如何推動地方落實13萬個建制村的環境綜合整治任務

王 波 王夏暉

(環境保護部環境規劃院，北京 100012)

農村環境保護關系到農民的生產和生活，也涉及到整個社會的公平正義。全面建成小康社會，關鍵在農村，環境是難點。近年來國家高度重視農村環境保護。2008年國家實施“以獎促治”政策，設立中央農村環保專項資金，引導各地開展農村環境綜合整治，改善農村環境質量;2015年中央一號文件再次強調，“中國要美，農村必須美”，并將農村環境集中連片整治作為推進農村生態文明建設的主要抓手之一;近期國務院印發的《水污染防治行動計劃》提出，“到2020年，新增完成環境綜合整治的建制村13 萬個”。同時，隨著我國財稅體制改革步伐的不斷加快，農村環境“以獎促治”政策的實施范圍、推進方式、資金管理等發生了深刻變化。黨的十八屆三中全會提出，對于跨區域且對其他地區影響較大的公共服務，中央通過轉移支付承擔一部分地方事權支出責任，區域性公共服務作為地方事權;《國務院關于改革和完善中央對地方轉移支付制度的意見》提出，取消地方資金配套要求，除按照國務院規定應當由中央和地方共同承擔的事項外，中央在安排專項轉移支付時，不得要求地方政府承擔配套資金。新時期，如何合理界定中央與地方農村環境公共服務事權;在取消地方資金配套要求前提下，如何推動地方完成13 萬個建制村的環境綜合整治任務，落實地方政府整治目標責任等，已成為當前面臨的新形勢、新問題，亟需進一步深化“以獎促治”政策，理清推進農村環境綜合整治的基本思路，采取激勵與約束相結合的有效措施，全面改善農村人居環境。

1 準確把握當前農村環境綜合整治形勢

1.1 整治現狀

近年來，環保部、財政部大力實施“以獎促治”政策，采取連片整治的方式，解決了一批農民群眾反映強烈的飲水安全、生產生活污染等農村突出環境問題。截至2014年底，中央財政共安排農村環保專項資金255億元，支持約5.9 萬個村莊開展環境綜合整治，直接受益人口達1.1 億人［1］。但從全國范圍看，村莊環境綜合整治率僅10%，農村環境臟亂差現象普遍，環境形式依然嚴峻［2－3］，仍是2020年全面建成小康社會的一塊“短板”，亟需加大“以獎促治”政策實施力度，擴大農村環境整治范圍，確保小康社會目標如期實現。

1.2 存在問題

一是“以獎促治”政策現有的一些實施范圍與國家財稅體制改革方向不相符。中央與地方共同事權為保障跨區域重大項目建設維護安全所提供的農村環境公共服務，如保障國家重大調水工程水質安全，保護重要飲用水水源地安全等［4］。因此，“以獎促治”政策實施范圍應由淮河等水污染防治重點流域、區域轉向南水北調水源地、沿線，以及全國重要飲用水源地等周邊區域。

二是一些地方開展農村環境綜合整治積極性不高。一方面，一些地方財政配套壓力大，財政統籌能力較弱，未能將農村環境綜合整治納入議事日程上;另一方面，在全國范圍內，未全面實行農村環境綜合整治目標責任制，沒有形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。同時，隨著國家規范專項轉移支付使用，取消地方資金配套要求之后，一些地方政府在財政資金緊張的情況下，難以充分發揮開展農村環境綜合整治的主動性和積極性，因此，將農村環境綜合整治目標納入地方政府責任考核勢在必行。

三是部分已建成農村環境設施的長期穩定運行成為難題。“以獎促治”項目建成后，各地通過不斷加強農村環境設施運行管理，多數設施運行穩定，取得了良好的環境效益。但部分設施建成后，存在責任主體不明確、運行維護資金不落實、管護人員不足、規章制度不健全等問題，一些設施不能正常運行，影響“以獎促治”政策實施成效，必須盡快建立健全農村環境設施運行維護的長效機制［5］。

1.3 取得經驗

一是以整縣推進的方式有利于發揮示范引導作用。一方面，能夠引起縣委、縣政府的高度重視，推動其建立健全定期會議、監督檢查、目標考核等工作制度，整合相關涉農資金，落實地方農村環境綜合整治目標責任;另一方面，便于“以獎促治”項目運行維護和監督管理。實施整縣推進的地方，農村環境設施建設相對集中、成規模，有利于培育農村環保產業發展和“以獎促治”項目績效評估、監督檢查等。

二是農村飲水安全隱患、生活污水和垃圾污染、畜禽養殖污染等仍是當前最為突出的農村環境問題。截至2014年底，我國規劃內仍有5867 萬農村居民和學校師生飲水存在安全問題，規劃外新出現的有558.3 萬農村人口。全國農村約有6.5 億常住人口，年產生生活垃圾約1.1 億噸，其中有0.7 億噸未做任何處理;生活污水約90 億噸，其中絕大多數未經處理，直接排放到環境中。非規劃化畜禽養殖污染問題突出，在部分地區群眾環境信訪量大、反映強烈。

三是整合相關涉農專項資金、集中投放有利于提升環境整治成效。如福建省整合新農村建設、小流域綜合治理、農村清潔能源、農村建設外立面改造、土地開發整理、小城鎮試點改革等各類資金，共同推進農村環境連片整治的有序開展。重慶市合力推動了示范區房屋、道路、供排水、能源、治污、綠化以及文化體育設施建設同步推進，如農業部門優先安排戶用沼氣池和大中型沼氣工程建設項目，建設部門優先安排“巴渝新居”、“農民新村”建設和農村危舊房改造項目，衛生部門優先安排農村改廁等涉農項目，市政部門優先實施統籌城鄉垃圾收運一體化示范。

2 明確今后一個時期的工作思路

2.1 總體要求

深入貫徹落實黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神，按照全面建成小康社會和建設社會主義新農村的總體要求，突出重點、整體推進、強化管護、確保成效，深入實施“以獎促治”政策，推動國家跨區域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等周邊區域和問題嚴重地區開展農村環境連片整治，著力解決當前危害群眾身體健康、威脅城鄉飲水安全的突出環境問題。

2.2 工作目標

到2017年底，新增完成6 萬個建制村的環境綜合整治任務，使國家跨區域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等集雨區的村莊環境基本得到整治，農村環境監管能力得到加強，生態文明意識得到增強;到2020年底，新增完成13 萬個建制村的環境綜合整治任務，使得國家跨區域重大調水工程、全國重要飲用水水源地等涉及縣(市、區)的村莊環境得到整治，統籌城鄉環境監管格局基本形成，生態文明意識明顯增強。

2.3 重點區域

以國家跨區域重大調水工程、全國重要飲用水源地涉及縣(市、區)，中國傳統村落等為重點整治區域。優先開展以上區域集雨區范圍內環境問題突出村莊的整治。

2.4 整治內容

重點開展飲用水水源地保護、生活污水和垃圾處理、畜禽養殖污染防治等。

2.5 推進方式

以建制村為基本整治單元，以整縣(市、區)推進為主要方式。

2.6 成效要求

達到《中央農村環保專項資金環境綜合整治項目申報指南(試行)》中，農村環境綜合整治項目預期治理目標要求。各地可根據實情，適當提高集雨區范圍的村莊成效要求。

3 改革創新農村環境保護制度

3.1 嚴格目標考核

一是分解目標、明晰責任。綜合考慮全國農村經濟發展水平、建制村總數、已開展農村環境綜合整治情況等因素，采取“兩上兩下”的方式，征求各省(區、市)人民政府意見，并確定其到2020年農村環境綜合整治目標。各省(區、市)人民政府要把目標層層分解落實到市、縣級人民政府;確定年度目標，制定年度實施方案，將年度目標分解落實到市、縣級人民政府及其職能部門。

二是建立目標考核制度。依據《環境保護法》，地方各級人民政府應當對本行政區域的環境質量負責。將目標完成情況納入國務院與各省(區、市)人民政府簽訂的水污染防治目標責任書。各省(區、市)人民政府要強化目標考核，層層分解落實，并將其完成情況納入市、縣級人民政府環境保護目標責任書，形成一級抓一級、層層抓落實的工作局面。考核結果向社會公布，并作為對領導班子和領導干部綜合考核評價的重要依據。對未通過年度考核的，要約談省級人民政府及其相關部門有關負責人，提出整改意見，予以督促。

3.2 引入激勵機制

一是將考核結果作為中央農村環保相關資金分配的參考依據。對考核結果較好的，將進一步加大中央農村環保相關資金支持力度，并結合全國減排表彰活動進行表彰獎勵;對考核結果較差的，將根據情況，采取核減資金規模、追繳已撥付資金等措施，撤銷國家授予該地區的環境保護或環境治理方面的榮譽稱號，提出限期整改措施和要求，并檢查整改落實情況。

二是鼓勵省域內以縣為單元開展項目競爭立項。對國家跨區域重大調水工程、全國重要飲用水源地涉及的縣(市、區)，通過競爭等方式選取部分予以重點支持，其他納入儲備庫，可視情況予以一般引導，并實行動態管理。通過競爭，選取部分縣(市、區)，建立國家重點支持縣(市、區)動態名錄。經競爭未納入重點支持的，納入儲備庫。綜合考慮縣(區、市)前期工作、績效等因素，選取部分儲備庫中的縣(市、區)，將其納入國家一般引導動態名錄。納入儲備庫的縣(市、區)可繼續參加以后組織的競爭。

3.3 建立長效機制

一是明確設施運行管護的責任主體、管理主體。縣級人民政府通過采用組建專業化物業管理公司、委托第三方運營、建設－經營－轉讓(BOT)一體化運營、授權縣級有關部門或所轄鄉鎮(村)負責運營等模式，明確設施管理主體。設施管理主體全面負責設施的日常管理、運行和維護等工作。

二是建立設施運行管護資金保障機制。建立“農民籌資籌勞和集體經濟補充為主、政府整合投入并適當獎補為輔”的資金保障機制。要把建立健全設施運行管護資金保障機制作為確定整治縣(市、區)的前置條件。通過BOT 模式、城鄉設施捆綁招商引資等方式運營管理。

三是加強設施管護隊伍建設和監督管理。縣人民政府要注重專業化運營公司的培育，促進設施運行維護的專業化、市場化。鄉鎮人民政府可成立專業管護機構或組建專業管護隊伍。縣級環保部門要加強日常運行管理的監督檢查，每年至少開展一次專項檢查活動。

3.4 重視各方參與

一是堅持農民主體地位。發揮村務監督委員會、村民理事會等村民組織的作用，引導村民全過程參與農村環境連片整治項目規劃、建設、管理和監督。完善村務公開制度，推行項目公開、合同公開、投資額公開，接受村民監督和評議。

二是要拓寬社會參與途徑。鼓勵和引導黨政機關、人民團體、企事業單位、環保社會組織、社會各界人士以及志愿者通過結對幫扶、捐資捐助和技術支持等多種方式支持設農村環境連片整治。

［1］新華每日電訊.把地方政府的農村環保責任落到實處——專訪環保部副部長李干杰［EB/OL］.(2015－3－5).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015－03/06/c_134043827.htm．

［2］蔡安寧，張春梅．對農村生態環境建設的思考［J］．環境與可持續發展，2008，(6):53－55．

［3］介曉坤．新形勢下農村環保工作的探索與展望研究［J］．環境與可持續發展，2011，36(2):26－30．

［4］王波，王夏暉．財稅體制改革視角下的農村環境“以獎促治”政策探析［J］．環境保護，2015，43(3):65－67．

［5］王波，王夏暉．破解農村環保基礎設施“曬太陽”難題對策探析［J］．環境保護，2014，42(14):48－50．