鶴城區小型農田水利基礎設施現狀及發展對策思考

張亞莉

（懷化市鶴城區水利局 懷化市 418000）

近期，筆者和鶴城區水利局幾名干部職工對鶴城區農村小型農田水利設施現狀進行了一次調研。此次調研采取到鄉鎮召開座談會、深入水庫、山塘調查、隨機走訪農民、收集表格資料等方式，較全面地掌握了當前鶴城區農村水利在建管、政策、投入及改革等方面存在的問題及原因，探討了鶴城區農村水利設施如何走出困境的一些對策。

1 鶴城區水利水電設施基本情況

轄區共有各類水利水電工程2 803 處。其中蓄水工程：中型水庫1 座，小（Ⅰ）型水庫（電站）17 座，小（Ⅱ）型水庫25 座，山平塘1 487 口，有效庫容6 428 萬m3；引水工程：河、溪堰壩45 處，井泉洞245處，年引水量476 萬m3；提水工程：中型水輪泵2 處，水輪泵13 臺，電排電灌140 處，年提水量1 840萬m3。全區水庫工程及較大的電灌、水輪泵站干支渠170 條1 184 km；渡槽45 座3.39 km；倒虹吸管21 處4.12 km，總蓄引提水總量9 765 萬m3。規劃設計總灌溉稻田面積0.63 萬hm2（9.45 萬畝），旱地0.03 萬hm2（0.4 萬畝），實際灌溉稻田0.19 萬hm2（2.79 萬畝）。

近年來，鶴城區共爭取資金約1.5 億元投入水利基礎設施建設，17 座小（Ⅰ）型水庫已全部治理完成，小（Ⅱ）型水庫已治理了21 座。完成渠系襯砌68.42 km，山塘維修加固60 余口，新建改造堰壩40 余座，改造泵站32 座，新建高效節水灌溉面積0.01 萬hm2（0.2 萬畝），新增供水能力310 萬m3，新增和恢復灌溉面積0.05 萬hm2（0.78 萬畝），改善灌溉面積0.15萬hm2（2.24 萬畝）。建成集中供水工程44 處、分散工程3 處，解決了2.67 萬農村人口飲水安全問題。

2 鶴城區水利基礎設施存在的主要問題

雖然鶴城區的水利事業取得了一定發展，但隨著全區經濟持續加快發展，農業產業結構調整不斷深入，現有的水利基礎設施已不能滿足當前社會發展的需要，水利建設滯后的問題日漸凸顯，主要表現在以下幾個方面：

（1）一些早期水利工程等級低、效益差，服務功能嚴重退化。有的水庫、抗旱排澇泵站、渠系90%以上修建于20 世紀50～70年代，屬典型的“邊勘測、邊設計、邊施工”工程，受當時經濟、技術等諸多因素的制約，工程設計、建設等級普遍偏低，設施配套不全，工程建設質量不高，有些山塘、水庫大壩為土壩，有些水庫無配套渠道或配套渠道長度、斷面未達到設計要求，有些渠道未采取防滲措施，或灌溉機埠裝機不夠。如：鶴城區各水利設施原設計渠道1 356.4 km，實際只有1 103 km，已作防滲處理的僅175.4 km；原設計渠系建筑物共99 處，實際只建有85 處，揚水泵站原設計裝機7 720 kW，實際裝機只有4 140 kW。全區44 座水庫中，明顯帶病運行的有17 座,占水庫總數的38%，均為有灌溉任務的水庫，17 座水庫總灌溉面積由原來的0.05 萬hm2（0.7 萬畝）縮減至現在的0.02 萬hm2（0.34 萬畝），僅占原設計灌溉面積的49%。山塘帶病運行及淤積嚴重的有1 150 口，占山塘總數的77%，其蓄水能力嚴重削減，灌溉能力僅相當于原來的55%；區內437 座提水泵站能正常發揮效益的僅100 多處，86 處引水工程灌溉面積由原來的0.08 萬hm2（1.2 萬畝）縮減至0.05 萬hm2（0.7 萬畝），灌溉能力僅相當于原來的58%；部分溝渠倒塌、淤塞、漏水現象嚴重，灌溉效益逐年下降。一系列的問題，致使這些水利設施抵御自然災害能力較差，供水保障率低，灌溉、排澇水平遠遠達不到旱澇保收的要求。

（2）管理體制不健全，工程管理維護不到位。工程由國家投資修建后，所有水利工程不可能由水利部門全部包管下來，按照屬地管理原則，小型水利工程移交村級組織管理。在家庭聯產承包責任制前，工程運行較為正常。實行家庭聯產承包責任制后，農民種的是“責任田、責任地”，用的仍是“大鍋水、福利水”，對水利工程只注重享受的權利，而忽略了履行養護的義務，只用不管的現象普遍存在。鶴城區只有少數工程設有水庫管理所，由專職人員進行管理，其余大部分工程均由鄉、村兩級自行管理。村級組織雖為管理者，由于財力有限，管理地位虛置，工程損壞后根本無力進行維護，無力行使所有者權益，名義上為集體所有的小型水利工程，實際上幾乎處于無人管理狀態，許多小型水利工程任其自生自滅，重建設、輕管理，建、管嚴重脫節，導致水利工程常年失修，普遍老化，灌溉效益下降。

（3）地方財政困難，農民收入少，致使資金配套、投入不足。由于區財政困難，多年來投入水利建設資金較少，很多水利工程上級要求配套的資金不僅無法匹配，而且就連基本的前期工作費用都嚴重不足。家庭聯產承包責任制前，小型水利工程建設與維護除靠少量的財政資金補助外，主要靠受益區農民投工投勞修建。家庭聯產承包責任制后，雖然調動了農民群眾生產的積極性，但國家取消了“兩工”，小型水利基礎設施建設上的投資、投勞原則上按“一事一議”的村民自治形式解決。由于農村經濟基礎薄弱，群眾經濟困難，再加上受過去“大鍋水、福利水”的影響，分散經營的農戶經營土地面積小，他們為了各自的經濟利益，“一事一議”很難形成，即便能形成統一意見，但范圍小，投入資金少，很難形成工程建設規模。特別是一些跨村、組的水利工程，有事不議或議而不決的現象普遍存在，群眾投工投勞積極性不高，造成新建水利工程項目資金投入不足，工程建設規模受限，建設進度緩慢。

3 加強水利基礎設施建設的對策與建議

（1）高度重視，明確建管責任，加強監督引導。地方政府要充分認識水利基礎設施在農業發展中的重要地位，出臺的政策措施應與當前水利建設發展步伐相一致，加強水利設施改革。對于小型農田水利設施建管工作，逐級簽訂責任狀，形成一級對一級負責的責任體系。同時，地方政府要凸顯監督職能的必要性和重要性，通過不同途徑，利用各種方式和手段，逐步構建起多角度、多層次、全方位系統的監督體系，制訂嚴密的規章制度，加強對農田水利設施建設、管護、資金的有效監督，促進農田水利設施運行效率的提高。

（2）建立多元化多層次的投入機制。要抓住國家加大對水利基礎設施建設投入的機遇，積極做好水利項目的規劃、可研、初設等項目前期工作。區政府要注重項目前期工作費用的投入，加大項目資金爭取力度，不能因前期工作費用問題影響國家水利建設資金的爭取；要從統籌城鄉發展、鞏固糧食安全和維護農村穩定的高度出發，將小型農田水利設施建設納入區級公共財政支持的范疇，設立水利基礎設施建設專項補助資金，且該基金要隨著財政收入的增長而逐年遞增；要推進民建、民投、民管、民用的水利建管機制，鼓勵民間資金投入，建立起農民為投入主體、地方政府負總責、中央財政適當補助和社會力量積極參與的小型農田水利設施建設投入機制，發揮農民在農田水利基本建設中的主體地位和作用，逐步解決水利建設資金不足的問題。

（3）抓好農村“一事一議”制度。“一事一議”是稅費改革后農村開展公益性事業建設的一項重要措施。但從實施的情況來看，“一事一議”操作難度大，常常是有項目帶動或財政補助的事項一般能議成，而絕大部分項目因缺乏引導資金，事難議、議難成。主要原因是：“一事一議”缺乏規范的操作程序和強制執行力，群眾缺乏參與意識和決策能力，有的所議事項超出農民的承受范圍。因此，結合鶴城區實際，要進一步完善農村“一事一議”籌資籌勞的議事程序、議事范圍、審批程序，重點抓好“一事一議”的三個環節：一是所“議”之事確實要符合大多數村民的意愿；二是要充分發揚民主，不搞形式；三是所“議”之事其實施過程和結果要接受村民監督，不能借“一事一議”之名搞亂收費、亂攤派、亂籌資。

（4）加強水利工程建設管理。各鄉鎮各部門要牢固樹立“三分建七分管”的思想，注重農田水利工程的管理，適時做好工程的維修養護，盡可能發揮水利工程最大效益，服務群眾生產生活；要加大水利法規和相關政策的宣傳力度，教育引導群眾積極參與農田水利基本建設，并珍惜和愛護各類水利工程，切實做到開發、利用、節約、保護與管理協調發展；改變農業傳統灌溉的“滿灌”方式，逐步實施和發展農村節水灌溉工程，節約用水，提高水資源的利用效率，充分發揮水利工程和有限水資源的作用；制定和完善農灌水費征收措施，能夠征收的農灌水費必須足額征收，確保小型農田水利基礎設施有人管理、有資金養護，效益充分發揮，逐步實現“以水養水”，逐步使水利工程建設與管理步入良性循環的軌道。

（5）大力發展民營小型水利工程。借鑒一些地方的成功經驗，按照“誰投資、誰建設、誰管理、誰受益”的建管原則，根據不同地區和不同條件，通過拍賣、租賃、承包等多種形式，明確小型水利工程所有權，開發建設權，搞活經營權，廣泛吸納社會資金投入小型農田水利工程建設與管理，使小型水利工程走上責權明確、管理規范、良性運營的軌道，逐步將農村水利建設引入市場建管機制，發展和壯大民營水利，發揮群眾自建、自管、自營、自用的優勢作用，減輕社會公共財政對小型農田水利支付的壓力。