修改后《民事訴訟法》背景下環(huán)境公益訴訟的原告主體資格研究

陳鼎華，梁 鵬

（1海南大學 法學院，海南 ?？?570228；2廣西創(chuàng)想律師事務所，廣西 南寧 53000）

近十年來，我國經濟得到了飛速的發(fā)展，但也伴隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞事件的頻發(fā)，這些環(huán)境公害事件都不同程度地侵害了不特定公民的權益，但是在我國現階段如何讓受侵害者的權益得到救濟，如何保障公民的環(huán)境權益、如何在我國推行環(huán)境公益訴訟卻面臨著困境。本文擬對《民事訴訟法》第二次修正案出臺后，環(huán)境公益訴訟原告主體資格所存在的相關問題作一探討。

一、我國環(huán)境公益訴訟原告資格存在的問題

在2012之前，我國民事訴訟法和行政訴訟法中都沒有關于公益訴訟的規(guī)定，環(huán)保組織和個人均不能對與自身無直接利害聯(lián)系的環(huán)境污染行為提起訴訟，以致造成了原告主體資格在法律上的缺失。2012年8月31日通過的《民事訴訟法》第二次修正案中增加了公益訴訟的規(guī)定、“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”這是跨越性的進步，突破了我國以前傳統(tǒng)訴訟體制中只有與案件有直接利害聯(lián)系的人才能提起訴訟的規(guī)定。然而此條規(guī)定還有尚需解決的難題。對“法律規(guī)定的機關”、“有關組織”這兩個訴訟主體表述的太過模糊?！胺梢?guī)定的機關”具體是哪些機關？是否包括環(huán)保部門？“有關組織”僅僅是指民政部下屬的民間組織？還是包括了全國各種大小的非政府組織？個人如果不是直接利益聯(lián)系人能否對環(huán)境污染和侵害公共利益行為提起訴訟？［1］這些關系重大的問題在修正案中都沒有具體規(guī)定，必然會造成以后司法實踐解讀法律的困難和適用法律的不便。

二、《民訴法》第二次修正案出臺前我國的實踐探索

（一）中央和地方各級的試行立法實踐。在中央層面，2010年6月29日，最高人民法院出臺了《關于為加快經濟發(fā)展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》，明確規(guī)定“人民法院應依法受理環(huán)境保護行政部門代表國家提起的環(huán)境污染損害賠償糾紛案件，嚴厲打擊一切破壞環(huán)境的行為”。給予了環(huán)保部門在環(huán)境民事公益訴訟中的原告身份和地位。

在地方層面上，貴陽市中級人民法院2007年12月公布《指定管轄決定書》，明確規(guī)定“各級檢察機關、兩湖一庫管理局、各級環(huán)保局、林業(yè)局等相關職能部門，可以作為環(huán)境公益訴訟的原告，向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。”2010年3月又出臺《貴陽市中級人民法院關于大力推進環(huán)境公益訴訟、促進生態(tài)文明建設的實施意見》，第四條規(guī)定：“公民、法人或其他組織也可以依照法律的規(guī)定，提起環(huán)境公益民事訴訟，要求有關責任主體承擔立即停止侵害、排除妨礙、消除危險、恢復原狀等責任?！闭J可了檢察院、環(huán)保部門、公民、法人和其他組織在環(huán)境民事公益訴訟中的原告地位。

無錫市中級人民法院和市檢察院聯(lián)合發(fā)布了《關于辦理環(huán)境民事公益訴訟案件的試行規(guī)定》，指出：“環(huán)境民事公益訴訟是指法院、檢察院為了遏制侵害環(huán)境公益的違法行為，保護環(huán)境公共利益，根據職能分工，通過支持起訴、督促起訴、提起民事公益訴訟案件3種方式所實施的訴訟活動。”并且明確了檢察院受理環(huán)境民事公益訴訟案件的來源，主要有：“群眾來信、來訪反映的；國家權力機關或者其他機關轉辦的；上級人民檢察院交辦的；檢察院自行發(fā)現的”。對于檢察機關的受案條件規(guī)定是：“一是環(huán)境污染后，一些原本該負起責任的單位，在法定的期限內未采取行動的；二是不提起公益訴訟可能會導致環(huán)境公益遭受進一步損害的?！辈粌H認可了檢察機關在環(huán)境民事公益訴訟中的原告地位，還在程序上明確了檢察院參與訴訟的方式以及受理案件的來源渠道。

昆明市環(huán)保局、公安局、檢察院、中級人民法院在2008年11月5日聯(lián)合發(fā)布《關于建立環(huán)境保護執(zhí)法協(xié)調機制的實施意見》：“環(huán)境公益訴訟的案件由檢察機關、環(huán)保部門和有關社會團體向法院提起訴訟。環(huán)保部門在環(huán)境污染事故鑒定、損害后果評估方面，對環(huán)境公益訴訟提供技術支持。”云南省高院2009年通過了《全省法院環(huán)境保護審判建設及環(huán)境保護案件審理工作座談會紀要》，中對訴訟主體、受案范圍、舉證責任、案件受理的費用負擔等做出了規(guī)定：“檢察院及在我國境內經依法設立登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體，可作為原告向法院提起環(huán)境公益訴訟；公民個人可以向有關部門舉證反映，通過有關部門和組織來提起公益訴訟。”

2011年8月海南省高級人民法院發(fā)布了《關于環(huán)境資源民事公益訴訟試點實施意見》（簡稱實施意見），第二條規(guī)定，本意見所稱環(huán)境資源民事公益訴訟（以下簡稱環(huán)境公益訴訟），是指有關國家機關、社會組織或者個人根據法律法規(guī)的規(guī)定，在環(huán)境受到或可能受到污染、破壞的情況下，為維護環(huán)境公共利益不受侵害，針對特定的主體向人民法院提起的訴訟。第六條則對具體的原告主體作出了具體的規(guī)定：（一）人民檢察院；（二）相關行政主管部門，包括：1.環(huán)境保護行政主管部門；2.海洋與漁業(yè)行政主管部門（海洋與漁業(yè)監(jiān)察部門）；3.國家海事管理機構；4.水務行政主管部門；5.林業(yè)行政主管部門；6.其他依照法律法規(guī)行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門。（三）依法成立的自然保護區(qū)管理機構；（四）從事環(huán)境保護、社會公益事業(yè)和社會公共服務的法人組織；（五）居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織；（六）公民。對于各個原告主體在什么樣的情況下向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，《實施意見》也作出了具體的分類規(guī)定，第七條規(guī)定，人民檢察院對污染損害環(huán)境資源公共利益的民事違法行為，可以督促相關行政機關起訴，也可以自行向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。第八條規(guī)定，違法行為人污染損害環(huán)境資源，造成國家和社會公共環(huán)境權益損害，或者被行政處罰后仍然實施環(huán)境違法行為的，相關行政機關可以提起環(huán)境公益訴訟。第九條規(guī)定，相關行政機關除了可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟，也可以支持自然保護區(qū)管理機構、從事環(huán)境保護、社會公益事業(yè)和社會公共服務的法人組織、居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織和公民向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。第十條規(guī)定，從事環(huán)境保護、社會公益事業(yè)和社會公共服務的法人組織以及居民委員會、村民委員會等基層群眾性自治組織為保護社會公共利益，對污染損害環(huán)境資源的民事違法行為，可以向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。第十一條規(guī)定，公民有權對污染損害環(huán)境資源的行為進行監(jiān)督、檢舉和控告，有權書面申請人民檢察院、相關行政機關提起環(huán)境公益訴訟。針對檢察院和相關行政機關不提起環(huán)境公益訴訟的情況，第十一條第二款補充規(guī)定，人民檢察院、相關行政機關在六十日內不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟。

（二）地方法院的司法實踐。2003年山東樂陵市檢察院以原告身份訴范金河環(huán)境污染損害賠償一案，由樂陵市人民法院判決結案，開啟了檢察機關提起環(huán)境民事公益訴訟的先河。［2］2007年12月貴陽市“兩湖一庫”起訴天峰化工公司的環(huán)境公益訴訟案中，“兩湖一庫”管理局是貴陽市政府設立的一個環(huán)境行政管理機構，其作為原告向法院提起環(huán)境污染損害訴訟，要求天峰化工公司停止排污侵害。［3］法院經判決指出，在不特定多數人的利益遭受環(huán)境污染的侵害時，為了維護公眾利益，政府行政部門有權以原告的身份提起環(huán)境公益訴訟。由于此案沖破了原告資格的傳統(tǒng)限制，意義重大，被評為2007年全國最有影響的公益訴訟案件之一。［4］2012年5月云南曲靖市中級法院開庭審理的曲靖鉻渣污染公益訴訟案，受理了以自然之友、重慶市綠色志愿者聯(lián)合會作為原告，將曲靖市環(huán)保局列為第三人，以云南省陸良化工實業(yè)有限公司、陸良和平科技有限公司為被告，就曲靖鉻渣污染事件提起環(huán)境民事公益訴訟。這是國內首例由非政府環(huán)保組織提起的環(huán)境公益訴訟。

三、對我國改善環(huán)境公益訴訟原告資格的建議

筆者認為，在《民訴法》第二次修正案中完全可以借鑒地方省份的做法，以完善現在環(huán)境民事公益訴訟中關于原告的制度設計。第一，要在修正案關于公益訴訟的條款中增加公民這一訴訟主體，把原來的條款“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟”修改為“對環(huán)境污染、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規(guī)定的機關和有關組織以及公民可以向人民法院提起訴訟。”第二，要把修正案中“法律規(guī)定的機關”、“有關組織”這兩個訴訟主體的范圍具體規(guī)定出來，明確原告主體的具體范圍。筆者設想是可明文規(guī)定：“下列國家機關、社會組織或者民事主體可以提起環(huán)境公益訴訟，（一）公民；（二）以環(huán)境保護、社會公益事業(yè)和社會公共服務為目的的且經過政府部門登記在冊的法人組織；（三）人民檢察院；（四）相關行政主管部門，包括：1.環(huán)境保護行政主管部門；2.海洋與漁業(yè)行政主管部門；3.國家海事管理機構；4.水務行政主管部門；5.林業(yè)行政主管部門；6.其他依照法律法規(guī)行使環(huán)境監(jiān)督管理權的部門?！痹陉P于提起訴訟的順位上，應予規(guī)定，“檢察院、相關行政機關在三十日內不起訴的，公民可以自行提起環(huán)境公益訴訟。公民提起環(huán)境公益訴訟后，檢察院和相關行政機關可以作為共同原告參與到訴訟之中?！敝园压窳袨榈谝辉嬷黧w，是因為環(huán)境公益訴訟制度，就是公眾環(huán)境權益受到侵害時的法律救濟途徑和監(jiān)督方式之一，公眾應該成為環(huán)境污染事件中的訴訟主體。［5］而處于第二順位的以環(huán)境保護、社會公益事業(yè)為目的的環(huán)保組織，由于其熱衷于參與環(huán)境保護以及自身的訴訟經驗和知識層面較為豐富，可以作為公民的“強力盟友”參與到環(huán)境民事公益訴訟當中，或者以自己的名義提起環(huán)境公益訴訟。但為了防止濫訴現象的發(fā)生，所以要設立一些準入性規(guī)定，能提起環(huán)境民事公益訴訟的環(huán)保組織必須是經政府部門登記在冊的法人組織。

鑒于我國目前環(huán)境保護中公眾參與的程度相對不夠，大部分環(huán)保組織也存在各種各樣的制約因素，如資金、專業(yè)知識能力等，因此檢察院和相關環(huán)保部門參與到環(huán)境民事公益訴訟中就顯得極為重要。檢察院提起環(huán)境公益訴訟，可以很大程度上彌補因為訴訟主體缺失或不確定的情況下，國家和公眾的環(huán)境權益遭受損害但是得不到救濟的狀況。而環(huán)保部門作為法定的環(huán)境監(jiān)督管理部門，與公民和環(huán)保組織相比，具備掌握案源第一手資料、先進設備、專業(yè)知識以及地位上的優(yōu)勢，足以打破公民和環(huán)保組織因自身實力不足在對抗強大的污染企業(yè)中處以劣勢地位的局面。對于檢察院和相關行政部門的起訴順序，可以參照海南的做法“人民檢察院對污染損害環(huán)境資源公共利益的民事違法行為，可以督促相關行政機關起訴，也可以自行向人民法院提起環(huán)境公益訴訟。”以我國現階段的現實國情來看，由檢察機關和相關環(huán)保行政部門參與到環(huán)境民事公益訴訟當中，可以壯大環(huán)境保護的力量以便更好地維護公眾的環(huán)境權益。

［1］ 民訴法修正案草案三大焦點引關注［DB/OL］ .鳳凰資訊：http：//news.ifeng.com/mainland/detail_2011_10/31/10274228_0.shtml.［2012-11-5日］ .

［2］ 詹思敏，辜恩臻.我國環(huán)境公益訴訟原告主體資格再探析［N］ .中山大學法律評論，2011-6-30.

［3］ 楊朝霞.論環(huán)保部門在環(huán)境民事公益訴訟中的作用［J］ .太平洋學報，第19卷第4期.

［4］ 別濤.環(huán)境公益訴訟破繭而出“兩湖一庫”打響第一槍［J］ .中國環(huán)境報，2008-12-29（3）.

［5］ 劉萍.我國環(huán)境民事公益訴訟模式的選擇［J］ .湖北社會科學，2010（10）.