生態文明建設視域下公眾參與行政決策的法律路徑

王 越，費艷穎

(大連理工大學 人文與社會科學學部，遼寧 大連 116024)

許多國家在法律中規定了行政決策中的公眾參與原則。公眾參與生態文明建設行政決策不但得到了許多國家的認可，在國際上也獲得了普遍認可，并將其列為生態文明建設政策的重要內容之一。根據我國法律，公眾有權行使參與權，參與行政決策的制定和實施，但是法律的不完善影響了實踐中公眾參與行政決策的順利進行。在大力推進生態文明建設的時代背景下，有必要完善公眾參與行政決策的法律路徑，充分發揮公眾參與的作用。這樣既有助于提高生態文明建設行政決策的科學性和合理性，又有助于從源頭預防環境破壞和生態污染等不利于生態文明建設行為的發生，早日實現生態文明建設目標。

一、參與行政決策的含義和價值

參與行政決策，即參與行政決策的制定和實施過程，是指公眾在政策、計劃以及建設項目決策制定和實施過程中的參與。行政決策制定過程中的參與是政府或生態文明建設行政機關在制定生態文明建設相關政策、規劃或進行開發建設項目可行性論證時，征詢公眾意見的一種機制［1］。公眾參與行政決策的制定和實施不僅使得該項決策更加符合公眾的切身利益，也是行政決策科學化的保障，同時還是行政決策民主化的要求。

在實踐中，對生態文明建設會產生重大影響的，直接影響公眾的生態環境權利的，不僅是法律的制定和實施，而且還包括對生態環境產生影響的具體項目和發展規劃的制定和實施。公眾每天生活在生態環境當中，因此，任何與生態文明建設行為有關的行政決策，公眾當之無愧地享有權利參與其中。公眾作為環境權的享有者，有權參與與生態文明建設相關的各項國民經濟和社會發展計劃以及各種政策、規劃、規劃的制定過程，并監督上述行政決策在實踐中的實施情況，自始至終參與到國家生態文明建設的預測和行政決策全過程。同時，由于生態文明建設行政決策往往涉及復雜的科學技術問題，提高了此類行政決策的風險，為保證生態文明建設行政決策的合理性和科學性，需要建立制衡行政權力的機制。公眾參與生態文明建設行政決策不僅有利于增強決策的公平性，使行政決策過程盡可能公開和民主，賦予處于弱勢地位的群體在政府行政決策過程中的發言權，又可以為行政機關作出科學的行政決策提供重要的信息［2］。因此，綜合決策部門或生態文明建設行政機關在制定相關政策、規劃、計劃或進行開發建設項目的可行性論證時，應吸收公眾參與，公眾不認可的政策、規劃、計劃不能出臺，公眾不認可的項目不能投產。

二、生態文明建設視域下行政決策公眾參與的法律依據和實踐

《環境影響評價法》第5 條規定，國家鼓勵“公眾以適當方式參與環境影響評價”。2008年國務院《關于加強市縣政府依法行政的決定》明確要求，市縣兩級政府凡是與重大公共利益和公眾切身利益相關的行政決策作出前都應該舉行聽證會。隨后很多省市都結合自身實際出臺了落實重大行政決策聽證制度的實施辦法和實施細則等地方法規，更為細致地規定了公眾參與行政決策的程序和權利。2012年10月29日，江蘇省環境保護廳發布《關于切實加強建設項目環保公眾參與的意見》，要求建設項目環境影響評價必須進行聽證，賦予了公眾參與環境影響評價調查審核的權利，明確聽證會代表的組成必須要有持不同意見的人員，并復核重大、敏感、熱點項目，以及規劃環境影響評價聽證等的公眾參與情況。這些都為生態文明建設視域下公眾參與行政決策提供了法律依據，防止行政決策中的公眾參與淪為形式化的程序過場。

在生態文明建設行政決策公眾參與實踐中，在一些對公眾生態環境利益有重大影響的生態環境事件中，行政決策中的公眾參與對行政決策內容產生了直接影響［3］，甚至影響了一些行政法規的修改，為生態文明建設相關行政決策的科學制定和順利實施奠定了良好的基礎。例如，廣大公眾在2005年圓明園防滲工程聽證會中的積極參與，提供了眾多有價值的意見和建議，很好地解決了工程設計和施工問題。2007年西部水電開發之爭中，眾多專家學者和NGO 的參與提供了多種信息和多種聲音，促進了水電開發、建設大壩問題上的科學決策。2007年廈門PX 事件更體現了公眾在行政決策參與中的力量，由于公眾強烈的反對，最終使得該項目遷出廈門。隨著行政決策中公眾參與重要性的凸顯，環境保護部西南督查中心負責人在2012 西南地區建設項目管理工作會上聲明:要加大公眾參與力度，對于存在公眾參與范圍過小、代表性差等問題的建設項目，一律不予受理和審批［4］。2013年6月5日，網友微博舉報兩單位環境影響評價文件與事實不符，山東省環境保護廳在全省范圍內對編制單位和審批部門進行通報批評，責令環境影響評價報告編制單位限期整改，在省廳通過整改驗收之前，省內各級環境保護部門都不得受理該兩公司編制的環境影響評價報告［5］。

生態文明建設視域下公眾參與相關行政決策是一種較深、較高層次的參與。如果政府出臺的法規、政策或者政府進行的一些大型開發項目不符合生態文明建設理念或者造成生態環境破壞，那么這種不良影響較之個別企業的污染行為其危害更大、周期更長。因此如果在行政決策方面能多聽取群眾意見，無疑可以增加行政決策的科學性，起到抵制污染發生的預防作用。

三、中國生態文明建設視域下公眾參與行政決策存在的問題

1.公眾參與行政決策的程度不高且法律保障不力

與公眾參與較為發達的國家比較，我國的公眾參與內容相對狹小，公眾參與的領域很少觸及和延伸至生態文明建設行政決策，對公眾介入行政決策制定和實施過程沒有加以應有的重視。在我國生態文明建設各項活動中，維權救濟是公眾參與的主要內容表現。對于生態文明建設行政機關的一般行政決策，公眾介入的比例也較低，且在行政決策中參與的層次較低，主要表現為參加環境影響評價聽證會，屬于初級層次的參與。可見，目前我國公眾對于行政決策這種生態文明建設的源頭內容參與程度不足，對于生態文明建設行政機關一般行政決策的制定和實施等中級層次與高級層級的參與，公眾介入的比例較低。

由于生態文明建設中公眾行政決策參與程度不夠，生態文明建設相關行政決策往往呈現出“專家決定論”和“政治干預論”兩種極端的做法:要么訴諸科技權威，將行政決策問題簡化成科技問題，造成一切看專家怎么說的專家制;要么只考慮經濟效益或者容忍政治干預謀求升遷機會的政治干預制。而這兩種做法恰恰容易對生態環境造成巨大危害，因為這些宏觀的生態文明建設行政決策涉及的范圍廣、影響大，如果缺少公眾的參與和監督，其行政決策失誤的比例無疑是較高的。

大部分公眾參與行政決策的相關程序都是任意性規定，并非法律的強制性規定。而且，在生態文明建設行政決策過程中，是否允許公眾參與完全取決于決策者的執政理念，主要由行政機關或部門自由決定;是否采納公眾意見和建議則屬于生態文明建設行政機關自由裁量權的范圍，實際執行的比較隨意，主觀性強。即使有部分決策部門采取聽證會形式吸納公眾參與生態文明建設相關行政決策，但是由決策機關自己組織聽證會、遴選參會代表、過程保密等行為普遍存在。公眾參與的自愿性、廣泛性、代表性不能得到保障，雙方根本不可能平等地、真誠地協商一致，參與流于形式，導致決策機關將公眾參與視為累贅，對公眾參與行政決策重視不夠，將聽證會變成決策部門發言的報告會，聽證會被演變成證明行政決策民主、程序合法的證據。此時，公眾雖然參與了行政決策，卻根本無法“暢所欲言”，從而挫傷了公眾行政決策參與的積極性。這既大大削弱了公眾參與制度對于科學決策的推動作用，又制約了公眾參與行政決策權利的實現。

2.公眾參與行政決策的領域有限且介入時間較晚

目前我國生態文明建設視域下的公眾參與，不但行政決策這種源頭參與程度不足，而且行政決策參與領域也不均衡。對于行政決策過程中的公眾參與，目前我國僅在《環境影響評價法》《環境影響評價公眾參與暫行辦法》中作了比較細致規定，且適用范圍主要限于建設項目和專項規劃的環境影響評價，而不是生態文明建設行政機關的一般行政決策。

盡管近幾年來，一些生態文明建設行政機關開始實行行政決策聽證，使一部分公眾能以參加聽證會的形式參與到行政決策中來，但只有少數生態文明建設相關行政決策舉行聽證會，且主要表現為環境影響評價聽證會，范圍十分有限。即使在我國公眾參與領域比較集中的環境影響評價領域，公眾介入環境影響評價的階段依然顯得較晚［6］。在第一階段，也就是立項階段，尚未有任何關于公眾參與的規定。由于在立項階段公眾無法參與其中，從而導致了公眾不能及時、準確掌握項目有關信息，在其后參與環境影響評價過程中就很難提出較為合理的建議，并明確表達個人觀點。而公眾參與時段“滯后”產生的效應，也難以使公眾認識到參與行政決策的重要性，在填寫調查表時應付了事，使環境影響評價中的公眾參與流于形式。

總之，目前除環境影響評價公眾參與有法可依外，現行法律和行政法規中還未見有公眾參與行政決策的具體實施辦法，且在環境影響評價方面公眾介入時機較晚，介入的階段較少。在這種公眾參與行政決策領域有限的情況下，很難保證生態文明建設行政決策能夠真正反映民意、集中民智，行政決策的質量和正當性大打折扣，同時也為行政決策的實施帶來了阻力。

因此，我國生態文明建設活動中公眾參與的內容必須進一步擴大，注意加強生態文明建設中公眾行政決策參與的程度，將公眾參與內容的重點從維權救濟那種末端參與轉移到行政決策參與這種源頭參與層面上來，大力發揮公眾在生態文明建設行政決策制定和實施方面的積極作用，減少環境污染、生態破壞等不利于生態文明建設行為的發生。

四、生態文明建設視域下公眾參與行政決策的法律路徑

雖然個人和生態文明建設NGO 有參與行政決策的權利，但是法律通常僅進行原則性的規定，實踐中公眾參與行政決策的權利很難得以實現。因此，要從法律上保障行政決策中公眾參與的具體地位和權利，充分發揮公眾參與的作用，加速生態文明建設進程。

1.明確公眾參與制定行政決策的合法地位

公眾基于憲法、立法法和環境保護法等法律享有參與行政決策的權利，公眾有權利在行政決策的制定過程中行使該項權利，并且該權利的行使理應得到生態文明建設行政機關和法律的支持與配合。生態文明建設NGO 作為公眾的代表，可以收集大量關于生態文明建設行政決策中存在問題的信息，這些信息絕大部分是與公眾切身利益密切相關并且迫切需要在行政決策中予以考慮的。在行政決策的制定過程中，NGO 還可以運用其科學技術和法律方面的專業知識，對行政決策可能給生態環境帶來的影響進行分析，并對行政決策提出科學與合理的建議，避免不理性的盲目參與。明確個人和生態文明建設NGO 在生態文明建設行政決策制定環節進行參與的合法地位，有利于公眾把相關信息、意見、訴求、建議匯報給決策部門，便于決策部門清楚地了解公眾的心聲。因此，應賦予生態文明建設相關政策、計劃、方案制定過程中公眾參與的合法地位，確保生態文明建設行政決策制定的科學性與實效性。

2.明確公眾參與實施行政決策的合法地位

生態文明建設行政決策的實施直接影響著行政決策效力領域內廣大公眾的切身利益，根據環境公共財產信托理論，廣大公眾作為信托人，當然有權利參與行政決策的實施，監督作為受托人的政府的行為。并且根據馬克思主義參與思想，廣大公眾也是實施行政決策的當然主體，有權參與到行政決策的執行和檢查等實施過程。生態文明建設NGO 作為公眾的一種組織形式，它最貼近廣大公眾、熟悉普通公眾，最能反映底層公眾的利益和愿望，并有專業技能，因而對制定的政策、專項規劃等行政決策都可以充當公眾的代言人，并理性地對行政決策執行和監督提出科學合理的意見和建議。為了落實公眾在行政決策實施過程的參與權，應當賦予政策、計劃、方案的執行、監督和檢查過程中公眾參與的合法地位，并創建生態文明建設執法部門與公眾尤其是生態文明建設NGO執法行為聯動制度。這一系列制度的確立，不但可以形成對生態破壞、環境污染行為的監管，還可以形成對生態文明建設行政機關的監督，制約權力過度集中導致的濫用職權或不作為現象的發生，及時中止可能危害公眾切身利益和國家長遠生態環境利益行政決策的實施，減小甚至防止環境污染、生態破壞等不利于生態文明建設情形的發生。

國際上，生態文明建設視域下的公眾參與是生態文明建設領域民主化的表現之一，充分保障生態文明建設行政決策中的公眾參與權，也是貫徹民主行政的重要方式。因此，賦予公眾參與生態文明建設行政決策的權利，廣泛聽取公眾的意見和不同利益群體的訴求，不但可以使生態文明建設行政決策真正體現公眾的利益，也為生態文明建設相關行政決策更加科學化與民主化提供了保障。

［1］陳開琦.公民環境參與權論［J］. 云南師范大學學報:哲學社會科學版，2010(5):61－67.

［2］王越，費艷穎. 生態文明建設公眾參與機制研究［J］.新疆社會科學，2013(5):121－125.

［3］王玉華.基于公眾參與視角的環境群體性事件［J］.經濟師，2014(6):39－41.

［4］項目環評公眾參與范圍過小一律不予審批［EB/OL］.(2012－12－29)［2014－10－10］.http://www.ppeia.com/news.asp?id=317.

［5］山東通報兩單位環評造假 網民微博舉報詳情公布［EB/OL］.(2013－12－18)［2014－10－10］. http://www.ppeia.com/news.asp?id=323.

［6］胡仙芝.“聽證會”如何才能在中國扎根 聽證亂象與公眾參與危機［J］.人民論壇，2013(15):36－38.