海上搜救的公共物品屬性辨析

黃志球，陳偉建

(1.武漢大學 政治與公共管理學院，武漢 430072;2.深圳海事局，深圳 518102)

海上搜救是政府協(xié)調一切力量，為海上遇險的旅客、游覽觀光人員及各類海上從業(yè)人員提供搜尋與救助的一項公益性事業(yè)。［1］它是最大限度地減少海上突發(fā)事件對人命財產(chǎn)和海洋環(huán)境資源造成的損害，創(chuàng)造良好的海上交通運輸環(huán)境和海上安全生產(chǎn)作業(yè)環(huán)境的一個重要手段。毋庸置疑，海上搜救具有典型的公共物品屬性，其狀況在一定程度上反映著一個國家或地區(qū)的公共管理和公共服務的能力和水平。

然而，由于海上搜救是一個專業(yè)性、技術性和實踐性都非常強的領域，目前我國的研究者偏重于從專業(yè)技術的角度出發(fā)，堅持工具理性優(yōu)先，探索如何通過技術系統(tǒng)的改進、發(fā)明、創(chuàng)造實現(xiàn)海上搜救的效果和效益的最大化，而較少關注海上搜救的公共性，稍有涉及的也大都采取主觀論斷的方式，往往缺少必要和恰當?shù)难堇[分析。

我國是一個海洋大國，擁有漫長的海岸線和遼闊的海域，海洋在經(jīng)濟社會發(fā)展中具有戰(zhàn)略性的地位。近年來，隨著我國社會主義現(xiàn)代化建設的全面推進，尤其是海洋強國戰(zhàn)略的加快實施，加之世界經(jīng)濟全球化和貿(mào)易自由化的不斷發(fā)展，我國海上交通運輸?shù)陌l(fā)展態(tài)勢異常迅猛，各類海上作業(yè)和活動愈益增多，情況也更趨于復雜多變，發(fā)生各類海上突發(fā)事件的風險與日俱增、不斷積聚，海上搜救面對前所未有的嚴峻挑戰(zhàn)，它的重要性、復雜性和艱巨性因而相應地大幅提高。

在新的形勢和任務下，正確認識和準確把握海上搜救的公共物品屬性，對于更及時、更有效、更充分地對海上遇險人員實施海上搜救的供給，以最大限度地實現(xiàn)、維護和增進公共利益具有不言而喻的意義。

一、海上搜救的概念與內涵

那么，什么是海上搜救?海上交通工程學認為，海上搜救(search and rescue at sea，SAR)是指船舶海上遇險①船舶海上遇險是指船舶、船員或海上設施在海上航行、錨泊或作業(yè)時，遭遇嚴重而迫切的危險。所謂“嚴重而迫切的危險”是就危險的緊迫性和嚴重程度而言的，指的是危險即刻或必將發(fā)生，并足以危及船舶、財產(chǎn)和人命的安全。參見文獻［2］第124 頁。后，除遇險船舶外，任何海上救助力量在獲得海上遇險信息后對其所采取的搜尋和救援行動。海上搜救包括海上搜尋和海上救助兩部分，海上搜尋是由海上交通安全主管機關(通常是海上搜救協(xié)調中心或海上搜救分中心)協(xié)調，利用現(xiàn)有的人員、設施和技術條件來確定遇險人員位置的行動;海上救助則是指由任何可以利用的救助力量(SAR resources)，包括公共或私人的力量對遇險人員實施拯救，為其提供初步的、基本的醫(yī)療或其他所需要的服務，并將其轉移到安全地點的行動。由于海上搜尋與海上救助在工作時間上緊密相連，在工作內容上密切相關，因而，學術界和實務界通常將這兩項工作并稱為海上搜尋救助，簡稱“海上搜救”。［2］123－124

國際海事組織(International Marine Organization，簡稱IMO)①國際海事組織是聯(lián)合國下的一個專業(yè)代辦處。它是一個專門負責海上航行安全和防止船舶造成海洋污染的機構，也是一個促進各國政府和各國航運業(yè)界在改進海上安全、防止海洋污染及海事技術上合作的國際組織。主要從3 個方面對海上搜救進行了界定:(1)政府使用各方面的資源履行遇險監(jiān)測、通信的職責;(2)政府使用公共或私有的資源，履行協(xié)調和搜救的職能;(3)政府組織提供醫(yī)療援助或醫(yī)療移送責任。國際海事組織同時賦予海上搜救機構協(xié)調船舶開展防范海盜和武裝劫持船舶的職責。［1］美國、英國、法國、日本、澳大利亞等西方主要發(fā)達國家大都遵從國際海事組織的界定。

我國作為《國際海上人命安全公約》②1912年4月14日，英國建造的豪華客輪“泰坦尼克”(Titanic)號，在從英國至美國的首航途中與冰山發(fā)生碰撞，造成1500 多人喪生的歷史上空前慘重的海難事故。1913年底，英國政府召集了第一次國際海上人命安全會議，出席會議的13 個海運國代表共同簽訂了第一個國際海上人命安全公約。現(xiàn)行生效的《1974年國際海上人命安全公約》系由其幾經(jīng)修訂形成的。和《1979年國際海上搜尋與救助公約》③《1979年國際海上搜尋與救助公約》系為開展國際合作搜尋營救海上遇險人員而制定的公約，由國際海事組織于1979年4月9日至27日在德國漢堡召開的國際海上搜尋救助會議討論并制定。的締約國和國際海事組織的A 類理事國④國際海事組織的最高權力機構系國際海事組織大會，每兩年召開一次。國際海事組織理事會是國際海事組織大會的執(zhí)行機構，在兩年一屆的大會期間履行大會的有關職責。其由40個理事國組成，分為A、B、C 三類，A 類為10 個海運大國，B 類為10 個海上貿(mào)易大國，C 類為20 個代表世界主要地理區(qū)域的重要海運國家。，對海上搜救的界定，除遵從國際海事組織的界定外，還從自身國情出發(fā)，考慮到海上險情可能會威脅到海上遇險人命與船舶設施安全以及海洋環(huán)境資源等諸多情形，同時有鑒于我國海上搜救機構⑤我國海上搜救機構系指各級海上搜救中心或分中心，中國海上搜救中心設在交通運輸部，省級及以下海上搜救(分)中心為地方政府協(xié)調議事機構，其日常辦事機構一般設在海事部門。是海上安全值守的唯一機構，除其之外，再沒有其他的機構專門承擔海上安全應急值守的任務，從而將海上搜救擴大到包括財產(chǎn)救助和環(huán)境救助，以及應對各類海上突發(fā)事件的職責。這樣，對于我國而言，海上搜救是一個有關海上安全的綜合概念，并不僅僅局限于國際海事組織所界定的單一的海上人命救助、防范海盜及武裝劫持船舶的范疇。［1］

二、國際公約和國內法律法規(guī)有關海上搜救的規(guī)定

海上搜救是一項義務性的工作，這是有關國際公約和我國法律法規(guī)賦予海上搜救的質的規(guī)定性。海上搜救的義務性主要體現(xiàn)在對海上遇險人命的救助上，有關的國際公約和我國法律法規(guī)對此均作出了十分明確而具體的規(guī)定。

對于船舶在海上搜救中的義務，有關公約、法律、法規(guī)明確要求，船舶遇到遇險船舶和人員，或收到求救信號，應當全力進行救助，除非這種救助會嚴重危害到自身的安全。如:國際上最早提及海上搜救義務的公約《1910年統(tǒng)一關于海上救助打撈若干規(guī)則的國際公約》⑥為了爭取海上救助打撈法律的統(tǒng)一，鼓勵海上救助打撈事業(yè)的發(fā)展，經(jīng)過國際上旨在促進海商法統(tǒng)一的非政府間國際海事委員會(Comite Maritime International，簡稱CMI)的努力，于1910年9月23日在比利時布魯塞爾召開的第三屆海洋法外交會議上通過了《1910年統(tǒng)一關于海上救助打撈若干規(guī)則的國際公約》，自1931年3月1日起生效。公約規(guī)定的法律原則，成為世界上許多國家有關立法的依據(jù)。第11 條規(guī)定:“每位船長都必須，只要不會對本船、船員及旅客造成嚴重危險，就應向在海上發(fā)現(xiàn)的處于危險中的任何人提供救助，即使是敵人也是如此。”［2］124－125《1974年國際海上人命安全公約》第五章第10 條規(guī)定:“海上船舶的船長，在收到船舶、艇或救生筏遇險信號時，必須全速駛向遇險者并提供救助，可能時，應通知遇險者他自己正在前往。如果船長不能前往援助，或因情況特殊，認為前往援助為不合理或不必要時，他必須將未能前往援助遇險人員的理由載入航海日志。”《聯(lián)合國海洋法公約》⑦《聯(lián)合國海洋法公約》于1982年12月10日在牙買加蒙特哥灣召開的第三次聯(lián)合國海洋法會議最后會議上通過，自1994年11月16日起生效，目前已獲150 多個國家批準。該公約對當前全球各處的領海主權爭端、海上天然資源管理、污染處理等具有重要的指導和裁決作用。第98 條有關“救助的義務”規(guī)定:“每個國家應責成懸掛該國旗幟航行的船舶的船長，在不嚴重危及其船舶、船員或乘客的情況下:①救助在海上遇到的任何有生命危險的人;②如果得悉有遇險者需要救助的情形，在可以合理地期待其采取救助行動時，應盡速前往救助;③在碰撞后，對另一船舶和旅客給予救助并在可能的情況下，將自己船舶的名稱、船籍港和將停泊的最近港口通知另一船舶。”《中華人民共和國海上交通安全法》①《中華人民共和國海上交通安全法》由1983年9月2日第六屆全國人民代表大會常務委員會第二次會議通過，1983年9月2日中華人民共和國主席令第七號公布，自1984年1月1日起施行。該法是為了加強海上交通管理，保障船舶、設施和人命財產(chǎn)的安全，維護國家權益而制定的。第36條規(guī)定:“事故現(xiàn)場附近的船舶、設施，收到求救信號或發(fā)現(xiàn)有人遭遇生命危險時，在不嚴重危及自身安全的情況下，應當盡力救助遇難人員，并迅速向主管機關報告現(xiàn)場情況和本船、設施的名稱、呼號和位置。”《中華人民共和國海商法》②《中華人民共和國海商法》由1992年11月7日第七屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過，1992年11月7日中華人民共和國主席令第六十四號公布，自1993年7月1日起施行。該法旨在調整海上運輸關系、船舶關系，維護當事人各方的合法權益，促進海上運輸和經(jīng)濟貿(mào)易的發(fā)展。第174 條規(guī)定:“船長在不嚴重危及本船和船上人員安全的情況下，有義務盡力救助海上人命。”

對國家政府和岸上有關機構，有關國際公約和我國法律法規(guī)也都明確規(guī)定了它們在海上搜救中的義務與責任，包括保持安全值班、建立岸基設施、開展搜救行動、培育專業(yè)隊伍、加強相互合作等。如:《1958年日內瓦公海公約》③《1958年日內瓦公海公約》于1958年2月24日至4月27日在瑞士日內瓦召開的第一次聯(lián)合國海洋法會議上通過，1962年9月30日生效。參加該公約的國家共有50 多個。此公約系1958年決議的四大海洋法公約之一，主要用以規(guī)范各國船舶、設施在公海上的活動，以確保公海向全世界開放并保障各國的合法利用。其多數(shù)原則皆已包括在后來增訂的1982年海洋法公約之中。第12 條第二款規(guī)定:“每個沿岸國應促進建立和維護與海上安全有關的足夠和有效的搜救設施，如情況需要，與鄰國就這一目的進行相互的區(qū)域性合作。”《1974年國際海上人命安全公約》第五章第15 條規(guī)定:“各締約國政府應承擔義務安排必要的沿岸值守并救助其沿岸海上的遇險者。”“各締約國政府應提供其現(xiàn)有救助設施及計劃的信息以供交換。”世界上第一個有關海上搜救的專門國際公約《1979年國際海上搜尋與救助公約》更是規(guī)定“各締約方須保證對任何海上遇險人員提供救援。提供救援須不考慮這種人員的國籍或身份，或者遇險人員所處的情況”。同時要求締約國最大限度地使搜救程序標準化，建立搜救組織，以有利于各國搜救組織之間的直接聯(lián)系，保證搜救中的海面單位和空中單位之間有效合作。《中華人民共和國海上交通安全法》第37 條規(guī)定:“主管機關接到求救報告后，應立即組織救助。有關單位和在事故現(xiàn)場附近的船舶、設施，必須聽從主管機關的統(tǒng)一指揮。”

三、基于公共物品角度海上搜救的考察

從上述國際公約和我國法律法規(guī)的有關規(guī)定，不難看出，海上搜救是一種公共物品而非私人物品。這可以依循公共物品的內涵進行辨析、判定。但正如學者所指出的那樣，很少有一個概念像“公共物品”這樣有如此之多的解釋，這種狀況一方面說明公共物品的重要性，另一方面說明對公共物品的理解還存在分歧，［3］因此，要正確認識和準確把握海上搜救的公共物品屬性，就必須從現(xiàn)代公共物品理論發(fā)展史上對公共物品內涵的諸多理解和界定出發(fā)，從多個角度對其進行認真、全面、深入的審視。

首先，從物品的消費特征看。公共物品是人類社會發(fā)展到一定階段才出現(xiàn)的一個歷史范疇，它是公共部門與私人部門分化、分離之后的產(chǎn)物。［4］對于“何謂公共物品”的問題，美國著名經(jīng)濟學家、現(xiàn)代公共物品理論的開創(chuàng)人之一保羅·薩繆爾森(Paul A. Samuelson)從消費特征角度賦予公共物品形式化的定義。［5］薩繆爾森在《公共支出的純理論》中認為，公共物品(他稱之為“集體消費物品”)是指增加一個人對該物品的消費，并不同時減少其他人對該物品消費的那類物品。［6］顯而易見，公共物品的這一定義是在與私人物品的對比中得出的，公共物品這種每個人對它的消費并不同時減少他人的消費量的特性，被稱為“消費上的非競爭性”(non-rivalry in consumption)。［7］美國另一位著名政治經(jīng)濟學家、公共物品理論的另一代表人物理查德·馬斯格雷夫(Richard Abel Musgrave)在薩繆爾森的基礎上對公共物品問題作了進一步的深入研究，在其著作《公共財政理論》中，他在對公共物品的概念進行定義時引入了價格的排他原則的非適用性，將消費的非排他性(non-excludability from consumption)與非競爭性并列，作為界定公共物品的兩大標準之一。［5］在馬斯格雷夫看來，但凡公共物品(他開始稱之為“社會需要”，后改稱為“社會物品”)，“任何人都同等地消費，不管他是否為此付費”。［8］10薩繆爾森和馬斯格雷夫的觀點被廣為采用，人們稱之為“薩繆爾森-馬斯格雷夫傳統(tǒng)”(以下簡稱“薩-馬傳統(tǒng)”)。這樣，公共物品一般被界定為獨立于私人物品之外，具有非競爭性和非排他性的產(chǎn)品或服務。［5］海上搜救的非競爭性和非排他性從根本上講，產(chǎn)生于其義務性。如前文所述，有關國際公約和我國法律法規(guī)規(guī)定，對海上遇險的任何人，有關國家、機構和船舶、設施如無危及自身的特殊情況都應當也必須予以救助，這說明對某一遇險人員的搜救，并不能作為對其他遇險人員不予救助的理由，當再有其他人員遇險時，同樣須予搜救;對于需要予以搜救的海上遇險人員，有關國家、機構和船舶、設施在不嚴重危及自身安全的情況下，不得因為遇險人員自身特定的原因，如國籍、種族、民族、身份、性別、政治傾向、宗教信仰、經(jīng)濟狀況等，不予搜救，換言之，任何海上遇險的人員都有得到搜救的權利，而不應以任何理由被排斥在外。可見，海上搜救就其物品的消費屬性而言，同時兼具有非競爭性和非排他性的特點。根據(jù)薩-馬傳統(tǒng)的闡述，這無疑是一種典型的公共物品。

其次，從物品的供給特征看。美國著名經(jīng)濟學家、公共選擇理論的主要代表人物之一詹姆斯·M·布坎南(James Mcgill Buchanan)在給公共物品下定義時，拋棄了從物品描述性特征進行界定的主流思路，另辟蹊徑，［7］認為公共物品是由供給特征所決定的。布坎南強調:“任何集團或者社團因為任何原因決定通過集體組織提供商品或服務，都將被定義為公共商品或服務……包括‘公共性’程度從0 到100% 的其他一些產(chǎn)品和服務。”［9］“人們觀察到有些物品和服務通過市場制度實現(xiàn)需求與供給，而另一些物品與服務則通過政治制度實現(xiàn)需求與供給，前者被稱為私人物品，后者則被稱為公共物品。”［10］3根據(jù)布坎南的邏輯，某些物品只要進入了公共組織部門供給的范圍，就可以將它們認定為公共物品。顯然，這將人們的研究思路引向了公共選擇過程，不少學者循著這一方向對公共物品的內涵展開了更為深入、細致的分析。日本財政學者井手文雄在其《日本現(xiàn)代財政學》中將是否國家生產(chǎn)供給作為公共物品與私人物品的分野，指出只要是國家生產(chǎn)、供給的產(chǎn)品或服務都可以認為是公共物品。［11］23美國著名公共行政學家戴維·H·羅森布魯姆(David H. Rosenbloom)與羅伯特·S·克拉夫丘克(Robert S. Kravchuk)合著的美國行政學標準教材《公共行政學:管理、政治和法律的途徑》認為:“政府因為不受市場力量主導，故較能以不考慮利潤的原則從事各項運作。”“政府可以提供某些企業(yè)所不愿提供的服務或產(chǎn)品。這些服務或產(chǎn)品常被稱之為‘公共物品’(public goods)或‘準公共物品’(quasi-public goods)。”［12］11馬莫洛(Marmolo)則直截了當?shù)卣J為，公共物品對應于政府供給，私人物品對應于市場供給;物品的供給方式?jīng)Q定了物品的“公共性”。［13］由此可以認定，是否由政府或其他公共組織供給可以作為公共物品與私人物品的一條劃分界限。［5］海上搜救的高風險性、高投入性和非收益性決定了它不可能也不適于通過市場機制由市場主體或公民個人承擔，而只能由國家政府或其他公共組織提供，作為一種公共物品存在。對此，不論是從有關國際公約和我國法律法規(guī)的規(guī)定，還是從具體的實踐都可以得到有力的印證。

最后，從物品的外部性特征看。在現(xiàn)實生活中，按照薩繆爾森和馬斯格雷夫的消費特征角度，即薩-馬傳統(tǒng)嚴格定義的公共物品是不多見的。［5］因而，公共物品的非競爭性與非排他性的雙重屬性被一些學者所詬病，他們認為，對公共物品的定義不應僅僅停留在非競爭性和非排他性的消費特性上，還應從外部性視角考察公共物品的概念屬性。［14］簡單地講，外部性可以認為是一個經(jīng)濟主體的生產(chǎn)或消費活動對另一個經(jīng)濟主體所施加的有利或不利的影響。［5］薩繆爾森指出:“生產(chǎn)和消費過程中當有人被強加了非自愿的成本或利潤時，外部性就會產(chǎn)生。更為精確地說，外部性是一個經(jīng)濟機構對他人福利施加的一種未在市場交易中反映出來的影響。”［15］267公共物品與外部性有著很強的相關性。在一個偏好相互依賴且存在多個消費者或生產(chǎn)者的場合，當一種行為影響不止一個人的福利時，外部性就有了公共影響，這個行為就成為一個類似于公共物品的共同消費，可以稱之為“公益”或“公害”。［5］這如同美國著名哲學家約翰·杜威(John Dewey)曾經(jīng)說過的那樣:“公共是所有這些人構成的，他們受到交易之間接后果的影響到這一地步，及其必要使這些結果的提供得以系統(tǒng)化。”［16］15－16所以，就外部性特征而言，公共物品是因存在外部性而具有一定的公共影響的物品。［5］對于海上搜救來說，通過對前文所援引的有關國際公約和我國法律法規(guī)規(guī)定的分析，海上搜救的邏輯起點和最終指向都確定無疑，那就是人，但其生產(chǎn)從整體而言并非為了特定的某個個人，而是為了所有的社會成員，因而任何人都有可能從海上搜救中受益，不論他(她)是海上遇險人員，抑或是其他的相關者，譬如海上遇險人員的親屬、朋友、同事等;與此同時，海上搜救對海洋環(huán)境資源的救助和海上交通運輸?shù)拇龠M，無疑也是對社會全體成員都有益的。從上述分析可以看出，海上搜救是具有很強的正外部性的一類物品，毫無疑問可以歸為公共物品的范疇。

綜上所述，基于現(xiàn)代公共物品理論，可以對海上搜救的概念作出如下界定:海上搜救是政府組織協(xié)調一切可能的力量，包括公共的或私人的力量，為因海上突發(fā)事件的發(fā)生而遇險的各類人員和環(huán)境資源提供義務救助，以減少海上人命財產(chǎn)損失和環(huán)境資源破壞，從而最大限度地保障海上交通運輸發(fā)展、維護社會公共利益的行為。

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