中國行政監督的阻力分析及其對策

邊靖淇

(吉林財經大學 公共管理學院，長春 130033)

一、引 言

十八屆三中全會以來，隨著我國反腐倡廉建設的扎實推進，行政監督成為促進國家政治穩定和經濟發展的重要因素。早在18世紀中葉，法國啟蒙思想家孟德斯鳩就曾在他的著作《論法的精神》中強調，專制政體與法律水火不容，一切有權力的人都容易濫用權力，要防止權力被濫用，就必須以權力約束權力。［1］隨著中國特色社會主義民主制度的發展，學界越來越重視對我國行政監督機制的研究。王世雄［2］認為:我國已初步形成內外結合的行政監督體系，但仍然存在專門監督機構受制于監督客體、行政監督法治程度低彈性因素強、行政監督體制多元無序等問題。陳奇星［3］認為:我國公共行政監督機制尚不完善，仍存在一些漏洞，如公共行政監督主體地位不高、缺乏監督力度，公共行政監督方式較單一、缺乏全過程監督等。曾偉濤［4］認為:現階段我國立法機關的監督缺乏程序化、標準化、透明化，專職監督機構缺乏應有的地位和必要的獨立性。本文從我國現階段行政監督工作中遇到的阻力入手，采用理論分析方法對突破這些阻力的對策進行探討。

二、中國行政監督的阻力分析

近幾年隨著我國行政監督體制的不斷改革創新，行政監督體系已較為有效地發揮了其監督功能，但在我國行政監督工作中仍遇到很多阻力，其具體表現形式如下。

1.以道德制約權力的不可操作性

政府作為人民意志的代理人，很難按照人民意愿行使行政權力。這是因為人民主權在委托代理關系中，代理人的目標并不一定始終與委托人保持一致。當某種行為并不直接代表公民公共利益，而是代表行為者時，就會存在代理人偏離委托人意志，甚至背離委托人公共利益的現象。西蒙認為，行政人即公民權利委托人，其理性是有限的，此種假設就是在“經濟人”假設的基礎上形成的。首先所謂客觀理性是指最高程度的理性，有限理性是指一定程度上的理性，行政人的理性程度往往難以衡量，通常行政人在行政行為及活動中表現出的理性狀態并不代表其在行使行政權力時能始終以客觀理性為準則。［5］其次因為每個人的心理構造有別，所以在組織的決策方面就有可能出現合理和不合理兩種行政結果。我們無法探究委托人的心理活動，更無法獲知其是否能始終維護廣大人民的公共利益，符合人民意志。除此之外，由于權力主體的道德水平無法衡量，而且道德的約束僅僅是一種軟約束，缺乏剛性，因此，道德雖然對權力制約能起到一定作用，但其制約能力及效果并不理想，這種情況使得行政監督無從下手。同樣，西蒙的“經濟人”假設也適用于行政監督部門及其工作人員，其自身是否廉潔關乎行政監督結果的真實性。一旦行政監督部門的工作人員也以權謀私、濫用權力，與違法亂紀貪污腐敗的官員互相勾結，那么行政監督就失去了意義。換言之，行政監督工作最終還是要憑借監督成員完成，而監督機構是否能真正有效地實行監督，很多情況下取決于行政監督人員自身的道德水準以及其主觀能動性，也就是說行政監督人員自身的廉政勤政程度對行政監督工作起著至關重要的作用，行政監督機關工作人員的道德水準決定監督工作是否公平公正。只有具有較高程度的職業道德修養，才能發揮道德對工作動力的推動作用，才能發揮道德對公共權力的制約作用。基于“經紀人”假設原理，行政監督部門人員自身在廉潔自律上出現問題在所難免，所以以道德制約權力缺乏實際可操作性和可實現性。

2.群眾監督投訴渠道堵塞，群眾監督制度不健全

國家的主權源于人民權利的讓渡，政府是人民締結契約、轉讓權利的結果。胡錦濤同志在慶祝中國共產黨成立90 周年大會上發表重要講話指出，“在前進道路上，我們要繼續大力推進社會主義民主政治建設，堅定不移走中國特色社會主義政治發展道路。我們要不斷擴大人民有序政治參與，人民才能實現內容廣泛的當家做主。堅持國家一切權力屬于人民，健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，保證人民依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督”［6］。

群眾監督是國家行政機關體制外監督的重要組成部分，也是最直接、基礎、有效的監督方式。雖然群眾監督不具備任何法律強制力，不能直接撤銷和改變行政管理機構的行為和決定，但這種監督的靈活性和普遍性仍會對行政管理機構構成一定程度上的制約。但是由于我國群眾監督投訴渠道不暢通，加之政府辦事程序、制度、行政活動公開公示化機制不健全，透明度低，當前仍存在社會權利依附公共權力的現象。近年來，隨著互聯網技術的發展和應用，“網絡反腐”力量日益發展壯大，成為繼來訪投訴、信訪投訴、市長熱線、電話投訴、電話舉報等民間反腐形式之外的另一種便捷高效的監督形式，極大地發揮了包括網民在內的廣大群眾的監督作用。黨的十八大以來，隨著中央反腐力度的加大，群眾舉報總量大幅攀升。信訪量激增、署名舉報比例大幅提升、被舉報人級別高者猛增等現象表明群眾對中央反腐的肯定以及對改變社會現狀的關注。中央紀委信訪室有關負責人表示，群眾采用任何一種方式監督舉報，只要在中央紀委受理范圍內，都會被認真受理。如今，網絡舉報已占半壁江山，群眾利用網絡監督舉報進行直接的參政議政前景十分樂觀，但群眾監督投訴仍然存在渠道不暢通、監督制度不健全的障礙。實踐證明，群眾的監督及舉報內容，大都與維護自己的切身利益息息相關。引領、組織群眾參與監督，就必須發揮利益機制的作用。盡管近幾年來有不少基層“反腐英雄”涌現，但必須清楚地認識到:普通群眾個人的自發反腐，實際上處于“弱勢群體”地位，實際效力相對偏弱。對于腐敗者的權利和身份來說，群眾個體處于“弱勢地位”，而且腐敗行為大都是具有很大的隱蔽性，“暗箱操作”居多，在群眾對正常的政府政務活動無法有效監督的情形下，群眾個體處于“信息弱勢”和“經濟弱勢”，與腐敗分子斗爭需要付出大量的人力和財力。

3.行政監督相關法律制度不健全，立法缺位

法律具有其他監督方式所不具備的強制力、可信性以及權威性。監督主體的監督職能，必須以相應的法律法規為依據和準繩。通過一定的程序和方式來建立并完善監督機制的保證和前提就是行政監督立法，一方面有關行政監督法律法規即是行政監督這一權力及其行使的保證，另一方面也是對監督主體行政監督權力行使的法律規范。換言之，公共行政監督作為一種法制監督，不僅僅是對行政機關依法行政狀況的監督，也是對行政監督主體的監督。在對行政機關的監督上，我國仍然存在行政監督立法缺位的嚴重現象，實行行政監督所需的法律規章還不完備，沒有明確的監督標準和具體行政監督實行的細則條例，具體的行政監督活動有時會遭遇無章可循、無法可依、缺乏可操作性的困境，監督主體也難以及時糾正和判斷監督對象的違法行為。行政監督立法缺位還會導致行政監督法制程度低下，在沒有完備的行政監督法律體系、缺乏明確的監督方法和標準的情況下，行政監督機關的權威性和科學性就會被大大削弱。行政監督專門法規的缺位，增加了行政監督的隨意性以及彈性因素，這將最終導致無論是內部監督還是外部監督都缺乏法定的監督程序及方式，不利于準確判斷和糾正監督客體的違法亂紀行為。

4.公共行政監督主體地位相對較低，缺乏監督力度

所謂行政監督就是一種權力對另一種權力的制約和監督。公共行政監督是公共行政監督主體行使監督權對行政權的一種制約，至于制約的效果，主要取決于監督主體實際的權力和地位。行政監督主體的獨立性是公共行政監督的內在要求和本質特征。如果監督主體缺乏應有的地位和必要的獨立性，就會受制于監督客體，那么行政監督主體的權力就會被架空，地位及權威性也將會被大大削弱，從而嚴重影響行政監督主體的監督力度。目前從我國內部行政監督來看，行政監察部門在領導體制上受雙重領導，受同級行政機關領導的同時又受到上級業務部門的領導，這樣的監督體制必將會影響到監督主體行政監督權的行使，在雙重領導體制下，專職監督機構的執行權難以施展。由于相對獨立性的缺乏，監督人員只能被迫地接受上級的意志，使行政監督工作流于形式。此外，對比于西方國家的監察部門監察權獨立，我國還有很長的一段路要走。從我國各行政監督主體的地位及實際情況來看，它們大都處于相對較低的附屬地位，并且缺乏必要的獨立性及監督力度。就行政監督主體的一支即人民代表大會而言，其在行政監督層面實則是法律地位高而實際地位低，其暴露出來的監督制約強度不夠、手段不配套等問題嚴重影響人大監督工作的權威性，人大作為權力機構對行政機關應有的監督權沒有最大限度地施展出來。

三、突破中國行政監督阻力的對策

目前中國正處于經濟轉軌、社會轉型的特殊歷史時期，在行政監督工作中遇到一些阻力和障礙在所難免。結合上述分析，本文提出突破我國行政監督阻力的幾點對策。

1.加強行政決策監督，引入政府績效管理取代道德制約權力

要想克服行政監督中的“經紀人假設”問題，必須從行政決策中探求其端倪。在行政管理活動中，決策始終居于顯著的位置，行政權力的運行便是從決策開始的，所以，對決策的監督是行政監督最重要的內容。決策是否方向明確、科學合理、果斷穩健，關乎最終行政監督結果。失誤決策必將導致行政監督管理低效甚至失敗，監督主體除認真監督決策程序是否民主科學、合理合法外，還應著重監督決策目標，確定政府部門的戰略目標函數。政府在制定行政戰略目標前，首先應與民眾溝通，明確公眾的意愿與需要，這樣制定出來的計劃才能得到公眾的支持和認可。政府作為公共服務以及公共產品的提供者，其最明確的職能定位就是以滿足公眾的需要、無限接近公眾預期行政結果為自己最高價值的追求。因此，行政監督部門必須敦促政府在制訂計劃前充分貼合民意，在進行利益整合時更加側重民眾意愿。最后，判斷政府即權力代理人是否偏離委托人意志，甚至背離委托人公共利益，最根本的方法就是進行政府績效評估。所謂政府績效是指政府在管理社會公共事務、提供公共產品以及服務過程中的效益和成績。政府績效管理是一個過程，它是包含績效計劃實施、政府績效考核、績效反饋意見以及改進等環節的系統過程。目前，為了符合社會公共需求變化，創新及改革政府治理、提升其治理能力、改善政府績效是實現我國民主社會發展、建立和諧社會、使政治經濟文化協調發展的關鍵。同時，在民主社會中，人民的接受以及認可是政治統治及其行政行為的前提，所以政府績效考核管理是行政行為監督的最后一環，是監督并考察政府在行使公民委托的權力后是否做出了實際的成績、是否獲得了相應的績效、能否表明其行使行政權力的過程具有有效性的一環。政府績效管理能為行政監督提供最直觀的行政結果。現階段我國仍存在缺乏對行政監督人員的制約、行政主體監督機制不完善以及個別行政監督人員自身道德有嚴重問題的現象。要想克服這些障礙，達到對行政監督部門人員的有效監督，不可能僅僅依賴于行政人員個人內在的道德力量，應更加側重于依靠制度的力量，健全責任機制，加強針對行政監督機關工作績效的監督和考核，以及相應的責任追究制度和獎懲機制，并且與職位晉升和物質獎勵利益分配政策緊密融合。一方面根據監督對象是否能夠開展廉潔高效的行政管理活動來決定獎罰，另一方面，剝奪損害公共利益不負責任的監督主體的權力，以此給予監督主體動力及壓力，敦促其實施高效的監督。

2.拓寬群眾投訴渠道，健全群眾監督制度

十八大以來，在中央壯士斷腕式反腐的大背景下，群眾監督成為反腐的一支重要力量，群眾越來越多地參與到行政監督的工作中，為行政監督部門提供大量有效線索并協助調查，使一些違法犯罪分子無藏身之所。隨著社會主義民主制度的不斷完善，群眾作為國家主人翁的精神逐漸被喚醒，參與社會治理、充分表達訴求的意愿越來越強烈，這對于緩解政府治理壓力、充分發揮民智有著相當積極的作用。現如今政府和群眾主體在社會治理中形成了諸如合作伙伴的關系，促進了行政監督主體的多元化發展。這種政府與人民群眾主體在社會治理上的協調合作形成了社會秩序的新范式。這種合作共治的監督新模式，有利于提高行政監督效率，所以政府在行政監督工作上要努力將重心向社會力量傾斜，調動群眾參與行政監督工作的積極性。

健全群眾監督制度首先必須建立一系列有益于群眾監督的利益機制，要讓參與監督政府政務活動的群眾得到安全上的保護以及精神上和物質上的鼓勵。只有確立這樣的利益機制，才能充分調動群眾監督并提供違法犯罪線索的積極性，形成行政監督體制外的一股力量，使群眾監督朝著常態化和可持續發展的道路上邁進。同時還應將群眾監督、法律監督以及黨內監督有機結合，改變群眾監督的弱勢地位，將個體融合為整體，形成行政監督合力。其次，促進政府政務透明化及政務公開化。加強信訪舉報工作，廣開言路，嚴明賞罰，拓寬群眾監督渠道，保證言路通暢，使人民群眾舉報有門。開通手機客戶端、網絡、信訪等多位一體的舉報形式，在全國范圍內創立“人人拍”、“隨手拍”等群眾監督舉報網絡平臺，方便群眾隨時隨地以文字、圖片、視頻等形式向紀檢監察機關舉報。最后，切實保護好舉報群眾的人身安全及舉報行為，獎勵群眾舉報政府違法亂紀的行為，對群眾監督舉報及時反饋，從而調動群眾揭發檢舉的積極性，發揮以權利制約權力的重要作用。

3.推進行政監督法制化進程

要想增強行政監督的權威性，以達到震懾犯罪分子的目的，就需要把監督主體的地位、權力、權限、職責用具體的法律法規確定下來，如此才能達到行政監督的目的。此外，上文提到的行政監督法律的不健全，會導致立法機關的監督在標準化、透明化、程序化方面出現缺陷。在西方，憲法賦予立法機關監督行政機關的權力，以此防范行政機關濫用權力，制約其違法行政活動。在我國，各級人民代表大會是我國的立法權力機關，行政機關由它產生，對它負責，并且我國憲法、立法規章以及行政法規規定行政行為由全國人民代表大會監督。在我國新舊體制轉軌的今天，法律空白滯后在所難免，所以針對這一方面問題，解決的方法就是促進行政監督法制化。所謂行政監督法制化是指行政法制監督主體權力的行使和確立都應有具體明確的法律法規去規范。首先，把加強立法放在首要位置，立法機構要為行政監督主體制定完備的監督法規，其法律內容應包括機構設置、運行程序、權責劃分，再細致到處罰方式、協調方法等，從而使行政法制監督有法可依，并逐漸納入到法制化軌道中。其次，監督主體要做到有法必依，嚴格執法。各監督主體均要嚴格遵照法律法規對國家行政機關及其工作人員實施監督，一旦監督主體在行使監督權力的過程中出現任何形式的失職、瀆職甚至違法行為，都應毫無例外地接受法律的制裁與追究。

4.加強公共行政監督主體的監督力度及地位

在西方，由于秉承行政監督主體獨立性的原則，政府給予了行政監察機構很大的獨立性和主動權，即監察機關權力獨立于行政權力之外，直接對議會或最高行政首長負責。如美國各部的監察長由總統任命，經參議院批準，直接對總統負責。［7］只有公共行政監督主體擁有獨立性，才能增強監督主體對監督客體的制約，提高監督主體的地位，并產生監督的震撼性。同時法律作為一種強制性的社會規范，對保證權力的權威性、強制性和提高監督制約的效力具有重要意義。具體來說，一方面要強化人大監督機制，健全和完善人大監督立法，確保人大監督權行之有效。加強人大自身建設，健全人大組織機構，建立專門監督機構，使監督工作專業化，確保人大監督工作的有效落實;提高人大代表實質性的監督權力，以立法的形式確立下來，并且通過培訓，提高人大代表和常委會成員的監督能力。這樣才能加強人大作為公共行政監督主體的監督力度、權威性及地位，以達到提高監督質量和效果的目的。另一方面，要增強行政監察部門的地位。行政監察部門作為內部監督的專門機關，在公共行政監督工作中，依照憲法和行政監察法等法律法規，依法行使行政監督權力。但在現行的體制下，行政監察部門缺乏應有的權威性和獨立性，這就影響了其監督權的有效發揮。所以增強行政監察部門的地位及權威性，就要從改革現行行政監察體制入手。為使行政監察部門不受制于人，各項經費開支均應由上級批準，在行使職責權力的過程中只向授權組織負責，不必受到同級政府領導及其他行政機關的干涉，以此來增強其獨立性，從而提高其作為公共行政主體的地位。

四、結 語

在現階段我國逐漸步入轉軌時期，進一步改革和完善行政監督體制，努力改善其不足之處是我國進行全面改革的重要組成部分。行政監督制度更被普遍認為是現代民主政治的重要支柱，是完善中國特色社會主義民主法治的推動力。雖然我國現行的行政監督體制仍存在著一些問題，但我國在監督機制的創新與嘗試方面已初見成效，這將成為我國行政監督發展和完善的基礎。未來我國監督機制將不斷朝著法制化、公開化、透明化、民主化的方向發展。

［1］夏書章，王樂夫，陳瑞蓮.行政管理學［M］.4 版.廣州:中山大學出版社，2011:356.

［2］王世雄.我國行政監督體制的現狀與發展趨向［J］.政治與法律，2000(6):48－52.

［3］陳奇星.中國公共行政監督機制現狀分析與對策思考［J］.國家行政學院學報，2003(3):26－29.

［4］曾偉濤.完善我國行政監督體制的幾點思考［J］.江西財經大學學報，2006(5):75－78.

［5］丁煌.西方行政學說史［M］.2 版.武漢:武漢大學出版社，2015:179.

［6］胡錦濤:在慶祝中國共產黨成立90 周年大會上的講話［EB/OL］. (2011－07－01)［2015－03－22］. http://news. xinhuanet. com/politics/2011-07/01/c_121 612030.htm.

［7］陳奇星，羅峰.略論西方國家的行政監督機制［J］. 政治與法律，2000(3):15.

［8］陳振明.公共管理學［M］.2 版.北京:中國人民大學出版社，267－285.

［9］HUGHESO E.公共管理導論［M］.張成福，王學棟，譯.北京:中國人民大學出版社，2001:182－185.

［10］張國慶.公共政策分析［M］.上海:復旦大學出版社，2010:373－376.