中國公民社會發展存在的問題及對策

張彩玲，張志坤

(東北財經大學 馬克思主義學院，遼寧 大連 116025)

中國已經邁入公民社會門檻，公民志愿精神、法治精神、自治精神、參與精神、自律精神等不斷滲透在更加開放、更加民主的社會之中。對于何謂公民社會，學界尚未達成共識。何增科認為，“公民社會是國家和家庭之間的一個中介性的社團領域，在這一領域由同國家相分離的組織所占據，這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而成，以保護或增進他們的利益或價值”［1］。俞可平則認為，“我們把公民社會當作是國家或政府系統，以及市場或企業系統之外的所有民間組織或民間關系的總和，它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域”［2］。還有學者認為，“公民社會就是指處于國家、政府或企業之外，由公民自愿地結合而形成的，以保護或增進他們利益或價值的所有民間組織的總和”。［3］但總而言之，公民社會都強調有著公民精神的公民自愿、自發形成的社會組織，它們連接了國家與個人，作為個人參與社會治理的平臺與媒介，極大地促進了社會整合，激發了公民的歸屬感與責任感，在建設和諧社會、激發公民精神、保障公民權利等方面發揮著巨大且不可替代的作用。

一、中國進入公民社會的背景

公民社會是民主政治與市場經濟的必然結果。中國實行社會主義民主和社會主義市場經濟體制，也必將順應歷史趨勢，成功實現公民社會的轉型。以下就文化、經濟、政治三方面對中國進入公民社會的背景進行分析。

1.傳統思想文化向現代思想文化的轉型

長期以來，傳統思想一直嵌入在人們的價值取向之中，其中的人治主義、“臣民”意識、小農意識等影響深遠，與公民社會所要求的法治精神、獨立人格、自由平等相背離。這些傳統文化的糟粕危及個體人格的獨立，限制個體意愿與價值的自由表達。個人被嚴格束縛在組織體制內，個人意愿和個人價值被忽視，國家對人權的尊重與保護一度處于滯后狀態，“權力邏輯”掌控著“權利邏輯”，公民的權利意識遲遲沒有得到激發，這些都造成了中國公民精神的缺失。

近現代以來，民族自覺意識開始覺醒，西方自由平等思想傳入，尤其辛亥革命后，民主意識開始深入人心，新文化運動更是推進了社會契約、天賦人權、主權在民等思想的深入，讓普通民眾的權利意識逐步覺醒，封建專制的根基受到根本性動搖。改革開放以來，思想得到解放，市場經濟快速發展，在鼓勵個人追求財富、“允許一小部分人先富起來”的大背景下，人們對于個人利益、個人價值展開了合理自由的追求。這些極大地促進了公民意識的覺醒，傳統思想文化逐步讓位于現代思想文化的過程同時也是公民精神發展的過程。

2.自然經濟、計劃經濟向市場經濟的轉型

傳統中國實行的自給自足的自然經濟將人們限制在宗族家庭范圍內，使用行政整合代替社會整合，其在增強傳統社會穩定性的同時，也極大減少了人們相互交往的可能性，家庭成員之間相互依賴，缺少流動性而充滿封閉性。正是這種封閉性使人們形成了“自掃門前雪”的思想觀念，公民社會所希冀的“移情能力”遲遲沒有得到發展。而新中國成立后形成的計劃經濟體制，雖然在一定程度上增強了社會成員相互依賴的可能性，但更多的是對于國家和政府的依賴，在強大的國家與政府面前，個人更易被抽象為某項任務的工具或符號，無法形成獨立人格。

實行市場經濟以來，市場化削弱了政治權力對經濟領域的直接干預，各項社會資源開始活躍起來，自由活動空間不斷加大，甚至出現相對獨立的社會自主領域，多元化的市場經濟主體也開始成為公民社會組織穩定的、有序的力量，這是公民社會的基本細胞與微觀結構［4］。由此，經濟利益的多元化促使人們對于自身利益主動展開追求，個人利益得到前所未有的尊重與重視，個人價值也得到空前發揮與實現，并且隨著國家法律法規的完善，這種追求得到尊重與保護，極大改變了“權力至上”、“身份本位”的局面。另外，社會主義市場經濟帶來的多元化的市場經濟主體構成了公民社會重要的活動主體，脫胎于市場經濟的相對獨立的社會自主領域更是構成公民社會不可缺少的活動空間，同樣推動了公民社會的發展。

3.全能型政府向服務型政府的轉型

不論是封建專制王朝，還是新中國成立初期照搬蘇聯的國家主義的發展模式，我國在其進行國家整合的同時，也使社會長期以來處于“金字塔”的社會結構之中，社會中的個體被嚴格禁錮在各級行政體制中，“官本位”、“權力本位”滲透在社會各個角落。全能型政府造成了“大政府、小社會”的局面，也就是一個“總體性社會”，政府幾乎掌控了所有社會資源，公民思想及行為空間受到嚴格限制，在這種狀況下自然無法保證社會活力。因此，國家包攬了一切社會事務，社會自治能力極度欠缺，整個社會猶如一潭死水，追求社會秩序的同時也就抹殺了社會前進的動力。

改革開放后，全能型國家政治開始得到改善，十六屆六中全會明確提出構建“服務型政府”，突出強調了加強社會管理和公共服務的職能;十八大報告中強調要深入推進政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。從政府統治管理，到政府服務放權，這一系列改革的實施必將極大地活躍各種來自基層、來自地方、來自社會的力量，喚醒社會活力，極大地調動公民進行社會治理的積極性，使許多本就應該由公民參與、公民管理的領域管理權還到公民自身手中。作為公民參與社會治理的媒介，第三組織必然得到蓬勃發展，進而也必然對促進社會公平正義、培養自由平等的公民意識做出卓越貢獻。社會組織是公民社會的核心要素和重要載體，社會組織的發展是公民社會發展的必經之路。［5］

二、中國公民社會發展存在的問題

1.法律法規亟待完善

當前許多與公民社會相呼應的法律、制度仍處于真空階段，對于社會組織的各項規章條例也存在大量的不足或剩余，嚴重限制了社會組織的發展空間。法律、制度的不健全是社會組織發展的極大阻礙。概括來說，我國社會組織領域的立法主要存在三方面缺陷:第一，雖然有部分法規分別對社會組織的不同方面作出相關規定，但沒有一部關于社會組織的全面法律;第二，關于社會組織的立法過于側重政府監管、行政審批，忽視公民權益的保障以及審批通過的后續管理;第三，關于社會組織的法律迄今為止只存在于三個條例之中，并非進入真正法律層面，而要提高社會組織的管理水平和服務質量，一部專門法律必不可少。

2.公民意識十分薄弱

公民意識表現為人們對公民作為國家政治、經濟、法律等活動主體的一種心理認同與理性自覺，包含公民對于國家和社會的責任感［6］。千百年來的封建專制以及民主化進程的曲折，使公民更多的具有“臣民意識”而非“公民意識”，成為魯迅筆下的“看客”，對于國家、政府的依賴，使他們將自己看做國家或組織的“客人”而非“主人”，只要不關乎自身利益，不觸碰自身道德底線，正所謂“事不關己高高掛起”，公民大多會選擇冷漠或忽視。這樣的公民心理很難形成對共同目標以及倫理價值的認可，也就難以激發公民廣泛參與社會組織、積極維護社會公益的熱情，科爾曼所提出的公共物品困境就是這一心理的典型體現。由此，在中國，公民精神遠沒有得到應有的重視。

3.社會組織仍需壯大

社會組織，指除政府及企業以外的民間組織。公民社會的發展很大程度上依賴于社會組織的發展，它作為連接公民與國家的紐帶，是維系社會整合、促進公平正義的中堅力量。然而，社會組織在中國的發展并不樂觀。首先，在社會組織的發展過程中，政府掌控過多的資源與權力。很多社會組織的發展無法離開政府的推動和指示，甚至很多社會組織只能依賴政府取得資金。這種強烈的“依附關系”限制了社會組織發展的自主性與獨立性，致使其缺乏必要的自治精神。其次，社會組織自身建設、管理能力有待提高。領導者、管理者的素養，財務狀況是否公開透明，內外部監督是否到位等，都是其需要高度重視的問題。最后，社會組織在各個地區之間、城鄉之間、行業之間的發展不平衡也是社會組織發展緩慢的原因之一。由于各個地域經濟發展水平的差異、行業差異，以及各地區居民文化素質水平、公民意識強弱等的不同，社會組織在我國發展的差異十分明顯。

三、積極推進公民社會發展的對策

1.建立健全法律法規

(1)消除立法指導思想偏差。當前我國立法指導思想主要存在以下問題。首先，政府管理過重，忽視權利保障。公民社會是一個最大限度保障公民權益的社會，缺乏權益保障，一切公民活動都將如履薄冰。其次，事前審批繁復，忽視事后監管。對于公民社會的主要載體——社會組織而言，其成立后的監管工作與事前審批工作同樣重要，否則就無法杜絕表面文章與不作為現象。最后，行政手段過多，忽視經濟制約。對于社會組織的管理應充分發揮市場機制的作用，重視管理的靈活性、協調性，不能單靠行政手段。因此，只有加快消除立法指導思想的偏差，才能制定出更有針對性、更完備的發展公民社會的法律。

(2)提升社會組織領域立法層次。當前我國社會組織領域尚沒有一部上升到普通法律層面的文件，有的只是國家出臺的三個行政法規《社會團體登記管理條例》《民辦非企業單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》，以及各個省市自治單位制定的各項規章。因此，應盡快改變立法層次偏低現狀，出臺社會組織領域的基本法律，從而提高立法的科學性和可操作性，提升全社會對社會組織的重視程度。社會組織是公民社會的中堅力量，社會組織的建設一定要有專門的，與自治、自律精神相符合的一套法律。

(3)完善社會組織成立、管理制度。當前我國對于社會組織采取的是“雙重管理體制”，即需要接受業務主管機關與登記管理機關的雙重領導，程序煩瑣，耗費人力物力大，準入門檻高，限制性條件多。因此，首先必須大力改善社會組織領域內“制度剩余”和“制度不足”狀況，讓社會組織的成立條件更加寬松，登記程序更加簡便。其次，當前社會組織成立前雖然有著嚴格的審批程序，但成立后的管理和監督則存在大量空白。因此，應著力健全社會組織運行監督機制，加大對社會組織內部的財務監管，規范社會組織內部人員行為，鼓勵開展社會監督，對社會組織的不當、違法行為給予相應處罰。最后，要根據不同社會組織的性質，配以相應的政策，如給予相應的稅收優惠、鼓勵政策等，保護社會組織的健康發展。

2.培育提升公民意識

(1)將思想政治教育作為主要陣地。思想政治教育要在學校、社區、企事業單位等領域廣泛開展，形成系統的公民意識教育體系。首先，在全社會開展公民權利、義務知識教育，以各種教育活動激發公民意識和公共精神，特別要注重在各大高校對學生開展權利意識教育，加大公民權利義務內容在思想政治教育教材中的比重。其次，要注重對政府機關人員開展職業道德教育，加強依法執政，劃分權力清單，培育政府工作人員的公共精神和人文關懷。最后，注重公民權利意識在基層中的宣傳教育工作，廣大社區、基層工作者等都要積極參與到思想政治教育的隊伍中來。

(2)以社會實踐活動作為輔助力量。公民意識教育付諸實踐，才能保證它的有效性。政府要按照合法有序的要求引導公民積極參與民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督。［7］各種社會機構，尤其是社會組織要為公民意識的培養創造有利環境，讓公民在參與政治活動或者社會活動的過程中強化公民意識，塑造公民精神。首先，要積極保障公民的各項政治權利與自由，切實保障公民有效行使選舉權、被選舉權，保障其言論、集會、出版、結社等自由，提高公民參與政治活動的能力。其次，持續壯大民間力量，鼓勵社會組織健康發展。鼓勵公民通過各類社會組織參與社會實踐活動，提高公民參與公共事務的熱情，激發全體公民的權利意識與公共精神。

(3)發揮大眾傳媒的作用。大眾傳媒在引領社會風尚、影響公民價值取向、傳播意識形態等方面發揮著重要作用，要充分肯定大眾傳媒在這些領域做出的貢獻，揚長避短，取其精華。首先，大眾傳媒要積極宣傳黨、國家和政府的各項方針政策，以及黨和國家所倡導的社會主義核心價值觀;其次，大眾傳媒要擔負起輿論監督的重任，使輿論監督在社會中形成一把利劍，敢于為人民群眾發聲，堅持站在人民群眾的立場捍衛人民權利;最后，大眾傳媒加大對社會公益、社會正義事業、先進個人事跡等進行宣傳的力度，在全社會傳播正能量，營造溫馨和諧共榮的社會氛圍。

3.發展壯大社會組織

(1)重塑政府與社會組織之間的關系。在我國，政府始終是各種社會資源的主要掌控者和多種社會力量的主要動員者，這意味著社會組織不能脫離政府而存在。為了使社會組織真正發揮其自治性，更好地保障公民權利，政府必須減少對社會組織的干預，讓社會組織承接部分政府職能。在如今構建服務型政府的大背景下，政府要為社會組織的成長提供更加寬松自由的環境，充分發揮社會組織更接近社會大眾、能夠靈活處理社會問題、提升社會資本存量、增進社會福利的優勢，與社會組織一同促進社會公平正義的實現。

(2)努力籌集民間社會資本。首先，社會組織的運營資金不能一味依靠政府撥款，要想真正做到社會組織的獨立與自治，就必須保持財政上的相對獨立。同時，民間籌款以及各項經費使用情況，應該嚴格做到財務公開透明，接受社會大眾以及政府相關部門的監督。其次，當前社會中存在的“信任危機”是社會組織積累社會資本的障礙之一，在全社會范圍內構建“社會信任網絡”對于社會組織的健康持續發展具有重要意義，要讓不誠信的行為主體承擔相應代價。此外，社會組織的發展應將精力主要投放在社會公益事業中，堅持自身公益性質，堅決杜絕社會組織的市場化傾向。

(3)注重各類社會組織的均衡發展。只有做到社會組織均衡發展，才能均衡調動各個地區、各種資源參與推進公民社會，維護社會公平正義。因此，要盡快打破社會組織領域“四強四弱”(即與政府有關的組織強，真正的草根組織弱;城市組織強，農村組織弱;東部組織強，西部組織弱;行業協會強，基金會、公益性及學術性組織弱)［8］的局面，讓不同地區、不同行業的人們都能夠參與到社會組織中來，參與到各項社會事務中來，讓社會公眾有膽量說、有勇氣做，從而在社會中著力構建一種“多中心秩序”，切實推動社會組織的協調發展。

［1］何增科.公民社會與第三部門［M］.北京:社會科學文獻出版社，2000:64.

［2］俞可平.中國公民社會:概念、分類與制度環境［J］.中國社會科學，2006(1):110.

［3］欒亞麗.論民主價值視閾下的公民社會［J］.大連海事大學學報:社會科學版，2011(1):78－82.

［4］李勁.公民社會與社會層級結構重塑［M］.北京:中國社會出版社，2012:13.

［5］鄒素妍，高勇澤. 擴大公民有序政治參與的問題與出路［J］.遼寧師范大學學報:社會科學版，2010(4):5－8.

［6］侯一夫. 中國公民社會的發育——現狀、問題與前景［D］.北京:中共中央黨校，2009:97.

［7］徐星，楊秀香.社會民主進程與公民參與［J］. 遼寧師范大學學報:社會科學版，2012(3):301－306.

［8］曾瑞明，許敏，程玉蓮，等. 公共管理學［M］. 北京:清華大學出版社，2013:99.