海洋強國視野下南沙海域的三位一體管理

李 智

(河海大學 公共管理學院，南京 210098)

2012年以來我國確立了要建設海洋強國的戰略目標，而此目標的實現離不開對我國海權的有效維護。南沙群島位于北緯3°36'至11°57'，東經109°26'至117°59'之間，南北長926 km，東西寬740 km，水域面積約82 萬km2，由230 多個島、洲、礁、沙、灘組成，其中露出海面的約占1/5，有11 個島嶼、5 個沙洲、20 個礁是露出水面的。［1］令人遺憾的是，目前我國南沙海域已形成“六國七方”介入、“四國五方”軍事占領的復雜格局。如要破解目前的復雜局面并對南沙這一廣闊海域進行有效管護，需要我國海軍、海事與海警進行三位一體的有效管理。

一、海軍是堅實的后盾

強大軍事力量是海洋權益得到有效保護的堅強后盾。近期在西沙海域圍繞我國981 鉆井平臺而展開的中越沖突，如沒有我國海軍力量的有效威懾，981 鉆井平臺將難以正常作業。同樣在復雜的南沙海域，如無強大的海軍存在，相關海洋資源的勘探、開發和利用就沒有安全保證，更不要說被侵占島礁的收復問題。盡管中國海軍總體實力在南海各聲索國中最強，但在南沙海域，目前我國軍事實力卻不占據優勢。當前我國在南沙海域只控制8 個島礁(含臺灣方面控制的太平島)，其他國家則侵占43 個島礁，其中越南29 個，菲律賓9個，馬來西亞5 個。［2］我國所控的各島礁面積較小，駐扎人數較少，總體軍事力量不強。同時，我國所控各島礁離我國大陸較遠，如最靠北的永暑礁距我國大陸約740 n mile，距海南島榆林港也有約560 n mile。［3］而越南、菲律賓、馬來西亞等三國所控制的島礁離其本國較近，能夠迅速獲得本國海空軍事力量的支援。因此，為建設海洋強國，必須打破在南沙海域目前對我國不利的軍事力量格局。

1.凸現海軍力量存在

自20世紀80年代末以來，我國南海艦隊的大型艦艇數量增長最快，已成為我國三大艦隊中驅、護艦數量最多的艦隊。目前南海艦隊共有艦艇350 多艘，其中驅逐艦9 艘、護衛艦17 艘、核潛艇3 艘、常規潛艇21 艘。［4］但南海艦隊是三大艦隊中防御海區面積最大的艦隊，在廣闊的南沙海域目前力量還較為缺乏。為維護我國南海海洋權益，建設海洋強國，在廣闊的三沙區域需要長期駐扎一支艦艇編隊。可喜的是，2013年“瀘州”號056 型導彈護衛艦入駐西沙。［5］056 型護衛艦的艦長大約是90 m，寬10 m，滿載排水量大約1500 t，采用柴油發動機，最高航速約25 kn，續航能力2000 n mile/18 kn。056 型護衛艦的武器裝備①056 型艦武器包括一門國產76 mm 艦炮，2 座30 mm 遙控艦炮，2 挺12.7 mm 速射機槍，主要反艦武器是艦舯部2 座C-803 反艦導彈發射架，備彈4 枚，艦艉有一座國產紅旗-10 近程艦空導彈發射架，備彈8 枚，有直升機起降甲板，可以起降一架國產直-9EC 反潛直升機。參見文獻［6］。足以抗衡目前南沙海域其他聲索國的海軍艦只。因為南海周邊國家國力相對較弱，武器基本靠進口，這些國家已裝備和即將裝備的護衛艦艇類似于056 型。同時，056 型護衛艦的深V 型船型具有吃水淺的特點，也能夠適應南海比較復雜的海況。但目前一艘瀘州號護衛艦還遠遠不夠，在南沙應保持6～7 艘056 型護衛艦的長期存在。因此，應加快056 型護衛艦的建造，并盡快部署到南沙海域。

2.建設前進港口與機場

056 型護衛艦是在南沙海域對抗他國的主力艦只，但由于056 型的1500 噸位偏小，續航力也相對較弱，如從西沙出發，很難在南沙附近長期巡航。為確保056 型護衛艦在南沙海域的長期存在，需要加快南沙海域的港口及機場建設。在港口建設方面，我國所控各礁都應該進行不同規模的港口建設，以方便停靠艦船，其中重中之重是赤瓜礁和永暑礁的港口建設。赤瓜礁所處地理位置非常重要，其位于北緯9°43'，東經114°18'，與我國目前所控其他各礁均在300 km 半徑之內，同時赤瓜礁還據守南華水道，是永暑礁的東面偏北門戶。而赤瓜礁東北部擁有礁湖，經修整為港口后可停泊056 型護衛艦等2000 噸以內的艦船。相較赤瓜礁而言，永暑礁可建設成為深水港口。永暑礁位于北緯9°37'，東經112°58'，其擁有可建設成大中型港池的礁盤。永暑礁的礁盤長約14.5 km，寬約4 km，礁間水深14～40 m，經過建設后，永暑礁的碼頭可以停靠5000 噸級的艦船。在周邊形勢緊張時，我國054、052 等大型護衛艦也能停泊于此，形成對他國更大的威懾力量。除港口建設外，我國還應在永暑礁建設機場。之所以選擇在永暑礁建設機場，其一，由于永暑礁位于南海中心位置，起飛的殲-11 能直接控制遠達馬六甲海峽的礁坪。其二，永暑礁主礁盤(西南礁坪)面積約4 km2，低潮時大部露出海面1 m 多，高潮時也才沒于海水0.5～1 m，相較而言，填陸建機場工程量較小。056 型護衛艦編隊在永暑礁機場起飛的飛機支援下，能形成更強大的威懾力，否則，我國海軍艦只會受到來自南沙周邊各國飛機的威脅。

3.進行常態化巡航

在獲得各港口后勤保障及飛機有效支援下，056 型護衛艦編隊可在南沙海域長期駐扎并進行常態化巡航。由于南沙海域情況比較復雜，對于不同情況的島礁可采取不同的策略。對于我國所控島礁，海軍艦只可加強與守礁部隊的聯合訓練，提高協同能力，增強守礁部隊的戰斗力，以提升我國的控制力。對于目前無人島礁，通過常態化巡航宣示主權，同時防止他國力量染指這些島礁，并在巡航中驅逐他國各類船只。對于他國所占島礁，我國海軍可通過常態化的巡航宣示主權并顯示力量，從而對他國形成一種威懾力。在常態化巡航過程中，我國護衛艦編隊可以兩艘一組進行編隊，同時對東、西、南三個方向保持警戒巡邏。在碰到緊急情況時，可迅速集結，對某一方面形成軍事上的優勢。此外，南海海域是當今世界上僅次于索馬里地區的海盜多發區，世界上近四成的海盜攻擊事件都發生于此，尤其是馬六甲海峽附近。除海盜問題外，南海海域還存在跨國犯罪、毒品走私等問題。因此，056 型護衛艦編隊還是打擊南沙海域海盜等犯罪活動的有機力量。

二、海警是有力的中堅

1982年通過的《聯合國海洋法公約》第121條規定:“1.島嶼是四面環水并在高潮時高于水面的自然形成的陸地區域。2. 除第3 款另有規定外，島嶼的領海、毗連區、專屬經濟區和大陸架應按照本公約適用于其他陸地領土的規定加以確定。3.不能維持人類居住或其本身經濟生活的巖礁，不應有專屬經濟區或大陸架。”［7］從此條款可以看出，巖礁可擁有領海與作為“保護帶”的毗連區。由于南沙主要島礁既“不能維持人類居住”，也“不能維持其本身的經濟生活”，因此，這些島礁都只是擁有領海和毗鄰區的巖礁。相應地，我國對于南沙群島的日常管轄主要是對這些島礁周邊各種海洋資源尤其是漁業資源的管轄。據專家評估，在南海漁業資源的潛在漁獲量為650 萬～700 萬t，其中，西南中沙礁盤水域潛在漁獲量約100 萬t，南沙南部中國傳統疆界線內潛在漁獲量約30 萬t。［8］我國海警部門應積極打擊南沙海域侵漁侵權行為，保護我國漁民生命財產安全，維護海上作業秩序，從而維護我國海洋權益。

1.組建立體化的執法力量

根據2013年通過的《國務院機構改革和職能轉變方案》，已將原國家海洋局及其中國海監、公安部邊防海警、農業部中國漁政、海關緝私警察四種力量進行整合，重新組建國家海洋局，歸國土資源部管理。新組建的海洋局主要職責是“擬訂海洋發展規劃，實施海上維權執法，監督管理海域使用、海洋環境保護等。國家海洋局以中國海警局名義開展海上維權執法，接受公安部業務指導”［9］。三沙目前已成立三沙市執法局，也建立了海上聯合執法機制。海洋部門的海洋監察、公安部門的海警邊防、漁政部門的漁業巡査在執法局統一領導下在南海海域的執法維權斗爭中形成合力。但我國海警部門在南海區域目前力量薄弱，難以承擔起復雜的管理任務。因此，在三沙應組建起一支20 艘以上規模的綜合執法船隊，以凸顯我國在南海海域的力量存在。其將在南沙海域開展海洋巡邏、執法，實施海洋治安管理，打擊海上走私、偷渡、販毒等違法犯罪活動，處置海上突發事件和糾紛，維護我國海上安全。由于南沙島礁主要是漁業資源的管轄，因此，在執法過程中還可與漁船實現聯動，當我國漁船發現外國非法漁船進入我國領海時，可通過北斗系統向船舶監控中心報告，再告知三沙綜合執法局，進而通知距離事發海域最近的執法船前往執法。為更好地保障中國海警船只在南沙群島進行巡航，應在南沙美濟礁、永暑礁等設立海洋助航站、補給站等附屬機構。［10］

2.建立前進執法基地

目前海警船只主要駐扎于西沙，但由于南沙群島離西沙有一定的距離(如渚碧礁距西沙永興島約700 km)，巡航的海警船只從永興島往返，成本將非常高昂。因此，如要進行有效管轄，需在南沙海域設立前進基地。具體言之，可在永暑礁與美濟礁分別建立前進基地。永暑礁位于南沙群島的西部，在此設立前進補給基地，以負責南沙西北海域執法海警船只的補給。巡航的海警船只可停靠永暑礁港口，獲得油料等后勤補給并得到及時維護，人員則可通過飛機進行輪換。在南沙美濟礁建立前進基地，則負責南沙東南海域海警船只的后勤保障。美濟礁位于北緯9°57'、東經115°44'，處于南沙群島的東部。美濟礁是個橢圓型環礁，東西長約9 km，南北寬約6 km，中間潟湖水深20～30 m，面積約36 km2，為一天然避風良港。［11］美濟礁經過修整后，可以成為我國海警船只的重要前進基地。由于美濟礁離仁愛礁約14 n mile，距離菲律賓西部大約135 n mile，可以預見的是，美濟礁附近海域將會與菲律賓漁船發生眾多沖突。因此，為更好地維護我國海洋權益，應在美濟礁建立南沙漁業指揮中心，作為我國南沙漁業的常設管理機構。為更好地管理漁業資源，還應“建設南沙漁業安全通信網絡系統，運用衛星通信技術、短波和超短波通信技術以及計算機應用技術，使之具有船位報告、監控、遇險報警、信息數據交換、有無線電話轉接等多功能指揮功能，有利于南沙漁業生產調度和管理，避免和減少漁業生產安全、涉外事件的發生”［12］。

3.依照法律嚴格執法

1982年通過的《聯合國海洋法公約》給我國海洋維權和執法工作提供了國際公約的依據。《聯合國海洋法公約》規定沿海國享有領海的主權和毗連區的管制權，沿海國還擁有緊追權、登臨權，可以進行扣押、扣留、逮捕。我國也制定了各種規范性文件作為我國海警執法的國內法依據。如《中華人民共和國漁業法》賦予了我國有關執法部門的海上執法權。此法第46 條就明確規定:“外國人、外國漁船違反規定，擅自進入中華人民共和國管轄水域從事漁業生產和漁業資源調查活動的，責令其離開或者將其驅逐，可以沒收漁獲物、漁具，并處五十萬元人民幣以下的罰款;情節嚴重的，可以沒收漁船;構成犯罪的，依法追究刑事責任。”而2013年1月1日施行的《海南省沿海邊防治安管理條例》則賦予了我國執法部門臨檢或扣押非法進入海南省管轄水域外國船只的權力。然而，目前我國還缺乏海洋基本法與程序法。因此，為更好地有助于我國海警部門的維權執法工作，我國應該盡快制定海洋基本法與程序法。大體而言，我國海洋基本法的主要內容應包括海洋管理、海洋開發、海洋科研、海洋生態保護、國際合作以及法律責任等。［10］而《海洋行政執法程序法》的主要內容則包括:現場檢査程序、做出行政處理決定的程序、實施行政處罰的程序、代表國家提出經濟賠償的程序等。［13］依據國際公約及國內法、實體法與程序法等各種法律，我國海警部門可在南沙海域對于其他國家的侵權、侵漁、破壞資源的行為進行處理。如我國海警部門可對進入我國各島礁所屬領海的外國漁船進行驅逐，并沒收其相關工具。而外國侵漁船只如采取對抗措施，構成犯罪，則可對其進行扣押并依照法律程序提起訴訟。

三、海事是堅強的保障

南沙海域航線密集，是世界上重要的海上交通要道。據估計，我國能源的60%、進口物資的30%，世界上40%的國際貿易運輸船都要經過南沙海域。［14］然而，南沙海域暗礁眾多，臺風多發，是世界上著名的海上危險地帶。因此，眾多的船舶和惡劣的海況使得南沙海域海上救助任務艱巨。在我國主要由海事局負責行使國家水上安全監督和防止船舶污染、船舶及海上設施檢驗、航海保障管理和行政執法、船員行政管理、履行交通部安全生產等管理職能。［15］當前復雜環境下，海事救助活動敏感度較低，而且也有明確的國際法依據，因此我國海事部門應在南沙海域積極巡航救助以強化我國存在，以和平方式宣示我國主權。

1.建構一體化的巡航搜救力量

我國海事部門在南沙海域的一項重要任務就是對海上航線進行巡航。然而，我國海事部門直到2010年5月10日才對南沙進行首次巡航。此次巡航歷時9 天，行程1800 n mile，巡視檢查了南沙永暑礁、赤瓜礁和美濟礁等。［16］為了實現海事部門在南沙海域的定期化巡航，不僅是要在三沙設立海事局，更需要在三沙常駐海事船只。可喜的是，2014年初，海南海事局與三沙市人民政府已簽訂戰略合作框架協議，將在三沙市配備5000噸級海事巡邏船。［17］在此基礎上，應盡快在三沙市組建起由2～3 艘海巡船構成的海事船只編隊，以實現對南沙海域的定期巡航。此外，還應加強巡航海事船只的搜救能力。三沙海上搜救分中心已于2013年7月16日在西沙成立，其主要負責統一協調、組織和指揮責任區水域內突發事件的應急處理。在此分中心的統一指揮下，應該按照巡航救助一體化的思路，為巡航海事船只配備各種搜救設備及相應人員，提高其搜救和應急處置能力，從而在巡航時能第一時間對失事船只或飛機進行有效搜救。

2.設立搜救與補給中心

目前我國在南海的搜救力量主要位于三亞，只在西沙設立了搜救聯絡點。因此，如需要在南沙海域進行搜救，主要搜救船只往往需較長時間才能到達。如馬航客機MH370 航班失聯，我國的主要救援船皆在距離事發一天乃至兩天后才趕到南沙疑似海域。從此事件可以看出我國在南沙海域建立搜救基地的必要性。著名軍事專家、海軍信息化專家咨詢委員會主任尹卓就呼吁:“我國應依據國際法加強南海的海上搜救能力，在南海南沙群島相關島礁建搜救的碼頭和機場，使之成為海上搜救船舶、飛機停靠的前沿基地。”［14］具體而言，我國可在永暑礁建立搜救中心與補救中心。永暑礁既處于南海中心位置，又位于南海中央航線(香港至新加坡)和南華水道交匯處，在此設立搜救中心與補給中心，能發揮最大的功效。永暑礁建好的深水港口可以停泊巡航或搜救各船只，并可給各船提供油料供應、電力供應、淡水供應，提供物資儲存、醫療救助等服務。此外，將來永暑礁所建的機場還能常駐搜救飛機，并為各種搜救飛行器提供后勤保障。在對失事船只或飛機進行搜救過程中，飛機起著非常重要的作用。研究資料顯示，飛機巡視范圍的輻射面積約為船舶巡視范圍輻射面積的12 倍。［18］從永暑礁機場起飛的飛機能更加迅速有效地發現失事船只或飛機。

3.積極進行巡航救助

依托于南沙海域的補給基地，我國海事部門應定期巡航，確保國際航道的沿途通航環境和秩序良好，水域清潔。海事部門巡航過程中當下最重要的任務是在南沙海域設置并檢查諸如燈塔等海洋設置。我國海事部門于2013年在東門礁設置“中國南海標019”燈浮，實現了南沙海事助導航設施零的突破。［19］在時機合適時應在航線周圍無人島礁設置更多的燈塔或燈浮，以確保國際航線的安全。在南沙設置燈塔等設施，一方面是我國積極承擔國際義務的體現，另一方面則能強化我國在南沙海域的存在。此外，海事部門還應該拓展巡航搜救范圍。“我國是聯合國常任理事國和國際海事組織A 類理事國，共加入或接受的有關國際公約或議定書34 個。國際海事組織第二十五屆海安會上通過了將全球海上劃分為13 個搜救協調區的議程，而我國處在西北太平洋搜救協調區。當前我國對外公布的負責海域是渤海、黃海東經124 度以西、東海東經126 度以西和南海東經120 度以西、北緯12 度以北的海域。”［20］依托于我國在南沙海域的搜救中心，我國海事部門在此搜救海域內將有能力去救助失事的不同國籍船舶，并對遇險的海洋生命和財產進行救助。隨著我國國力逐步增強與我國海事搜救力量進一步壯大，我國海事部門將來應擴展巡航救助到整個南沙海域，以承擔起負責任大國的國際責任，同時發揮我國對整個南沙海域的影響。

四、余 論

眾所周知，海警、海事等是實地垂直管理的部門，這些部門在對南沙海域的管理過程中，會與實行地域管理的三沙市政府發生交集。同時南沙海域的有效管護又離不開軍隊與地方的互相合作。因此，要強化南沙海域的有效管理，需要統籌謀劃、頂層設計。在這些涉海部門之上建立強有力的協調機構加以協調，是較為可行的路徑。我國或可組建“南海管理委員會”，協調涉及南海區域海洋管理的各級政府機構或部門，統一協調南海區域的海洋管理工作，防止出現“多頭管理”和“管理真空”。［21］在南海管理委員會的統一協調下，我國海軍、海警、海事部門在各施其責的基礎上相互合作，實現“無縫聯結”管理，共同處理在南沙海域發生的諸如漁業資源盜捕、違規勘探我國海域資源等任何侵犯我國海域主權的活動，更好地維護我國海洋權益，從而推動我國海洋強國目標的實現。

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