關(guān)于《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的初步解讀

周　泓　姜青新

(1.華夏認(rèn)證中心有限公司，北京　100083；2.北京師范大學(xué)，北京　100037)

關(guān)于《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》的初步解讀

周泓1姜青新2

(1.華夏認(rèn)證中心有限公司，北京100083；2.北京師范大學(xué)，北京100037)

[摘要]國(guó)務(wù)院辦公廳2015年8月印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，全面部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作，并成為提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量的重要舉措。

[關(guān)鍵詞]城市地下綜合管廊建設(shè)；背景與現(xiàn)狀；規(guī)劃與政策

中圖分類號(hào)：X21

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：碼：A

文章編號(hào)：號(hào)：1673-288X(2015)05-0058-02

Abstract：In August 2015，the State Council issued the Guidance on Promoting the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery，a comprehensive deployment of advancing the construction of urban underground pipe work，and has become important action to improve the comprehensive carrying capacity of cities and the quality of urbanization development.

Keywords：the Construction of Urban Underground Comprehensive Pipe Gallery；background and state；planning and policy

作者簡(jiǎn)介：謝永明，研究員，中國(guó)農(nóng)工民主黨黨員，農(nóng)工黨北京市委老齡委主任，歐美同學(xué)會(huì)加拿大分會(huì)理事

通訊作者：劉援，高級(jí)工程師，長(zhǎng)期從事環(huán)境保護(hù)與可持續(xù)發(fā)展和環(huán)境國(guó)際公約履約工作，如生物多樣性公約、保護(hù)臭氧層維也納公約及蒙特利爾議定書等相關(guān)技術(shù)、政策研究以及環(huán)境保護(hù)國(guó)際合作與咨詢

國(guó)務(wù)院辦公廳2015年8月印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的指導(dǎo)意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見(jiàn)》)，部署推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)工作。這一工程有望寫入“十三五”規(guī)劃，到2020年力爭(zhēng)建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水準(zhǔn)的地下綜合管廊。至此，改善“地下工程”被政府提上改革日程。本文針對(duì)《指導(dǎo)意見(jiàn)》作以下初步解讀，以期為我國(guó)城市地下綜合管廊建設(shè)提供政策參考和依據(jù)。

1城市地下綜合管廊建設(shè)的背景

城市地下綜合管廊，是指在城市地下用于集中敷設(shè)電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃?xì)獾仁姓芫€的公共隧道，是城市基礎(chǔ)設(shè)施的重要組成部分。一直以來(lái)，中國(guó)在城市地下基礎(chǔ)建設(shè)過(guò)程中存在著地下管線建設(shè)規(guī)模不足、管理水平不高等問(wèn)題。隨著近年來(lái)大雨內(nèi)澇、管線泄漏爆炸、路面塌陷等事件的頻發(fā)，“地下”問(wèn)題已不容忽視。

推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，不僅可以逐步消除“馬路拉鏈”“空中蜘蛛網(wǎng)”等問(wèn)題，用好地下空間資源，提高城市綜合承載能力，滿足民生之需，還能帶動(dòng)有效投資，增加公共產(chǎn)品供給，提升新型城鎮(zhèn)化發(fā)展品質(zhì)，打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

2城市地下綜合管廊建設(shè)的總體目標(biāo)

《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，到2020年，建成一批具有國(guó)際先進(jìn)水平的地下綜合管廊并投入運(yùn)營(yíng)，反復(fù)開(kāi)挖地面的“馬路拉鏈”問(wèn)題明顯改善，管線安全水平和防災(zāi)抗災(zāi)能力明顯提升，逐步消除主要街道蜘蛛網(wǎng)式架空線，城市地面景觀明顯好轉(zhuǎn)。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》指出，推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)，統(tǒng)籌各類市政管線規(guī)劃、建設(shè)和管理，解決反復(fù)開(kāi)挖路面、架空線網(wǎng)密集、管線事故頻發(fā)等問(wèn)題，有利于保障城市安全、完善城市功能、美化城市景觀、促進(jìn)城市集約高效和轉(zhuǎn)型發(fā)展，有利于提高城市綜合承載能力和城鎮(zhèn)化發(fā)展質(zhì)量，有利于增加公共產(chǎn)品有效投資、拉動(dòng)社會(huì)資本投入、打造經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)力。

3城市地下綜合管廊建設(shè)的現(xiàn)狀

1958年，北京建設(shè)了中國(guó)第一條地下綜合管廊。21世紀(jì)初，北京、上海、廣州等城市又推出更多管廊試點(diǎn)。隨后越來(lái)越多大中城市開(kāi)始規(guī)劃和探索地下綜合管廊建設(shè)。面對(duì)經(jīng)濟(jì)增速放緩，地下綜合管廊成為各地看好的拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)工程。住建部統(tǒng)計(jì)，今年中國(guó)共有69個(gè)城市啟動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目約1000公里，總投資約880億元。進(jìn)入7月，吉林省率先與住建部簽約在全省層面開(kāi)展城市綜合管廊建設(shè)試點(diǎn)，計(jì)劃2015至2018年期間完成1000公里地下綜合管廊，總投資1000億元。住建部透露，遼寧、廣東、河南等省也正積極推行全省試點(diǎn)。

此外，中國(guó)住建部和財(cái)政部確定了在沈陽(yáng)、哈爾濱等10個(gè)城市試點(diǎn)，計(jì)劃3年內(nèi)建設(shè)地下綜合管廊389公里，其中今年將開(kāi)工190公里，總投資351億元。其中，中央政府投資102億元，地方政府投入56億元，拉動(dòng)社會(huì)投資約193億元。

4推進(jìn)城市地下綜合管廊建設(shè)的規(guī)劃

中國(guó)許多城市擁有不同類別的地下管線，由于各城市發(fā)展不均，如統(tǒng)一發(fā)展綜合管廊，舊管線線路改遷、后續(xù)維護(hù)、運(yùn)營(yíng)管理等成本及權(quán)限未有明確規(guī)定，因此許多管線產(chǎn)權(quán)方不愿入廊，不少已建成的管廊也難于協(xié)調(diào)管理。

各城市政府按照先規(guī)劃、后建設(shè)的原則，編制地下綜合管廊建設(shè)專項(xiàng)規(guī)劃，預(yù)留和控制地下空間；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理等統(tǒng)籌安排管廊建設(shè)。已建管廊區(qū)域，所有管線必須入廊；管廊以外區(qū)域不得新建管線。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》從統(tǒng)籌規(guī)劃、有序建設(shè)、嚴(yán)格管理和支持政策等四方面，提出了十項(xiàng)具體措施。一是編制專項(xiàng)規(guī)劃。建立建設(shè)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備制度，明確五年項(xiàng)目滾動(dòng)規(guī)劃和年度建設(shè)計(jì)劃。二是完善標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。抓緊制定和完善地下綜合管廊建設(shè)和抗震防災(zāi)等方面的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。三是劃定建設(shè)區(qū)域。從2015年起，城市新區(qū)、各類園區(qū)、成片開(kāi)發(fā)區(qū)域的新建道路要根據(jù)功能需求，同步建設(shè)地下綜合管廊；老城區(qū)要結(jié)合舊城更新、道路改造、河道治理、地下空間開(kāi)發(fā)等，因地制宜、統(tǒng)籌安排地下綜合管廊建設(shè)。四是明確實(shí)施主體。鼓勵(lì)由企業(yè)投資建設(shè)和運(yùn)營(yíng)管理地下綜合管廊。五是確保質(zhì)量安全。嚴(yán)格履行法定的項(xiàng)目建設(shè)程序，落實(shí)工程建設(shè)各方質(zhì)量安全主體責(zé)任。六是明確入廊要求。已建設(shè)地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內(nèi)的所有管線必須入廊，既有管線應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。七是實(shí)行有償使用。入廊管線單位應(yīng)向地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位交納入廊費(fèi)和日常維護(hù)費(fèi)。八是提高管理水平。管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)單位與入廊管線單位要分工明確，各司其職，相互配合，做好突發(fā)事件處置和應(yīng)急管理等工作。九是加大政府投入。中央財(cái)政要積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)，地方各級(jí)人民政府要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。十是完善融資支持。鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度，將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍，支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)。

5城市地下綜合管廊建設(shè)的政策支持

中央財(cái)政將發(fā)揮中央資金“四兩撥千斤”的作用，積極引導(dǎo)地下綜合管廊建設(shè)。2015年，財(cái)政部會(huì)同住房城鄉(xiāng)建設(shè)部確定了10個(gè)試點(diǎn)城市，中央財(cái)政投入34億元，計(jì)劃三年內(nèi)投入102億元以上引導(dǎo)地方建設(shè)試點(diǎn)，拉動(dòng)社會(huì)資本投資約176億元，地方政府投資70億元。今后，中央財(cái)政將繼續(xù)通過(guò)現(xiàn)有渠道統(tǒng)籌安排資金予以支持。地方各級(jí)人民政府也要進(jìn)一步加大地下綜合管廊建設(shè)資金投入。省級(jí)人民政府要加強(qiáng)地下綜合管廊建設(shè)資金的統(tǒng)籌，城市人民政府要優(yōu)先安排地下綜合管廊項(xiàng)目，并納入地方政府采購(gòu)范圍。有條件的城市人民政府可對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目給予貸款貼息。

《指導(dǎo)意見(jiàn)》提出將地下綜合管廊建設(shè)作為國(guó)家重點(diǎn)支持的民生工程，充分發(fā)揮開(kāi)發(fā)性金融作用，鼓勵(lì)相關(guān)金融機(jī)構(gòu)積極加大對(duì)地下綜合管廊建設(shè)的信貸支持力度。鼓勵(lì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在風(fēng)險(xiǎn)可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下，為地下綜合管廊項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期信貸支持，積極開(kāi)展特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和購(gòu)買服務(wù)協(xié)議預(yù)期收益等擔(dān)保創(chuàng)新類貸款業(yè)務(wù)，加大對(duì)地下綜合管廊項(xiàng)目的支持力度。將地下綜合管廊建設(shè)列入專項(xiàng)金融債支持范圍予以長(zhǎng)期投資。支持符合條件的地下綜合管廊建設(shè)運(yùn)營(yíng)企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券和項(xiàng)目收益票據(jù)，專項(xiàng)用于地下綜合管廊建設(shè)項(xiàng)目。

城市人民政府是地下綜合管廊建設(shè)管理工作的責(zé)任主體，要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，明確主管部門，建立協(xié)調(diào)機(jī)制，扎實(shí)推進(jìn)具體工作；要將地下綜合管廊建設(shè)納入政府績(jī)效考核體系，建立有效的督查制度，定期對(duì)地下綜合管廊建設(shè)工作進(jìn)行督促檢查。住房城鄉(xiāng)建設(shè)部要會(huì)同有關(guān)部門建立推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，組織設(shè)立地下綜合管廊專家委員會(huì)；抓好地下綜合管廊試點(diǎn)工作，盡快形成一批可復(fù)制、可推廣的示范項(xiàng)目，經(jīng)驗(yàn)成熟后有效推開(kāi)，并加強(qiáng)對(duì)全國(guó)地下綜合管廊建設(shè)管理工作的指導(dǎo)和監(jiān)督檢查。各管線行業(yè)主管部門、管理單位等要各司其職，密切配合，共同有序推動(dòng)地下綜合管廊建設(shè)。中央企業(yè)、省屬企業(yè)要配合城市人民政府做好所屬管線入地入廊工作。

Interpretation of Guidance on Promoting the Construction of Urban

Underground Comprehensive Pipe Gallery

ZHOU Hong1JIANG Qingxin2

(1.China Certification Center Co.，Ltd.，Beijing 100083；2.Beijing Normal University，Beijing 100875)

引用文獻(xiàn)格式：謝永明等.建立“活水城市”促進(jìn)生態(tài)健康和可持續(xù)發(fā)展[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2015，40(5)：60-63.