淺談中小城市公交運營管理保障體系的建立

方良萍

（上海市政交通設計研究院，上海市 200030）

1 建立法規制度

隨著社會生產結構的日益復雜化、市場經濟的高度發展和利益的多元化，各種社會關系和經濟關系都越來越需要相應的方法來規范。與行政命令的方法相比，法律的方法更具系統性、穩定性、規范性、權威性，避免了主觀性和不確定性，因此也就更適用于市場經濟下規范各項活動，這當然也包括城市公共交通及相關活動。可以說城市公共交通立法是城市公共交通事業依法建設發展、依法經營、依法管理的需要[1]。

世界上許多國家和城市均通過公交立法實踐取得了成功的經驗，如法國的《公共交通法》和德國的《改善城市地區交通狀況財政資助法》[2]。因此，政府職能部門建立完善的法規體系和組織機構，制定和推行相關技術標準及投資戰略是非常必要的。具體辦法如下。

（1）國家盡快出臺《城市公共交通法》等公交法規，由全國人大批準實施。

各地在國家法律保障下，結合當地的情況，建立地方性法律法規，形成以部門規章為補充，門類齊全、層次分明的較完善的中小城市公交運輸法規體系。從法律上明確城市公共交通在城市交通中的地位，明確政府和企業分別在投資、價格、運營管理等方面的職責和權力，規定服務質量、市場準入條件以及約束企業競爭行為等，尤其要為公共交通規劃的按期實施提供法律保障。

（2）制定整合協調政策法規。

各公共交通部門有法律保障公共交通系統的發展離不開政策的倡導、支持和協調，如公共交通優先政策、市場競爭政策、公交補貼政策等。為了使公共交通系統能夠得到更大的發展，并在城市交通中占據主體或基礎地位，使有限的交通資源能夠得到合理的配置，必須對公共交通實行優惠和優先政策。通過政策法規，可以強化規范城市公共交通系統中各主體之間的相互關系。政府部門必須通過制定政策法規來提供一個合理的公共交通管制骨架，使各種交通工具協調運作，并通過監督和規范運營部門行為的方式使其符合為公共交通服務的宗旨。

（3）在法律上認定公眾參與公共交通的權利。

將城市交通教育融合到小學義務教育中，加強對城市各行業職工的交通知識和安全教育，加強職業培訓和人才培養，提高全民交通意識，依靠城市的全體市民共同參與管理好城市公共交通。

2 開拓資金渠道

國內外眾多城市的經驗表明，由于城市公共交通是立足服務社會、體現社會效益的政府政策性調控企業，為提高社會效益，公交的運營收入一般都低于運營成本。特別是一些因解決居民出行要求而新辟的線路，其客流形成有一個過程，滿載率低，入不敷出，因此在一定時期內的公交的虧損會有所增加。為確保公交企業的正常經營，必須建立強大的發展基金作為大力發展公交的經濟后盾，基金來源必須依賴整個社會，多渠道籌集。

2.1 政府給予適當的財政補貼

公共交通系統的發展主要靠政府，發展及服務水平與政府財政補貼政策有著密切的關系。國外對公共交通的財政補貼分為直接補貼和間接補貼，各個國家對公交的扶植主要體現在直接的財政補貼上，即從國家財政或征收的稅金里拿出一定的比例用于彌補公交企業經營的虧損及進行公交基礎設施的建設。

政府財政支持對城市公共交通的發展起著舉足輕重的作用。各國公共交通的資金需求都明確劃分固定資產投資支出和經營性支出。固定資產支出包括停車場、換乘點、樞紐站、候車亭、公交專用道等的投資建造；營運性支出包括車輛折舊、燃油動力和人員的工資福利等。政府對公交的財政補貼體現在對公交基礎設施建設的直接投資和對公交企業運營虧損的補貼兩個方面。

2.1.1 財政補貼具體補貼范圍

（1）對公交車輛新增及更新予以補助，加大對公共交通的投入，重點支持公共交通基礎設施建設（包括公交樞紐站、首末站、中途?？空炯捌湎嚓P設施）。

（2）完成政府指令性任務（新辟線路、開通冷僻線路、學生接送專線等），收入不足以彌補運輸成本的由財政給予相應補貼；落實燃油補助及其他相關補貼。拓寬交通發展專項資金的來源渠道，并在交通發展專項資金中劃出一定比例專門用于發展城市公共交通，確保公共交通專項資金的合理規模并逐年適度增加。

（3）對公交智能設施予以補助。鼓勵公共交通企業加大科技投入，提高公共服務水平。對公交智能系統、電子站牌、公交IC卡系統、公交服務公眾信息網站等建設，由財政按投資總額的一定比例予以補助。

（4）對因政策性虧損造成納稅困難的公共交通企業，報經地稅部門批準，可酌情減免房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅、水利建設基金；對公共交通企業執行低票價政策和承擔社會公益性福利（包括IC卡折扣和老年人、殘疾人、軍人減免票等）形成的政策性虧損，由財政給予補貼。

（5）公共交通用地實行免地價出讓制度。優先安排公共交通設施建設用地，對規劃確定的停車場、保養場、首末站、調度中心、換乘樞紐等設施用地，嚴禁擠占公共交通設施用地或改變土地用途。

2.1.2 財政補貼實施

2.1.2.1 建立完善的財政保障制度

（1）財政每年應列出專項資金，用于中小城市公共交通設施建設和經營補貼。

（2）城市公用事業附加費、基礎設施配套費等政府性基金要向中小城市公共交通傾斜，并根據財力情況，每年安排一定的財政資金用于公共交通場站、后方設施的建設和公交車輛更新等。

（3）建立完善的補貼測算機制。由公交公司制定年度或幾年收支平衡計劃及成本價格表，然后提交政府主管部門審批，公眾可作為使用人參與價格評議，政府作為監控人執行審定批準，同時考察計劃的合理性和有效性，然后據此對公交公司的運營進行財政補貼，并通過確保公交專項資金來源和支付公益性資金渠道，使政府補償和補貼機制制度化，確保公交企業的正常運營。

（4）建立完善的財政補貼核查制度。對受補貼企業補貼資金的利用進行考查。借鑒國外經驗，建立監督機制，政府派監督人員進入企業，監督企業的經營情況。

（5）充分發揮市場經濟的作用，提高企業本身的競爭力。

2.1.2.2 票價政策

票款是公交企業維持日常運營的最主要收入，由于社會和市民對公交服務的要求不斷提高，公交自身投入不斷加大，以及受到車價、油料上漲等宏觀經濟因素的影響，相對穩定的票價收入同公交運營成本支出的不平衡矛盾日益顯現，客觀上需要建立一種能真實反映市場變化的價格機制和定價模型，必須兼顧成本、易于接受、便于操作、公正合理的原則，同時也要與經濟發展水平相結合。理順各種公共交通方式的比價關系，并探索實行方便換乘，鼓勵采用公共交通的低票價制度。

（1）在城市交通需求調查和公交企業財務分析的基礎上建立成本與運量之間的定量關系以及票價與需求量之間的定量關系，以這兩個定量關系為基礎，運用價格彈性理論，確定最佳票價范圍。在最佳票價范圍內，考慮公共交通的公益性屬性，確定票價。

（2）城市中心區至郊區的公交線路，由于線路普遍較長，采用級票制。由于離中心城區越遠的地區，其經濟發展水平也相對落后，為了支援邊遠地區的經濟發展，對于靠近中心城區、短距離的每人公里票價水平可以高于離中心城區較遠、距離較長的票價水平。同時，要根據實際情況對公交車客運票價進行調整。

（3）城市中心區至郊區的公交車進入城市中心區后與城區公交車同線路同票價。

（4）實行多級票制的總體票價水平要略低于中心城區平均票價水平，同時，還應參考同方向或線路的其它道路客運班線的票價水平，防止不合理競爭的發生。

2.2 充分利用公交企業發展優勢吸引資金

公交企業依賴自身的發展優勢可以吸引其它企業或引進外資來發展城市公交。國內許多城市采取了車身廣告拍賣或部分線路拍賣等方式吸引社會資金的做法，可以解決車輛購置所需的大筆資金投入，也可作為企業創收的一項有效途徑。有了一定的發展資金，公交發展才更有后勁，因此，中小城市公交可以參考國內城市的成功做法，放開思路，大膽改革。

3 創造良好的公交環境

一個良好的公交環境，是對公交運營的強有力的保障，有了良好的運營環境，公交事業才能健康穩定的發展，為了公交的健康發展，必須為其創造良好的環境。

3.1 “黑車”治理

3.1.1 “黑車”的危害

“黑車”的無序經營，嚴重損害了合法經營者的切身利益，同時也為道路旅客運輸埋下了嚴重的安全隱患，容易引發安全事故、社會穩定等一系列問題。具體來說表現在以下幾個方面：一是乘坐“黑車”讓旅客生命、財產安全無保障；二是“黑車”非法經營侵害了合法經營者的經濟利益和合法權益，擾亂了正常的客運秩序；三是“黑車”偷漏國家稅費，給國家造成經濟損失；四是“黑車”以低票價誘惑旅客，設下圈套宰客，侵害了旅客的合法權益；五是“黑車”的存在滋生了諸多社會治安和穩定問題。

3.1.2 “黑車”久治不絕的原因

“黑車”治而不絕的原因主要有以下幾個方面：一是“黑車”購買成本低，利潤高；二是旅客安全意識差，容易忽視安全問題；三是打擊“黑車”取證難，查處難，打擊難度大；四是“黑車”不受時間和區域限制，運價便宜，生存空間廣。

3.1.3 整治“黑車”的建議

黑車是公交健康發展的一塊絆腳石，必須有效治理，從“黑車”存在的原因和“黑車”的危害兩個方面考慮，提出整治“黑車”的一些建議。

（1）強化宣傳教育，營造良好的整治氛圍。

一方面要對廣大旅客宣傳乘坐“黑車”的危害性，不斷增強旅客自我保護意識；另一方面要對從事“黑車”經營的業主加大交通法律、法規宣傳教育力度，要增加對“黑車”車主的震懾力。要充分利用報刊、電視等新聞媒體，采取張貼標語、發布通告、走訪座談等多種形式，廣泛宣傳“黑車”帶來的危害、處理“黑車”的政策以及執法機關整治“黑車”的決心，讓廣大群眾認識到“黑車”的社會危害性，自覺加強監督，及時向有關部門舉報。

（2）加強源頭管理，規范客運市場秩序。

進一步加強客運市場源頭管理，嚴把客運車輛市場準入關和從業人員資質關，減少客源與“黑車”的接觸，把“黑車”堵在客運的源頭之外。在各鄉鎮設置客運車輛管理站，配合主管部門加強車輛源頭管理，糾正違章經營行為，調解運輸糾紛，開展交通法律法規知識宣傳。各部門要定職定責，各司其職，加強協作配合，建立聯合執法機制，明確分工，密切配合，齊抓共管，協同作戰，綜合治理，從源頭上卡住、卡死“黑車”的客源。

（3）加大打擊力度，嚴厲查處絕不手軟。

行業管理部門要切實加強對道路運輸市場的監管力度，對非法營運的“黑車”要按相關法律、法規從嚴從重處罰，使其增加違法成本。

（4）發動全員參與，集中整治客運“黑車”。

“黑車”整治僅靠政府和執法人員是遠遠不夠的，還必須動員全社會力量，齊抓共管，形成合力，集中整治違法違規行為。只有充分發動最廣大人民群眾的集體力量，才能真正打擊客運“黑車”。

（5）完善基礎設施，構筑科學交通網絡。

一些交通不便或交通網絡不發達的農村地區，往往會給“黑車”以可乘之機，因此，運政部門在履行管理職能的同時，要采取多種措施，制定多種優惠政策，鼓勵發展農村客運班線，增加駛住鄉鎮和建制村的班線及車次，要充分發揮專業運輸企業的骨干作用，鼓勵專業運輸企業堅持“車頭”向下的原則，開行農村客運班線，提高鄉鎮和行政村的班車通行率。對于部分人口稀少且不通客運的農村，要給予一定的優惠，減免部分稅費，在客運班線上可打破“定班、定線、定點”的管理限制，適當增加客運線路，合理投放營運車輛。只有從根本上解決了農民的“乘車難”問題，才能從源頭上杜絕“黑車”的生存空間。

（6）堅持罰教結合，建立健全長效機制。

在“黑車”整治過程中，要堅持處罰與教育相結合的原則，一手抓集中整治，一手抓教育規范，將整治工作長期開展下去，并逐步健全整治長效機制。

（7）力求疏堵結合，引導“黑車”合法經營。

目前，一些區縣的“黑車”如果全部被取締，將給群眾帶來諸多不便，增加了群眾的“出行難”問題。運政部門要對客運市場進行認真調查，根據市場需求制定科學的發展規劃，在運力總量控制的前提下對車輛技術性能較好、駕駛員素質較高的“黑車”進行收編，作為一種客運運力的補充，逐步實現“黑車”非法營運向合法化經營轉型。

3.2 公交路權優先

沒有“路權優先”就談不上“公交優先”，公交路權優先可以為公交提供良好的運行環境，保證公交運行不受其他車輛的干擾，使其快速、便捷、安全地運行。此外，不僅要在城市客運走廊上設置公交專用道，更要注重公交專用道規劃的系統性，使城市道路形成公交專用網絡，公交的準點率、服務水平將大大提高。同時，路權優先不僅僅是在道路上畫出一條公交車道，管理與監管也應加強和跟進，才不至于讓公交專用道的開辟流于形式。可以通過對社會車輛停車設施的供應和停車費用價格的調控，使人們減少使用小汽車出行，更多地選擇公共交通，營造良好的公交運行環境。

3.3 改善公交站務設施環境

公交站臺是城市公共交通中不可缺少的重要硬件設施之一，是城市形象的一張名片，公交車站臺破損嚴重、配置不夠、廣告不規范等問題，區城管局根據區委、區政府要求，進行公交車候車站臺治理整頓工作，確保公交站臺有效地為候車乘客服務。

3.4 做好公交治安防范

倡導文明交通，針對扒竊、詐騙等犯罪特點，經常性地開展治安整治行動。重點排查公交車上可疑人員和違禁物品，對一些客流大且雜的重點線路進行重點整治。采取“車廂流動巡邏、站區定點巡邏、沿線駕車巡邏”措施，加大對公交車站、線的查控力度，確保運營和乘客安全；在各調度站點懸掛治安防范展板，加強對易燃易爆物品和違禁物品的宣傳，在各個車站點發放警民聯系卡及宣傳冊；對公交車駕駛員開展安全防范教育培訓，提高駕駛員的安全防范意識和發現、處置安全隱患能力，使公交安全運營，乘客安全出行。

3.5 加大宣傳

有關部門應該加強公共交通宣傳和教育，使社會各部門各群體深刻認識到公共交通的重要作用和意義，定期在街頭進行宣傳教育，或者通過橫幅廣告以及在電視電臺上宣傳，如利用“城市公共交通周及無車日”活動等平臺進行宣傳，在全社會牢固樹立全面的公交優先意識，并自覺遵守公共交通規則和秩序，樹立公共交通出行的“大眾交通觀”，改變一部分公眾對公交出行的固有認知和偏見，讓公交出行成為被認可的“體面出行”，形成促進公交發展的良好社會環境。

4 形成公交規劃更新機制

4.1 公交科學規劃

中小城市公交規劃應參考規劃居住人口和城市道路建設規劃，預測未來的人口、經濟、用地，借鑒發達地區的先進經驗，制定符合客觀實際、適度超前又具有明顯可操作性的發展規劃；對改造點，要根據客流量的發展變化，合理安排公交線路和密度，翻建、新建客運站場及沿途?？康母蹫痴荆员ＷC現有居民的出行要求。對控制點，無需過度建設公交場站，但必須滿足出行需求。在這些大前提下，再詳細地制定各個布置點的公交發展規劃。

公交科學規劃應該從線路配置、車輛外觀、車號設置等方面進行規劃。對缺乏科學規劃、布局混亂的公交線路可以進行全面重組。重新規劃的公交線路可以包括干線公交、支線公交、環線公交和長線快速公交。公交車輛可以采用特定的顏色來涂裝不同線路的車輛，這樣市民能根據車的顏色選擇車次。公交線路的車次號碼采用特定的編排方法，使線路編號與本路車運行的地區對應起來。

4.2 公交規劃的滾動機制

公交規劃不同于其他基礎設施建設規劃，基礎設施規劃實施的硬件設施不能再改變，而公交規劃可以根據公共交通需求的變化進行適當的調整，只有經常根據實際情況或出現的問題調整公交線路才能在交通需求變化的前提下提高公共交通服務的效率。由于以上原因，公交規劃必須進行滾動，不斷完善。

建議相關部門建立公交規劃滾動制度。每隔五年，根據土地利用性質的變化和當地人均收入的增加，經濟的發展和人口的增長，道路沿線瓶頸節點的改良，做出公交停車港的優化和公交系統動態規劃的局部改動與完善，建立健全公交發展體制，完善相關規定，促進公交與土地利用的協調發展。土地利用和城市公交系統構成一個循環的動態反饋系統，互為因果，相互作用。土地利用決定公交的需求，道路網必須承擔城市內部交通的主要載體，其承擔能力必須同土地利用相平衡；道路網和公交的發展要相匹配，必須從區域路網結構上考慮來優化公交系統。

4.3 加強各部門協調合作

公交運營與管理是一項艱巨的工程，實施起來不僅工作量大、難度高，且涉及部門眾多，只有各部門各盡其責，在遇到問題時及時溝通，協調合作，才能對公交實施有效管理，使其高效運營，健康發展。

為確保公交高效的運營及管理，首先應加強組織領導，在區縣政府成立由該區區長或該縣縣長任組長、副區長或副縣長任副組長，各有關部門(單位)參加的區縣公共交通汽車客運營運與管理領導小組，研究決定運營及管理中遇到的重大事項。相關部門要及時向領導小組報告公交客運營運與管理中的重大問題，領導小組辦公室設在區縣運管所，負責具體工作的組織實施。

5 結語

（1）通過公交法制法規的建立，強化規范城市公共交通系統中各主體之間的相互關系，有效地保障中小城市公共交通依法建設，依法經營，依法管理。

（2）建立了合理穩定的公共交通建設資金渠道，政府對公交的財政補貼體現在對公交基礎設施建設的直接投資和對公交企業運營虧損的補貼兩個方面；其次，公交企業也充分發展自身的優勢吸引資金，從而保障中小城市公交的發展。

（3）通過“黑車”治理、公交路權優先、改善公交站務設施環境、做好公交治安防范及加大對公交的宣傳力度來為公交發展營造一個良好的環境。

（4）建立了中小城市公交的科學規劃，使公交在班線、運力和場站建設工作中能規范、有序地發展，同時建立了公交規劃的滾動機制，每隔五年根據土地利用的變化、經濟的發展和人口的增長等做出公交線路的系統優化，加上各部門相互協調合作，保障公交高效運營。

[1]芮明杰.城市公共交通改革的理論思考及方案選擇[J].復旦大學學報，1996(1):46-50.

[2]莫露全.城市公共交通運營管理[M].北京：機械工業出版社，2004.