬路，常夾帶有大量的城市污染物，例如:機動車尾氣中含有的重金屬、車胎因磨損而脫落的磨損物、道路建設的建筑材料、機動車道路路面的灰塵和沙礫等等。研究發現，城市徑流中所含的重金屬(如銅、鉛、鋅等)、氯化有機物、懸浮物，對許多種魚類和無脊椎水生動物具有潛在的致命影響［4］(P74)。

2.1.4 大氣熱污染

由于人類的某些活動，使局部環境或者全球環境發生增溫，并可能對人類和生態系統產生直接或者間接、即時或潛在的危害的現象成為熱污染［7］(P324)。近一個世紀以來，伴隨著人類活動的不斷擴張，大氣中的二氧化碳含量也不斷增加，溫室效應越來越明顯，因此一些城市，變得更加炎熱。其中人們關注的是城市的熱島效應。原因之一就是:隨著城市規模的不斷擴大，快速交通系統的大肆擴建，的覆蓋面變的更廣，其人工下墊面與周圍鄉村的土壤、植被相比，水泥瀝青道路受熱快、導熱性好，熱容量也更大。綠化地面積的銳減，也是造成城市熱島效應的原因之一。

2.2 環境保護義務與平等路權保障之間的關系

《環境保護法》(以下簡稱 環保法)第一條明確了《環保法》的制定目的，明確規定是為了保護和改善環境。《環保法》第二條也明確了所稱的環境包括城市。因此來看，保護和改善城市環境，應屬于《環境保護法》的范疇。由于，在我國現階段環境法律體系中，對環境主體規定較多的是作為或不作為的義務性規范。例如:從環境行政管理的角度對環境主體設定禁止性義務規范，如:各種污染防治法的一般性許可，在自然保護區條例中關于禁漁禁獵期間和方法的規定等。在環境污染防治過程中，在自然資源保護和利用執法過程中，在公眾參與環境保護執行等環境法實踐中，都普遍存在著義務本位［8］。既然作為環境保護領域的基本法《環保法》是以義務為本位的，那么作為其保護內容的城市環境保護和改善的內容應然的屬于環境保護的義務。在自然、綠色、健康生活理念的影響下，飽受城市快速交通系統困擾的城市居民開始向步行和向騎車回歸，城市交通系統中路權平等的分配是當務之急。

環境保護法中第一個原則是環境保護同經濟、社會持續發展相協調原則。在科學發展觀中同樣提到以人為本，可持續發展。城市是人類的城市。城市發展的最終目標是構建一個適合人類生存和發展的空間環境。城市交通發展的最終目標則是為人類提供有序的出行環境［9］。在當今經濟快速發展、城市化規模不斷擴大、汽車保有量不斷增長的背景下，政府規劃部門將如何保證機動車交通達到最佳狀態放在規劃的首位，顯而易見，這樣規劃出的城市快速交通系統與城市交通發展的最初目的必然會背道而馳。據統計，上海(2004)、北京(2000)、廣州(2005)的慢行交通出行比例分別占城市交通出行的59.8%、45.8%、35.7%［10］。丹麥(2000)、荷蘭(1999)、瑞士(1999)等國家，其慢行交通方式占城市交通方式的40%左右［10］。通過以上數據，我們可以看出在當今機動化交通系統飛速發展的條件下，無論是在國內還是國外慢行交通出行在城市交通出行中都占有非常重要的地位。我們只有將城市慢行交通作為城市交通的不可或缺的組成部分通過保障個體出行權利，實現以人為本的可持續發展。

總之，通過環境法的義務本位和以人為本的可持續發展理念，我們在城市環境問題與城市交通平等路權之間建立起法理聯系，為我們論證以城市交通路權的平等分配為價值目標的應對城市環境問題奠定了理論基礎。

3 基于城市交通路權的應對城市環境問題法律的路徑選擇

應對城市環境問題的法律是指保護和改善城市環境的各類法律規范與制度的總和，既包括法律法規也包括行政管理制度。城市環境問題涉及居民的居住、出行和工作。而城市的交通系統承載著城市最基本最基礎的功能，一個城市交通系統的舒適性、便利性、環保性都將極大的影響著這個城市其他自然科學和社會科學等功能是否能良性運行。如果要實現城市交通系統能夠滿足城市其他活動功能的需求，只有城市交通系統的規劃發展與城市發展規劃相協調由此可見，基于城市交通路權的視角應對城市環境問題，無疑是最佳的法律路徑選擇。

3.1 我國憲法中應當增設平等路權與環保義務條款

在2004年3月第十屆全國人大第二次會議通過的《中華人民共和國憲法修正案》中，明確增加了“國家尊重和保障人權”條款。城市交通系統是一個城市必不可少的公共資源，從經濟學屬性來看，其為公共物品或準公共物品。既然城市交通系統道路是公共物品，是公眾共用的資源，從一般的社會理性人的角度來看，就知道，不是專門給機動車的，非機動車使用人和行人應然的有權利享受使用。非機動車和行人享有的平等路權事項顯然系《中華人民共和國憲法修正案》人權保障條款的應有之義。由此來看，《中華人民共和國憲法修正案》增設的這條人權保障條款為本篇文章進行論證在憲法文本中增設城市平等路權與城市環境保護義務條款提供了注腳和鋪墊。我國憲法需要增設城市交通平等路權與環境保護義務條款，通過國家基本法的形式宣告環境保護義務與城市交通平等路權之間的直接關聯關系，可以為部門法設定應對城市環境問題的法律義務提供最高層級的依據。因此，我們應當在人權保障的基礎上，結合我國憲法文本的特點，進行恰當的制度設計。

3.2 公路網規劃編制辦法中應當對環境保護與平等路權的規定進行細化

城市交通系統規劃是發展和維護城市交通系統的重要過程，也可以認為是設計未來情景的過程［11］。也就是說，城市交通系統規劃的目標，是通過調查、統計城市居民需要什么樣的出行空間和出行方式，應該怎么更合理的設置交通設施、規劃交通系統。在我國，公路規劃的權威編制依據是2010年交通部頒布的《公路網規劃編制辦法》然而，只是在第四條編制公路網規劃時提到保護環境。并且在第四條中對環境保護的要求也只是宏觀的，原則性的，缺乏交通系統規劃階段具體的、有針對性的環境保護要求，更不用提技術和管理層面的具體操作規范，因此不可能真正形成以環境保護為目標的對交通系統規劃的約束條件。由于權威的編制依據的缺位，公路網規劃中必然缺乏統一的規范的環境保護的內容和形式。那么在《公路網規劃編制辦法》中對環境保護與平等路權的規定進行細化，顯得尤為重要，在當今人車矛盾尖銳，環境問題越來越嚴重的背景下，顯得尤為迫切。

3.3 中華人民共和國環境噪聲污染防治法中增設平等路權以降低城市噪音

目前，交通運輸噪聲污染呈日益惡化的嚴重態勢，已經成為環境噪聲污染防治的重點。1996年的《中華人民共和國環境噪聲污染防治法》對防治交通運輸噪聲污染作有專章規定，更多的是管制，對道路建設如何規劃沒有規定。反而在第十二條(第十二條:城市規劃部門在確定建設布局時，應當依據國家聲環境質量標準和民用建筑隔聲設計規范，合理劃定建筑物與交通干線的防噪聲距離，并提出相應的規劃設計要求)中有關于交通干線與建筑物的規定意味著不能肆意的拓寬路面，但沒有交通干線內部之間如何規劃設計的規定。交通運輸噪聲污染呈日益惡化的嚴重態勢的背景下，應當對城市交通系統平等路權在《環境噪聲污染防治法》中進行詳細規定，使《環境噪聲防治法》在治理城市環境噪聲中發揮其基本法的作用，也改善城市居民的生活環境提高生活質量。

3.4 管理理念由以車為本改為以人為本

隨著我國經濟的快速發展，城市規模的不斷擴大，政府在交通上的投入也不斷增加，地面、地下甚至高架交通規劃都在實施。但是，城市交通環境卻變得越來越差，緩慢的車流，焦急等待的居民，嘈雜的環境，污濁的空氣等。傳統的城市交通規劃在面對交通問題時，主要是在調查并預測交通需求的基礎上，采用加快建設基礎設施、拓寬道路網的方式暫時的緩解交通需求，然而一味的通過提高供應的方法來應對，終究趕不上交通需求的增長速度，反而降低了公共交通的吸引力，出現了環境污染和資源浪費，導致交通的不可持續性發展［12］。

交通與人類自由、尊嚴對人來說，真正重要的不是時間效率而是生命的質量和意義［13］。

資料表明，中等城市市民平均出行2.245 次/人*日，出行耗時24 分鐘/次，自行車出行比重65.5%，步行出行比重32.95%［14］。從上面的資料可以得出，，當前我國的城市居民的慢行交通出行方式需求較大，為城市居民提供一種方便快捷的慢行交通體系來滿足城市居民的慢行出行需求顯得尤為迫切和重要。

打破城市交通系統的怪圈，唯一的出路就是城市交通系統路權的平等分配。真正實現路權平等，首先要打破機動車路權均分觀念，從人車道路比的角度科學合理地重新劃分路權，尤其要從法律規范和交通規劃設計上體現公平原則，讓自行車、機動車和行人擁有同等的道路通行權［15］。

4 結 語

現階段，無論是發達國家還是發展中國家對城市環境問題越來越重視。城市快速交通系統肆意擴建，擠占慢行交通系統從一定程度上說是城市環境問題的罪魁禍首。保護和改善城市環境是當前世界各國面臨的一大難題。西方國家也越來越重視城市慢行交通系統的規劃和建設，例如:美國馬里蘭州頒布了《2002年步行與自行車交通規劃》;哥本哈根自行車持續繁華，歸功于政府長期持續的對自行車道路設施的不斷規劃。由此可見，西方國家的很多城市交通系統的不斷發展，也是經歷了從“傳統步行”到“快速交通系統為主”再到“慢行交通與快速交通系統并存”的發展模式，當前我國一些城市正處于高速發展的過程中，道路擁堵不堪、交通事故頻發、出行環境惡劣、空氣污染、噪聲污染等一系列城市環境問題越來越嚴重。為了能讓居民在城市生活的更加自由、便捷和舒適。借鑒其他城市的治理經驗，構建以城市交通平等路權為視角的應對城市環境問題的法律選擇，將成為我國應對城市快速發展帶來一系列城市環境的新思路。

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