經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的合理區(qū)間

龔向和，董宏偉

經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的合理區(qū)間

龔向和，董宏偉①

經(jīng)濟發(fā)展與社會權(quán)保障間存在著相互促進且相互制約的關(guān)系。在經(jīng)濟發(fā)展過程中，社會權(quán)保障的不足與過度都會給經(jīng)濟發(fā)展帶來一定程度的損傷，也會阻礙社會權(quán)在更深層次上獲得實現(xiàn)。為此，需要確定經(jīng)濟發(fā)展過程中社會權(quán)保障的合理區(qū)間。而將滿足最低生活需要作為社會權(quán)保障的下限，將符合經(jīng)濟發(fā)展水平作為社會權(quán)保障的上限，是一種符合經(jīng)濟發(fā)展要求的社會權(quán)保障思路。同時，應(yīng)將保障公民社會權(quán)的程度作為政府考核機制的一項重要內(nèi)容，以防止政府在無正當理由的情況下，以保障最低限度的社會權(quán)來削減自身的義務(wù)。

經(jīng)濟發(fā)展；社會權(quán)；資源；國家能力；區(qū)間

“在一個社會中，經(jīng)濟發(fā)展與社會保障的協(xié)調(diào)是同步進行的”，“一個社會在發(fā)展經(jīng)濟的同時制定和實施社會保障制度，經(jīng)濟的發(fā)展不僅不會因為社會保障資金的有序投入受到影響，而且會保持平衡持續(xù)發(fā)展，整個社會也會呈現(xiàn)協(xié)調(diào)和諧狀態(tài)”。*劉翠霄：《社會保障制度是經(jīng)濟社會協(xié)調(diào)發(fā)展的法治基礎(chǔ)》，《法學研究》2011年第3期。在社會運行過程中，經(jīng)濟發(fā)展與社會權(quán)保障彼此間存在著相互促進與相互制約的互動關(guān)系，二者呈現(xiàn)出一種交替往復(fù)的螺旋上升過程，并由此推動著整個社會的進步與人的發(fā)展。在這一過程中，社會權(quán)保障的程度與經(jīng)濟發(fā)展的狀況密切相關(guān)，社會權(quán)保障的不足與過度都會對經(jīng)濟發(fā)展造成一定的損傷，并由此打破二者間的平衡關(guān)系。為此，需要將社會權(quán)保障的程度限定在經(jīng)濟發(fā)展所需要的合理區(qū)間之內(nèi)，以使社會權(quán)保障對經(jīng)濟發(fā)展發(fā)揮應(yīng)有的促進作用。

一、社會權(quán)保障過度之于經(jīng)濟發(fā)展的損傷

從理論上來說，對社會權(quán)予以完全實現(xiàn)是社會權(quán)保障的最佳狀態(tài)。但將社會權(quán)保障放置于與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系之中，國家能力與社會資源的有限，會成為經(jīng)濟發(fā)展條件下社會權(quán)保障程度的現(xiàn)實阻礙因素。毫無疑問，社會權(quán)保障需要國家投入大量的資源，以確保公民對于相應(yīng)權(quán)利的享有。然而，一定時期內(nèi)國家能力的強弱決定了其對社會資源占有與分配的程度，由此導(dǎo)致社會權(quán)保障不能無限度地予以實現(xiàn)，而需考慮國情的需要。如此一來，對于經(jīng)濟發(fā)展而言，如若國家

將有限的社會資源過多地用于保障公民的社會權(quán)，勢必會影響經(jīng)濟發(fā)展其他要素功能的實現(xiàn)，進而損傷到經(jīng)濟發(fā)展的總體情勢。故經(jīng)濟發(fā)展要求下國家保障公民社會權(quán)的程度“應(yīng)力求與受益人之基本生活需要相當，不得超過達成目的所需必要限度而給予明顯過度之照顧”。*鐘秉正：《社會法與基本權(quán)保障》，臺北：元照出版公司，2010年，第165頁。

(一)經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障程度的有限性

如果純粹從學理意義上來探討對公民社會權(quán)的保障，無論是社會權(quán)本身的道德意蘊，還是其對國家所課負的法律義務(wù)，均要求國家對于公民社會權(quán)以全面、完整地保障，以彰顯人的價值，讓人有尊嚴地生活。然而與此相對的是，諸多現(xiàn)實因素注定了社會權(quán)受保障的程度具有有限性，從而成為“阻卻”國家無法全面、完整地承擔保障公民社會權(quán)這一法律義務(wù)的現(xiàn)實理由。

首先，社會資源的有限性要求與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會權(quán)保障程度必須具有有限性。就社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展而言，二者都依賴于國家對社會資源的配置。經(jīng)濟發(fā)展是多種因素共同作用的結(jié)果，社會權(quán)保障僅是其中的一個要素。如若將有限的社會資源大部用于保障公民的社會權(quán)，不可避免地會使經(jīng)濟發(fā)展的其他要素受到限制，從而阻礙經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。而以社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展的互動關(guān)系來看，經(jīng)濟發(fā)展受阻也會抑制社會權(quán)獲得進一步的保障。

其次，國家能力的有限性要求與經(jīng)濟發(fā)展相適應(yīng)的社會權(quán)保障程度必須具有有限性。國家能力是一國政府“影響社會組織，規(guī)范社會關(guān)系，集中國家資源并有效地加以分配或使用的能力”。*Joel S.Migda:Strong Societies and Weak States,Princeton University Press,1989,p.4.國家能力來源于國家對社會資源的汲取，國家可運用國家能力重新調(diào)配社會資源來調(diào)節(jié)社會關(guān)系，以維系社會各部門的運轉(zhuǎn)，進而掌控一國經(jīng)濟、社會的發(fā)展局面。毫無疑問，在任何時期，國家能力的總量必然是有限的，而導(dǎo)致用于實現(xiàn)公民社會權(quán)的國家能力的投入也必然是有限度的。因此，就必然要求國家對社會權(quán)保障的程度須在國家能力的范圍內(nèi)進行。

(二)過度消耗社會資源的社會權(quán)保障不利于經(jīng)濟發(fā)展

就社會權(quán)過度保障給經(jīng)濟發(fā)展帶來的資源上的障礙而言，如前所述，經(jīng)濟發(fā)展與社會權(quán)保障都依賴于國家在社會資源上的分配，在社會資源總量一定的情況下，片面地擴大國家在社會權(quán)保障上的資源投入，必然會擠壓經(jīng)濟發(fā)展對于社會資源占有的空間，從而使得經(jīng)濟發(fā)展后繼無力。

同時，從一定意義上來說，超出經(jīng)濟發(fā)展水平的社會權(quán)保障模式，還會造成因社會權(quán)保障所產(chǎn)生的人力資源的剩余與閑置。不難理解，經(jīng)濟發(fā)展是多重因素共同作用的結(jié)果，其對人力資源的要求僅是經(jīng)濟發(fā)展多方推動力量的一個方面。如若其他方面的要素在實現(xiàn)程度上較低，那么經(jīng)濟發(fā)展對于人的要求則會隨之降低，由此導(dǎo)致國家在保障公民社會權(quán)上所投入資源的部分浪費，造成社會財富的流失。

如若將經(jīng)濟發(fā)展比作一部運轉(zhuǎn)的機器，社會資源無疑是機器運作的最基本動力。社會權(quán)保障雖然可以推動經(jīng)濟發(fā)展，但其根本無法脫離社會資源的支撐，也無法成為經(jīng)濟發(fā)展的最原始動力。因此，過多的將社會資源投入至社會權(quán)保障，必然會使經(jīng)濟發(fā)展機器的運作陷入動力不足乃至枯竭的境地，從而造成經(jīng)濟發(fā)展陷入困境。

誠然，從人的價值來說，不能單純以人力資源指標來衡量社會權(quán)保障對于人的倫理意義，但基于一國國情與經(jīng)濟發(fā)展的實然考慮，在為公民提供與當前經(jīng)濟發(fā)展水平相一致的社會權(quán)保障程度的條件下，也需用投入產(chǎn)出的經(jīng)濟思維來度量社會權(quán)過度保障對于經(jīng)濟發(fā)展所帶來的消極影響，以實現(xiàn)國家經(jīng)濟發(fā)展的理性與有序。

(三)過度消耗國家能力的社會權(quán)保障不利于經(jīng)濟發(fā)展

“憲法應(yīng)將國家作為有行為能力的集合體進行完善設(shè)置，以使國家在立法、司法和行政活動中能實現(xiàn)其目的。”*[德]奧托·邁耶：《德國行政法》，劉 飛譯，北京：商務(wù)印書館，2004年，第8頁。如同人的能力有限一樣，國家作為有行為能力的組織體，其在一定時期內(nèi)所能動用的能力也是有限的。如若超出這一限度，則會導(dǎo)致國家能力陷入“赤字”，而使國家機能的運作陷入障礙，導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展受到阻礙。

從某種意義上來說，國家能力一如國家財政收入一樣，當能力的收入低于其支出時，必然會導(dǎo)致國家能力的“入不敷出”，造成能力“赤字”。在一定的時空條件下，相較于經(jīng)濟發(fā)展而言，國家消耗過多的能力來過度保障公民的社會權(quán)，使之高于當時的經(jīng)濟發(fā)展水平，則國家可用于經(jīng)濟發(fā)展其他方面的能力支出勢必會縮減，由此打破了整個社會運行的均衡格局。不難理解，社會權(quán)過度保障所造成的國家能力“赤字”會影響經(jīng)濟發(fā)展的其他要素對于社會資源的占有，從而在資源上對于經(jīng)濟發(fā)展構(gòu)成阻力。此外，如若一國在一定時期內(nèi)對社會權(quán)采取高于經(jīng)濟發(fā)展水平的保障模式，容易弱化經(jīng)濟發(fā)展過程中的各種激勵機制，引發(fā)阻礙經(jīng)濟發(fā)展的“福利病”，由此，從民眾的觀念上給經(jīng)濟發(fā)展帶來阻礙。

同時，不可忽略的是，社會權(quán)過度保障所造成的國家能力“赤字”，還會為國家權(quán)力過多介入經(jīng)濟發(fā)展提供契機，由此給經(jīng)濟發(fā)展增加障礙。國家能力“赤字”直接對應(yīng)于國家所掌控的社會資源的相對空缺，為填補該空缺，國家必然會盡最大可能運用其權(quán)力來獲取更多的社會資源，從而過多地介入經(jīng)濟發(fā)展的過程中。雖然權(quán)力適度介入經(jīng)濟發(fā)展可以起到強化契約、保護產(chǎn)權(quán)的作用，但如若權(quán)力過多介入經(jīng)濟發(fā)展，其負面作用也是異常明顯的。首先，過多的權(quán)力介入經(jīng)濟會在一定程度上折損市場經(jīng)濟的自由程度，阻礙產(chǎn)品與服務(wù)的相對自由流通；其次，在經(jīng)濟活動過程中過多權(quán)力的介入還會給市場帶來更多的權(quán)力裁量空間，不僅增加了權(quán)力尋租的可能，還加大了經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定性。

二、社會權(quán)保障不足之于經(jīng)濟發(fā)展的損傷

眾所周知，經(jīng)濟發(fā)展離不開資源的大量投入，資源投入在經(jīng)濟發(fā)展過程中扮演著不可或缺的重要角色，是經(jīng)濟發(fā)展的必要條件。與此相關(guān)的是，社會權(quán)保障不僅可以為經(jīng)濟發(fā)展提供諸如人力、財貨等資源，而且還可以直接影響到一國的經(jīng)濟發(fā)展政策，形成經(jīng)濟發(fā)展的制度資源，從而在內(nèi)、外兩個方面為經(jīng)濟發(fā)展提供資源支撐。因此，國家在經(jīng)濟發(fā)展過程中處理社會權(quán)保障的問題時，應(yīng)考慮到社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展間的互動關(guān)系，以避免社會權(quán)保障不足給經(jīng)濟發(fā)展所帶來的損傷。

(一)資源支撐：經(jīng)濟發(fā)展的必要條件

資源是一個有著寬泛內(nèi)涵的詞匯，它是在一定時間及空間條件下經(jīng)濟發(fā)展所不可或缺的生產(chǎn)要素的集合，既包括物質(zhì)要素，也包括非物質(zhì)要素。物質(zhì)要素對于經(jīng)濟發(fā)展的重要作用自不待言，其是經(jīng)濟發(fā)展獲得實現(xiàn)的最基礎(chǔ)條件。然而，以技術(shù)及制度為代表的非物質(zhì)要素卻能給一國經(jīng)濟發(fā)展帶來更為深刻的影響。

著名經(jīng)濟學家保羅·A.薩繆爾森認為，經(jīng)濟增長是由四個輪子驅(qū)動的，他指出：“盡管所有經(jīng)濟快速增長的國家都有著特殊的發(fā)展道路，但它們有著共同的特征。過去促使英國、日本經(jīng)濟增長與發(fā)展的基本過程，對今天的中國、印度這樣的發(fā)展中國家同樣有效。研究經(jīng)濟增長的經(jīng)濟學家們發(fā)現(xiàn)，不論是富國還是窮國，其經(jīng)濟進步的引擎必須要靠四個輪子來驅(qū)動。這四個輪子，或稱為增長的要素是：人力資源、自然資源、資本構(gòu)成、技術(shù)。”*[美]保羅·A.薩繆爾森，威廉·D.諾德豪斯：《經(jīng)濟學》(英文版)，北京：機械工業(yè)出版社，1999年，第519頁。在他看來，經(jīng)濟發(fā)展四個輪子中處于首位的是人力資源，而該資源的生成則與工作權(quán)、受教育權(quán)等社會權(quán)的保障密切相關(guān)。就人力資源在經(jīng)濟發(fā)展過程中的重要作用而言，經(jīng)濟學界目前已對此給予了充分承認，并普遍認為在經(jīng)濟發(fā)展過程中人力資源比自然資源更容易取得收益。從西方發(fā)達國家發(fā)展的實踐來看，在經(jīng)濟發(fā)展的起點上，以教育形式體現(xiàn)的人力資源的投入要優(yōu)先于其他資源的投入，唯有如此，后續(xù)的其他資源投入方具有現(xiàn)實意義。

除此以外，制度因素也是經(jīng)濟發(fā)展過程中不可或缺的社會資源。經(jīng)濟發(fā)展取決于技術(shù)進步，而技術(shù)進步的速度又與制度密切相關(guān)。技術(shù)進步是經(jīng)濟增長的源泉，但技術(shù)進步率的提高既源自于市場規(guī)模的擴大，又出自發(fā)明者從發(fā)明收益中獲取較大份額的可能性。*參見[美]道格拉斯·C.諾斯：《經(jīng)濟史中的結(jié)構(gòu)與變遷》，陳 郁等譯，上海：上海三聯(lián)書店，上海人民出版社，1994年，第18頁。難以否認，人們所進行的一切奮斗，都在于爭取某種利益，或是物質(zhì)、或是榮譽、或是自我價值、或是其他……然而，這些對于奮斗者自身而言均是一種利益。如此一來，國家在構(gòu)建利益配置制度時能否保證該制度的公正、平等，并確保制度運行時法制能否介入其中，以及介入的程度高低及范圍大小，這對于民眾而言至關(guān)重要，也會直接影響到民眾參與促進技術(shù)進步進程的積極性，進而與經(jīng)濟發(fā)展維系著千絲萬縷的聯(lián)系。同時，制度設(shè)置的合理與否還會影響到人們參與社會活動時是否能獲得公平的機會，從而影響到人們的福利水平及消費能力。在社會關(guān)系中，人與人之間是相互依賴的，“在人們相互依賴的情況下，一個人的行動機會是另外一個人在該行動上的限制或者在一定程度上的行動義務(wù)”，*[美]A.阿蘭·施密德：《制度經(jīng)濟學視角的經(jīng)濟增長》，劉 璨譯，載黃少安《制度經(jīng)濟學研究》第19輯，北京：經(jīng)濟科學出版社，2008年，第222～223頁。由此導(dǎo)致人們之間的福利水平彼此影響，而造成人們之間相互依賴的源泉來自于獲得產(chǎn)品與服務(wù)的制度，這些制度可以包括獲得工作、教育和市場的渠道或機會。因此，確立良好的制度可為經(jīng)濟發(fā)展提供強大的動力。

(二)從內(nèi)生到外生：社會權(quán)之于經(jīng)濟發(fā)展的資源效益

如前部分所析，人力資源與制度資源對于經(jīng)濟發(fā)展而言意義重大。因此，若欲追求經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展，則必須在最大程度上豐富人力資源與制度資源。與此相關(guān)的是，社會權(quán)保障可以提升公民的受教育水平與技術(shù)能力，為公民的生存與健康提供支持，是豐富人力資源的一個重要手段，由此為經(jīng)濟發(fā)展提供內(nèi)部支撐。同時，通過保障公民的社會權(quán)，還可以確立起平等的市場準入制度與市場運行規(guī)則，并依此構(gòu)建起公平的社會分配制度，樹立起社會主體間和諧的人際關(guān)系，從而在制度資源上為經(jīng)濟發(fā)展提供外在支持。

自古典經(jīng)濟學家亞當·斯密在《國富論》中充分認識到人力資源對于經(jīng)濟發(fā)展的重大作用之后，*[英]亞當·斯密：《國民財富的性質(zhì)和原因的研究》，北京：商務(wù)印書館，1972年，第5頁。隨著科學技術(shù)的高速發(fā)展，人們對于經(jīng)濟發(fā)展過程中人的因素的重要性認識也在隨之加深。美國經(jīng)濟學家舒爾茨提出要把人看做是資本，并認為人力資本應(yīng)包含健康、邊干邊學、正式教育和遷徙等方面。據(jù)此，舒爾茨進一步指出，通過對人力資源進行投資，可以增強人的競爭力進而影響其未來的物質(zhì)及貨幣收入，從而提高其消費能力，以及促進人的技術(shù)能力的提升。*Sehultz,Theodore·W.，Transforming Traditional Agriculture New Haven,Yale University Press,1975,p.23.我們知道，人力資源的豐富程度決定了勞動者的工作質(zhì)量，這與社會生產(chǎn)效率的高低有著必然的關(guān)聯(lián)。當今世界經(jīng)濟發(fā)展受自然資源的約束日益嚴重，人們對于人與自然相協(xié)調(diào)的可持續(xù)發(fā)展模式的渴求愈加強烈。在這一背景下，通過保障社會權(quán)，增強整個社會中人力資源的豐富程度，對于構(gòu)建起和諧、可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式具有重大意義。

同時，“經(jīng)濟績效在很大程度上取決于經(jīng)濟個體所面臨的激勵結(jié)構(gòu)，而后者是由一國的制度、政策，進而也是由政府決定的”。*S.Landprescott，“Barriers to Technology Adoption and Development”，Journal of Political Economy,no.2,1994,p.298.制度是為了維護一定的社會秩序而產(chǎn)生的，該秩序既包括人們分享社會資源的分配秩序，也包括人與人之間交流相處的關(guān)系秩序。具體來說，就制度所確定的資源分配秩序而言，國家通過強化對公民社會權(quán)的保障，并由此確立起公正、合理的資源分配秩序，可在一定程度上刺激民眾的消費欲望，進而推動經(jīng)濟增長。不難理解，在我國小康社會獲得基本實現(xiàn)之后，民眾意欲提高自己生活水準的消費欲望必然會隨之增強。因此，保障公民社會權(quán)既可以保證民眾在參與經(jīng)濟活動時享有平等的入場機會，還可以增強普通民眾的消費能力，從而為經(jīng)濟的良性發(fā)展提供內(nèi)驅(qū)力。同時，國家在對公民物質(zhì)保障給予充分關(guān)注的情況下，通過強化對公民社會權(quán)尤其是平等權(quán)的保障，將有利于公民間平等社會關(guān)系的塑造，并由此確立起自由、公正的社會秩序，并讓民眾逐步樹立起以平等、法制為基礎(chǔ)的契約精神，漸漸消解傳統(tǒng)社會中延續(xù)下來的關(guān)系格局，從而為國家經(jīng)濟的發(fā)展提供一個良好的社會環(huán)境。

(三)社會權(quán)保障不足：經(jīng)濟發(fā)展的資源“短板”

經(jīng)濟發(fā)展這一目的的實現(xiàn)，是多種資源要素共同作用的結(jié)果。如前所述，通過保障公民的社會權(quán)，可由內(nèi)到外為經(jīng)濟發(fā)展提供資源支撐。然而，作為實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展重要資源的社會權(quán)，如對其保障未能滿足經(jīng)濟發(fā)展的要求，則會成為經(jīng)濟發(fā)展過程中的資源“短板”，不僅無法成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量，反而會成為阻礙經(jīng)濟發(fā)展的一重障礙。

“短板效應(yīng)”認為：一只水桶盛水的多少，并不取決于桶壁上最高的那塊木塊，而恰恰取決于桶壁上最短的那塊。同理，如若社會權(quán)保障程度未能達到當前經(jīng)濟發(fā)展的要求，則會成為經(jīng)濟發(fā)展的“短板”。如此一來，其他投入水平較高的資源要素就會難以與社會權(quán)這一“短板”協(xié)調(diào)運行，這樣一來，不僅會阻礙經(jīng)濟發(fā)展的進程，還會造成其他投入水平較高的資源難以發(fā)揮應(yīng)有的價值，造成資源的浪費與社會發(fā)展的不均衡。

同時，社會權(quán)保障通過人力資源及制度資源兩個中間變量作用于經(jīng)濟發(fā)展，如若社會權(quán)保障未能達到經(jīng)濟發(fā)展的要求，則經(jīng)濟的后續(xù)發(fā)展必然會受制于人力資源及制度資源的相對欠缺，由此給經(jīng)濟發(fā)展帶來一定程度的損傷。

具體來說，就人力資源而言，不同的經(jīng)濟發(fā)展水平對于人的技術(shù)、能力的要求必然不同。在農(nóng)業(yè)社會，經(jīng)濟發(fā)展對于人力資源的要求是大量具有勞動能力的青壯年，僅需掌握基本的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技能，即可完成那個時代經(jīng)濟發(fā)展對于人力資源的要求。隨著農(nóng)業(yè)經(jīng)濟逐漸向工業(yè)經(jīng)濟再向現(xiàn)代化經(jīng)濟過渡，經(jīng)濟發(fā)展對于人的技術(shù)要求變得越來越高，經(jīng)濟發(fā)展過程中人的要素也顯得越來越重要。因此，現(xiàn)代國家經(jīng)濟發(fā)展過程中如若忽略了保障公民的社會權(quán)，則必然會使其國民的素質(zhì)難以滿足該國經(jīng)濟發(fā)展的要求，從而阻礙其經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展。而就制度資源來說，通過保障社會權(quán)所構(gòu)建的一國社會保障制度與資源分配制度，可以規(guī)范市場交易秩序，改變單個家庭的預(yù)算計劃，進而影響到家庭的儲蓄、投資以及消費行為。如此一來，保障公民社會權(quán)對于市場的有序運行及一國內(nèi)需的擴大效果顯著。因此，作為資源的社會權(quán)是經(jīng)濟發(fā)展的核心要素，社會權(quán)保障的不足必然會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展出現(xiàn)資源“短板”，由此給國家經(jīng)濟的持續(xù)、穩(wěn)定發(fā)展帶來損傷。

三、社會權(quán)保障程度：實現(xiàn)社會權(quán)促經(jīng)濟發(fā)展的功能最大化

從技術(shù)處理的角度來看，在經(jīng)濟發(fā)展的總體背景下，對于社會權(quán)保障的具體程度是一個相對“流動”的量，但不足與過度都會對經(jīng)濟發(fā)展造成損傷，也會給有限的社會資源造成浪費。為此，需要明確經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的合理區(qū)間，確定其保障的最低限度與最高限度，以使通過社會權(quán)保障來促進經(jīng)濟發(fā)展的社會權(quán)保障體制發(fā)揮最大的功效。

(一)經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的區(qū)間確定

基于實證主義的視角，一個可被度量的物必須首先是一個可被觀察的物。對于經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的量化處理，要求明確社會權(quán)保障的上限與下限，以確定其保障區(qū)間。

就經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的上限而言，須以當前經(jīng)濟發(fā)展水平為衡量基準，并以產(chǎn)生福利的“道德公害”作為上限。我們認為，在某一相對確定的階段，超出經(jīng)濟發(fā)展水平的社會權(quán)保障是不利于經(jīng)濟發(fā)展要求的，當社會權(quán)保障投入超出當前經(jīng)濟發(fā)展水平時，容易引發(fā)民眾過度依賴國家福利給付并由此形成福利的“道德公害”，導(dǎo)致經(jīng)濟由增長轉(zhuǎn)為減退。

此處需要明確一個問題，即何謂福利的“道德公害”？一般是指“當人們拼接行政給付的保障來改變自己的行為、重新界定其獲得給付的條件時，可能理性地運用給付制度為他們提供的機會，在事實上制造出一些需要保障的條件，出現(xiàn)一個由給付系統(tǒng)本身創(chuàng)造出來的且又受其保護的利益集團，阻撓行政給付制度的進一步改革”。*呂艷輝：《行政給付限度論》，《當代法學》2011年第2期。從后果上來看，“道德公害從長期看會比短期更甚，這是因為時間一長社會習慣就形成了，人們又以此去界定什么是正常的。這樣，對福利救濟的嚴重依賴就不再被認為是依賴，而變成了預(yù)料中的行為”。*[英]安東尼·吉登斯：《第三條道路：社會民主主義的復(fù)興》，鄭 戈譯，北京：北京大學出版社，2000年，第119頁。如此一來，在民眾的心理中，國家保障社會權(quán)的水平只能向上增長而不能向下降低，導(dǎo)致國家經(jīng)濟不堪重負。從實踐來看，包括希臘在內(nèi)的歐洲諸多福利國家在遭受全球性金融危機的巨大沖擊下，國內(nèi)的福利水平仍難以降低，形成了阻礙歐洲經(jīng)濟復(fù)蘇的“歐債危機”，而此正是社會權(quán)過度保障給經(jīng)濟發(fā)展帶來消極影響的重要實例。

就經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的下限而言，如前所述，超過經(jīng)濟發(fā)展水平的社會權(quán)保障程度，將會對經(jīng)濟發(fā)展造成損傷。由此，與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致的社會權(quán)保障程度，是經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最佳狀態(tài)。然而，此種社會權(quán)保障模式僅為一種理論上的假設(shè)，社會的復(fù)雜多變導(dǎo)致一國幾乎無法保證其社會權(quán)保障程度始終與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。然而，即便社會權(quán)保障程度低于經(jīng)濟發(fā)展水平，但經(jīng)濟仍能夠?qū)崿F(xiàn)向前發(fā)展，只不過經(jīng)濟發(fā)展的速度及質(zhì)量將會遭受一定程度的折損。那么，社會權(quán)保障水平低至何種程度時，將會導(dǎo)致經(jīng)濟發(fā)展趨于停滯乃至造成經(jīng)濟減退呢？我們認為：當社會權(quán)保障水平低于人的“需要”時，此時社會權(quán)保障之于經(jīng)濟發(fā)展的資源價值將不復(fù)存在，而經(jīng)濟將由此將走向衰退。

此處同樣需要明確一個問題，那就是何為人的“需要”？這種“需要”是一種主觀欲求還是一種客觀指標？從大的方面來說，“需要”不僅取決于特定的社會生活環(huán)境，還取決于一定的文化因素；從小的方面來說，因每個人的情況差異巨大，個人“需要”更是千差萬別。如若在經(jīng)濟發(fā)展水平處于較低水平的情況下，維持人們在生理上的存活即為滿足最低生活需要的話，此時的“需要”尚為一個相對確定的量。但是，隨著經(jīng)濟的不斷發(fā)展，將最低生活需要定位于經(jīng)濟發(fā)展水平所決定的最低生活品位之上，且包含人們賴以自立的國家扶持，那么此時的“需要”就顯得很不確定。在這一情況下，社會共識以及法律層面的確認便成為國家確定最低生活需要的一個可行方法，因為“一個社會總是存在著對人而言什么可算作最低限度體面生活的標準，倘若社會中存在大量沒有得到這種水平滿足的群體，那么，這個社會在道德上就失去了合理性。基本需要沒有得到滿足，意味著道德底線被違背，應(yīng)該履行相應(yīng)義務(wù)的國家沒有擔負起責任”。*湯劍波：《現(xiàn)代社會保障的倫理審視》，《哲學動態(tài)》2009年第3期。因此，需要國家在法律層面對最低生活需要的范圍予以具體規(guī)定，并對其定量化，以盡量減小權(quán)力自由裁量的空間。

在經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的上限與下限均獲得明確之后，我們可將經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的程度限定為：至上不能超過當前的經(jīng)濟發(fā)展水平，至下不能低于某一時期人的“需要”(如圖1所示)。如若社會權(quán)保障的程度在此區(qū)間內(nèi)，則可或多或少的推動經(jīng)濟向前發(fā)展。反之，將會使經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)倒退的不利局面。

需要注意的是，經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最低限度與最高限度所確立的區(qū)間并非是一成不變的，而是一組不斷變化的變量。“最低保障，特別是合乎人性尊嚴最低生存標準的所需給付，是一個流動的概念，可能會隨著國民生活的日漸富裕或匱乏而異其內(nèi)涵。”*許宗力：《憲法與法治行政國行政》，臺北：元照出版公司，2007年，第191頁。不難理解，對于不同經(jīng)濟發(fā)展水平的下的人們，維持最低限度的生存保障是一個相對開放的概念。在經(jīng)濟落后時期，國家能夠提供物資以維持人們的生理存續(xù)，已算是履行了在最低限度上保障公民社會權(quán)的義務(wù)。然而，隨著國家經(jīng)濟的不斷發(fā)展，考慮到人們對最低生活品位的重新定位，這一最低限度的要求必然會隨之不斷上升，并由單純保障民眾的機體存續(xù)逐步上升至幫助其實現(xiàn)自力維生，因為“幫助自立與生存權(quán)保障的實現(xiàn)是不可分割的，因為在保障其最低生活的同時，積極地幫助其自立也是實現(xiàn)生存權(quán)所要達到的目的”。*韓君玲：《日本最低生活保障法研究》，北京：商務(wù)印書館，2007年，第122頁。同理，經(jīng)濟發(fā)展水平作為經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最高限度，其本身即為一個變量，故社會權(quán)保障的最高限度也會時刻發(fā)生變化。

圖1：經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障合理區(qū)間示意圖

(二)經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最高限度

為保證社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展的協(xié)調(diào)一致，需要將社會權(quán)保障的上限限定在當前經(jīng)濟發(fā)展水平之內(nèi)，以實現(xiàn)社會權(quán)保障的效率性。同時，從法理上來說，在一定時期內(nèi)對社會權(quán)保障的程度設(shè)置上限，也是出于平衡權(quán)利及實現(xiàn)自由的需要。從資源配置的角度來看，國家保障公民的社會權(quán)實質(zhì)上是對資源進行二次分配的過程，通過對富人財產(chǎn)的剝奪來實現(xiàn)對窮人生活的救濟，追求的是一種實質(zhì)公平的價值理念，體現(xiàn)在權(quán)利層面，就是國家運用權(quán)力強行實現(xiàn)了富人與窮人間的權(quán)利讓渡。如此一來，當這種讓渡過分超出當前經(jīng)濟發(fā)展水平的要求時，便會造成窮人與富人間權(quán)利的絕對平衡，由此構(gòu)成了對富人自由的過分限制，不利于整個社會關(guān)系的穩(wěn)定，也不利于刺激社會成員創(chuàng)造財富的積極性。

需要注意的是，將經(jīng)濟發(fā)展水平作為經(jīng)濟發(fā)展過程中社會權(quán)保障的最高限度，此處的經(jīng)濟發(fā)展水平必須是一個量化的概念，是一個可測量、可參照的數(shù)量單位。同時，還需將作為參照物的經(jīng)濟發(fā)展水平的更新區(qū)間予以明確，使之形成相應(yīng)的制度。誠然，就經(jīng)濟發(fā)展水平而言，其是一個綜合的概念，至少應(yīng)包含經(jīng)濟增長指數(shù)、居民幸福指數(shù)、經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境友好指數(shù)等方面的內(nèi)容。客觀地說，將以上諸多方面的增長內(nèi)容均一一以數(shù)字的形式羅列出來，并與社會權(quán)保障的最高限度相結(jié)合，在實務(wù)操作上難度較大。然而，仔細觀察不難發(fā)現(xiàn)，所謂居民幸福指數(shù)以及經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境友好指數(shù)等方面的內(nèi)容，就是公民社會權(quán)保障的集中體現(xiàn)。為此，將社會權(quán)保障的上限與容易量化的經(jīng)濟增長速度相掛鉤不失為一種較為理想的方式。從設(shè)定社會權(quán)保障上限的具體方法來看，借鑒當前各福利國家的已有政策，大致可有如下方面的方式：第一，從時間上規(guī)定福利等待期及限定享有福利的期限；第二，附加接受相應(yīng)福利的條件；第三，在以錢款作為社會權(quán)保障的方式時，應(yīng)緊扣發(fā)放時的貨幣購買力，做到與物價水平相結(jié)合；第四，對于部分開放性消費的社會權(quán)保障領(lǐng)域，應(yīng)明確相應(yīng)的保障標準；第五，強化監(jiān)督機制。*參見劉耀輝《國家給付義務(wù)研究——社會權(quán)保障的反向視角》，博士學位論文，東南大學法學院，2011年，第174頁。

(三)經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最低限度

對于經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障最低限度的具體確定，大致可以從食宿、健康、教育等3個層面來加以明確。具體來說，對于食宿層面的社會權(quán)保障，主要包含食物權(quán)及住房權(quán)兩個方面的內(nèi)容，對應(yīng)于部分因貧困、自然或人為災(zāi)禍所致的缺乏最基本生活物資的群體，國家給予其必要的物資或財物救助，以協(xié)助其實現(xiàn)最基本的食物權(quán)及住房權(quán)。在具體的操作過程中，國家應(yīng)堅持相對貧窮與相對剝奪的理念，制定出具有社會共識的補助標準。此外，“更好的教育和醫(yī)療保健不僅能直接改善生活質(zhì)量，同時也能提高獲取收入并擺脫收入貧困的能力。教育和醫(yī)療保健越普及，則越有可能使那些本來會是窮人的人得到更好的機會去克服貧困”。*[印度]阿瑪?shù)賮啞ど骸兑宰杂煽创l(fā)展》，任 賾等譯，北京：中國人民大學出版社，2002年，第88頁。對于健康層面的社會權(quán)保障，對應(yīng)于部分無力醫(yī)治疾病或因病返貧且又未治愈的群體。對此，國家需要給付必要的醫(yī)療扶助。從目前的實踐來看，雖目前醫(yī)療保險體系可以在很大程度上幫助部分民眾實現(xiàn)這一需求，但不容否認，仍有相當部分民眾無力參與醫(yī)保抑或是無力承擔醫(yī)保之外自身所需承擔的部分費用。在這一情況下，國家的幫助就顯得尤為重要。另外，對于教育層面的社會權(quán)保障，主要對應(yīng)于部分無力或缺乏條件獲取教育的群體，包括偏遠地區(qū)教育資源稀少、因自身殘障無力接受普通教育以及無力支付教育費用等情形。對此，國家需興建教育設(shè)施、提供一定的免費教育年限以及為特殊群體提供特殊的教育服務(wù)，以實現(xiàn)整個社會中絕大多數(shù)人的自立，從而在最低限度上享受到經(jīng)濟發(fā)展所帶來的利益。

需要強調(diào)的是，以上從3個方面設(shè)定的經(jīng)濟發(fā)展要求下最低限度的社會權(quán)保障標準“不是一種主觀最低滿足，而應(yīng)當視為一種客觀的最低條件。而且最低條件不僅僅包括生活的某一方面，而且涉及諸多方面。因此，這種最低條件包括某個明確數(shù)量和質(zhì)量的住房、醫(yī)療服務(wù)、教育、食品、休閑以及工作的衛(wèi)生設(shè)施等，而且最低條件是絕對的”。*[英]亞瑟·賽斯爾·庇古：《福利經(jīng)濟學》，何玉長等譯，上海：上海財經(jīng)大學出版社，2009年，第337頁。因此，經(jīng)濟發(fā)展要求下社會權(quán)保障的最低限度作為一個客觀存在，是一個數(shù)量化的具體指標，雖包括保障人的基本生理需要及一定限度的可行能力的需要，但在一定時間段內(nèi)必須是一個固定的量，由此使其具有可操作性。同時，在國家需要作出直接的給付以外，還需依據(jù)法律防止第三人對于公民最低限度社會權(quán)的侵犯，以維持公民對其最低限度社會權(quán)的掌控。

誠然，確立以滿足最低生活需要作為經(jīng)濟發(fā)展過程中社會權(quán)保障程度的下限，在一定程度上降低了國家保障社會權(quán)的義務(wù)履行程度，此不是社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展互動共贏的最佳狀態(tài)。然而，社會的復(fù)雜程度遠遠高于理論所能預(yù)設(shè)的范圍，將社會權(quán)保障程度的下限設(shè)定于經(jīng)濟發(fā)展水平之下，是考慮到部分偶發(fā)事件致政府一時難以保證社會權(quán)的保障程度與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。所以，這不應(yīng)成為政府部門長期僅以保障最低限度社會權(quán)作為義務(wù)內(nèi)容的理由。為防范于此，可將保障公民社會權(quán)的程度作為政府考核機制的一項重要內(nèi)容，以督促政府部門盡量使社會權(quán)保障程度與經(jīng)濟發(fā)展水平相一致。

總體來說，將社會權(quán)保障放置于經(jīng)濟發(fā)展過程中來加以探討，明確經(jīng)濟發(fā)展過程中社會權(quán)保障的程度，使社會權(quán)保障與經(jīng)濟發(fā)展做到有機統(tǒng)一，并促進二者間的融合與協(xié)調(diào)，是更深一步推動社會權(quán)保障研究的新的嘗試，也是將社會權(quán)保障研究運用于實際的一種重要方式。在這個基礎(chǔ)上，擺脫倫理與價值意義上社會權(quán)保障研究的純粹性與絕對性，代之以經(jīng)濟發(fā)展過程中社會權(quán)保障的實然考量，并由此明確社會權(quán)保障的具體程度，無疑是著眼于現(xiàn)實的一種理性思考。

(責任編輯 甘霆浩)

中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助項目“以社會權(quán)度量經(jīng)濟發(fā)展的指標體系研究”階段性成果(SKYD20130019)

龔向和，東南大學法學院副院長，憲政與人權(quán)研究所所長，教授、博士生導(dǎo)師(江蘇 南京，211189)；董宏偉，江蘇省通信管理局法學博士(江蘇 南京，210003)。