“一帶一路”下中蒙俄經濟走廊的通關便利化問題研究

王淑敏，翟雨萌

(大連海事大學 法學院，遼寧 大連 116026)

一、“一帶一路”戰略下中蒙俄過境通關便利化的重要性

“一帶一路”戰略輻射廣闊的歐亞大陸，旨在促進歐亞大陸各國開展更大范圍的深入合作，促進各國經濟要素自由流動以及資源高效配置。2014年9月11日，習近平主席在出席中俄蒙三國元首會晤時強調，中方提出共建絲綢之路經濟帶倡議，獲得俄方和蒙方積極響應。可以把絲綢之路經濟帶同俄羅斯跨歐亞大鐵路、蒙古國草原之路倡議進行對接，打造中蒙俄經濟走廊。中蒙俄經濟走廊有兩條重要路線:一條直通京津冀與呼和浩特，再到蒙古和俄羅斯;另一條從大連鐵路始發，經沈陽、長春、哈爾濱等城市到達內蒙古滿洲里再到俄羅斯的赤塔。“沈滿歐”“津滿歐”“蘇滿歐”“粵滿歐”等“中俄歐”國際貨物運輸線路現已開通并投入運營。以遼、吉、黑三省建立起的經濟走廊，向東到達海參崴出海口，向西到達俄羅斯赤塔連接亞歐大陸橋，同時，將遼寧沈大經濟帶、林長吉圖先導區和黑龍江哈大齊工業區連接起來，形成東北地區具有強大實力的經濟區域，輻射至華北京津冀地區，帶動和實現東北、華北地區的協同發展［1］。近年來區域性貿易協定的訂立，特別是各關稅同盟的建立，促使了各國政府協調其邊境措施以促進區域經濟一體化，增強區域競爭力。過境運輸系統的建設已經引起了社會與公眾的關注，因為其需要政府的積極參與并且連接內陸國與運輸國，如果能夠實現過境運輸的便利化，通過協調海關的邊境措施，區域貿易也會得到促進。在此大背景下，促進中蒙俄經濟走廊的通關便利化更具有重要意義。

1.過境通關便利化有利于中俄貿易的發展

俄羅斯擁有豐富的自然資源，石油、天然氣蘊藏量豐富，由于其橫跨歐亞大陸的天然的優勢地位以及港口優勢，在“一帶一路”戰略下將發揮重要的作用。中俄雙邊貿易額在2014年已達到953億美元，中俄邊境貿易近年來也在不斷發展。駐俄羅斯聯邦經商參處數據顯示，2012年，中俄邊境貿易額為103. 7 億美元，同比增長10. 8%。2013年1—3月，中俄邊境貿易額為21 億美元，2014年1—10月，中俄邊境貿易額為92.5 億美元，同比增長5.3%，其中對俄出口45 億美元，同比增長10.6%，自俄進口47.5 億美元，同比增長0.7%［2－3］。中俄邊境貿易的發展使過境貨物通關便利化問題受到關注。隨著“一帶一路”戰略的實施，實現過境貨物的通關便利化將使兩國邊境貿易的合作進一步加強。這也與俄羅斯在2014年3月提出的“跨歐亞發展帶”構想不謀而合。

2.過境通關便利化有利于中蒙貿易的發展

蒙古國是我國重要的鄰國之一，與內蒙古自治區接壤，礦產資源的出口在蒙古貿易體系中占據重要地位。近年來兩國經貿關系整體呈現穩定健康的發展態勢，2012年中蒙貿易額達到64.3 億美元，2003—2012 十年間貿易總額平均增長率高達40%，中國是蒙古國名副其實的最大貿易伙伴［4］。蒙古國已經成為中國對外直接投資的重要目的地，而中國已成為蒙古國第一大貿易伙伴和第一大投資國［5］。蒙古國作為內陸國家，其豐富的礦產資源出口需要借道第三國進行過境運輸，比如借道中國從天津港直接出口［6］，因此對過境運輸的需求較大，過境貨物能否實現通關便利化對蒙古來說具有重要意義。

3.過境通關便利化對“一帶一路”戰略下中蒙俄經濟的促進

中國、蒙古國、俄羅斯作為歐亞大陸上疆域廣闊的三個國家，長期保持著友好合作的關系，為建立中蒙俄經濟走廊奠定了基礎。2015年1—5月，滿洲里海關在滿洲里鐵路口岸監管進出境班列合計152 列，共13 187 個標準集裝箱。其中出境122 列、10 520 個標箱、貨值30.26 億元人民幣;進境30 列、2667 個標箱。早在2009年12月舉行的“中蒙俄陸橋經濟論壇”上，三國就提出要簡化通關手續，提高通關效率，推動國際貿易的便利化。習近平主席在2014年9月舉行的上合組織杜尚別峰會期間提出建立中蒙俄經濟走廊，通過交通、貨物運輸等深入合作，打通三國經濟合作的走廊建設。中蒙俄經濟走廊戰略順利實施的前提之一是暢通三國貿易往來渠道，實施過境貨物通關便利化具有重要意義。實現中蒙俄經濟走廊過境貨物通關便利化，不僅符合“一帶一路”戰略的宗旨與原則，同時將會促進“一帶一路”戰略的進一步實施。在“一帶一路”大背景下，探討中蒙俄三國過境貨物通關便利化更具有時代意義。

二、“一帶一路”戰略下中蒙俄經濟走廊通關面臨的挑戰

1.國際公約對過境貨物通關規定的差異

“一帶一路”戰略的提出和對這一戰略的實施，將給中蒙俄經濟貿易帶來前所未有的發展空間，過境貨物通關業務日趨繁忙，遵守國際公約是當前三國應研究和解決的問題。當前，《自由過境公約和規約》、《聯合國海洋法公約》(UNCLOS)、《關稅及貿易總協定》(GATT)以及《關于貨物實行國際轉運或過境運輸的海關公約》(ITI)秉持的是過境國海關有義務保障來自或前往其他締約國的過境貨物的自由通關這一核心理念。《自由過境公約和規約》與UNCLOS 為規制海關監管權，保障過境便利與自由奠定了基礎。GATT、ITI 公約則在前兩者的基礎上，繼承并且進行了發展。《反假冒貿易協定》(ACTA)則與上述四大公約不同，規定過境國對過境貨物可以實行監管，使過境貨物的通關便利化面臨一定的困難。ACTA 幾乎囊括了所有知識產權強國，而我國的知識產權問題一直是被重點關注的對象。我國雖然沒有加入該公約，但是對中蒙俄經濟走廊的建設以及“一帶一路”戰略的影響不可小覷。有學者指出，“ACTA立即產生的一個效果就是，它將多數發展中國家排除在國際決策之外，成為規避世界知識產權組織(WIPO)與WTO 相關程序的手段”［7］。值得重視的是，ACTA 為部分國家提供了限制過境貨物自由通關的法律依據，而其他多數國家如中蒙俄三國，作為歐亞大陸三個重要的國家，遵循的是GATT 過境自由原則。在“一帶一路”戰略下，ACTA 協定加大了包括中蒙俄三國過境貨物被扣押的風險，隨著“一帶一路”戰略下中蒙俄經濟走廊的建設，國際公約規定的沖突對三國經貿合作將產生一定的影響，引發經濟貿易秩序的混亂。

2.中蒙俄三國海關與過境運輸的制約

在“一帶一路”戰略下，中蒙俄三國的海關合作是長期的、富有建設性的任務。在合作中，需共同研究和面對亞太經濟合作組織(APEC)確定的過境運輸可能面臨的十個障礙，其中七個都與海關通關有關。這七個障礙是:不同的海關文件標準;缺乏足夠的IT 基礎設施和可操作的數據共享系統;需要多個財務擔保;任意行政性收費;工作時間不足;與國家授權的經濟經營者(AEO)計劃不符;篩查的延誤。中亞海關合作也存在眾多問題，比如:海關監管手續包括印章和標志缺乏相互承認和認可;轉關運輸貨物缺乏銀行部門有效的擔保和保障鏈條;發展轉關關系方面缺乏相關部門的參與等［6］。過境貨物海關通關手續煩瑣、效率低下，對過境貨物順利通關造成了障礙，是中蒙俄三國目前需要考慮的重要問題之一。

中蒙俄三國基礎設施建設是否配套也對過境通關能否實現便利化具有重要影響。過境貨物從歐亞中部向東經過中國西部通向東亞，向西經過蒙古、俄羅斯通向歐洲。中蒙俄經濟走廊承擔連接歐亞各國的重任，促進“一帶一路”戰略的實施。然而中蒙俄三國過境運輸的基礎設施建設存在差異，現有的以鐵路為主的歐亞運輸面臨一系列問題。例如:鐵路基礎設施落后，線路軌距不統一;口岸配套設施和換裝能力不足，過境運輸時間長;往返貨流不均衡，運輸成本高等。［8］這些問題都制約和影響著過境貨物的便利通關。

除了上述問題，蒙古的多黨制民主政治體制，政黨輪流執政，不可避免地出現政黨之間的歧見，甚至是政局的不穩。在這樣的政治環境下，人事頻繁變化、政策不斷修改、政府辦公效率低下，都影響到蒙古國的政策穩定性與投資環境［9］，對三國的過境通關也將產生影響。

3.國際環境對中蒙俄經濟走廊過境通關便利化的影響

隨著多哈回合談判陷入僵局難以突破，近年來眾多發達國家傾向于締結雙邊或區域自由貿易協定，而海關監管權的擴大始終是其重要內容，將會導致過境貨物無法便利通關。美國已與澳大利亞、新加坡等約20 個國家締結了自由貿易協定，強調加強海關執法的重要性［7］。《跨太平洋伙伴協定草案》以及歐盟理事會海關條例也對過境貨物實施嚴格的監管。如果中蒙俄三國的過境貨物經由歐盟、美國等實施嚴格海關監管的國家，即使無主觀過錯，仍然可能受到出口國強制措施的限制，面臨被扣押的風險。發達國家的過境貨物嚴格監管的發展趨勢，對中蒙俄三國的通關便利化的實施以及“一帶一路”戰略下中蒙俄經濟走廊的建設，施加了一定壓力。如果過境貨物的通關便利受到阻礙，將會對“一帶一路”戰略下中蒙俄三國貿易自由與經濟發展產生一定的負面影響。在這種情形下，更需要中蒙俄三國加強海關的相互配合與協調，在共同維護海關安全秩序的前提下，保障過境貨物的通關便利和經貿領域的深化合作。

三、“一帶一路”戰略下促進中蒙俄經濟走廊過境貨物通關便利化的建議

1.加快中蒙俄自貿區的建設，簽訂過境運輸協議

在“一帶一路”戰略下，中韓自貿區的建立已經提上日程，加快中蒙俄自貿區的建設顯得尤為重要。中蒙俄三國雖然提出要建設自貿區，但目前還沒有進一步的成果。當前，歐盟與北美貿易區已經對全球經濟貿易格局產生影響。2014年5月，俄羅斯、白俄羅斯與哈薩克斯坦建立了歐亞聯盟，預計到2030年“歐亞聯盟”三個國家的國內生產總值將為9000 億美元。面對目前的全球經貿格局，在如此激烈的競爭環境下，歐亞大陸上的中蒙俄三國應當積極應對，進一步深化合作，通過自貿區的方式統一規范過境貨物通關便利化，促進“一帶一路”戰略的進一步實施。此外，GATT 第5條與ITI 等公約均對過境貨物便利通關進行了規定。因此，在“一帶一路”戰略下，以我國為主導，可以與相關沿線國訂立符合GATT 與ITI 等公約精神的區域性協定，秉持過境自由的原則，對海關的監管權進行系統化、標準化的規定，對海關在過境運輸中的權利義務、征收費用的條件及標準，如何處理口岸和運輸線路的變更等問題進行統一規定。這一方面維護了貿易安全，另一方面保障了過境貨物便利通關。通過推進中蒙俄自由貿易區的建立，簽訂符合GATT 等國際公約的過境運輸協議，可以促進三國過境貨物的便利化通關，積極應對東北亞和國際范圍內的諸多競爭，實現三國共贏。

2.完善三國過境基礎設施的建設，促進過境貨物通關便利化

邊境基礎設施在過境貨物便利通關中發揮重要的作用，是減少邊界貨物擁擠的重要因素之一。據報道，最常見的問題就是過境貨物在通關中等待的時間。針對這一問題，WTO 在貿易便利化談判中提出了一個具體的建議，即鼓勵成員國在過境運輸領域提供具有可行性與可操作性的、空間上分開的基礎設施(如車道、泊位和其他類似設施)。在過境通關量大的過境國，可以考慮建立特定的基礎設施，比如獨立的過境通道、海關過境辦事和專門的過境通道等。有了這樣的基礎設施，貨物就能夠繞過邊境的通關隊列，節省穿越邊境的時間。此外，由于配備了專門的工作人員與相關設施，運輸效率將會大大提高。如，德國和瑞士兩國之間設立了巴塞爾邊境過境點，兩國的海關辦公室依據兩國之間的雙邊協定而被設立在一棟建筑之內。海關是唯一的過境運輸辦公機構，并設立其他監管機構對過境貨物第一次過境例行檢查進行監督。意大利和瑞士在基亞索也采取了同樣的做法。瑞士海關鼓勵在邊境辦理過境手續的同時在海關辦理通關手續［10］。這種方式大大節省了時間，減少了海關煩瑣的通關手續造成的過境貨物滯留。中蒙俄經濟走廊的建設可以借鑒上述方法，設立共同的辦公場所，促進過境貨通關便利化的實施，同時改善國際中轉、拼箱和過境貨物的海關監管流程，加快建設互聯互通的合作平臺，促進三國之間貨物合法、安全、自由流動。

3.充分發揮內蒙古口岸的作用，促進中蒙俄通關便利化

我國內蒙古自治區與俄羅斯、蒙古國接壤，是連接俄蒙兩國、推進中蒙俄經濟走廊建設的重要口岸。在2011年《國務院關于進一步促進內蒙古經濟社會又好又快發展的若干意見》中提出，應當發揮內蒙古合作平臺的作用，加強與俄羅斯、蒙古的交往和聯系，推進區域性合作的進行。同時開展政府間與民間的商業、人文交流，形成多層次寬領域的合作交流機制。在《內蒙古自治區商務發展十二五規劃綱要》中我國提出:“要加快內蒙古自治區鐵路通道建設，完善區域鐵路網絡，重點建設快速客運通道、煤運通道、出區通道和口岸通道，提高鐵路運輸能力。加快建設一批快速客運鐵路，暢通自治區與華北、西北、東北重要城市的聯系。建設自治區連接相鄰省區的鐵路通道，擴大與相鄰省區的連通網絡，全面暢通連接俄蒙的口岸運輸通道。”充分發揮內蒙古口岸的作用，不僅對中蒙俄三國過境貨物便利通關具有重要作用，還能夠推動東北亞的相互合作與融合，同時帶動我國華北、西北與東北地區的發展，使我國周邊城市積極參與到“一帶一路”戰略和中蒙俄經濟走廊的建設中來。目前，內蒙古與俄羅斯、蒙古國的經貿合作已涉及眾多領域，俄羅斯、蒙古的原木、煤炭等資源通過內蒙古自治區涌向我國。目前，內蒙古自治區作為過境運輸的重要口岸，存在與其重要地位不相適應的問題:第一，過境通關基礎設施建設并不完善，過境運輸能力并沒有得到充分的發揮;第二，資金來源渠道單一，依靠國家和政府的投資不能完全發揮其地理上的優勢作用。內蒙古自治區應進一步完善口岸建設，充分發揮其口岸作用，在俄羅斯、蒙古與中國之間形成促進過境貨物通關便利化的重要橋梁。應當從改善稅收等財政制度出發，在尊重民族習俗與文化的基礎上，加大對民族自治地方的財政轉移支付力度，加強對其通關制度的完善。

［1］李伯牙.中蒙俄經濟走廊 開辟東北開放新通道［N］.21世紀經濟報道，2015－03－26.

［2］中俄經貿合作簡況(截至2013年3月)［EB/OL］.(2013－05－29)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201305/20130500144219. shtml.

［3］中俄經貿合作簡況(2014年1－10月)［EB/OL］.(2014－12－05)［2015－04－18］. http://ru. mofcom.gov. cn/article/zxhz/tjsj/201412/20141200822830. shtml.

［4］王明昊.中蒙俄貿易互補性的實證分析［J］.外國問題研究，2015(1):37－43.

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［8］吳文化.亞歐交通運輸一體化的困境與出路［J］.綜合運輸，2015(1):35－37.

［9］于洪洋，巴殿君. 試論“中蒙俄經濟走廊”的基礎與障礙［J］.東北亞論壇，2015(1):96－127.

［10］Tadashi Yasui. Transit facilitation for regional economic integration and competitiveness［R］. Brussels:WCO Research Paper No.28，2013.