公共管理價值新視角——論生態思維與生態型政府的構建

陳瓊

(廣東開放大學，廣東廣州，510091）

公共管理價值新視角——論生態思維與生態型政府的構建

陳瓊

(廣東開放大學，廣東廣州，510091）

生態思維注重自然生態系統與社會管理系統整體價值與利益的最大化。它要求重新審視公共管理的價值傾向，追問社會發展的最終目的，并認為生態決策是政治民主的新形式，政府應該帶頭遵守環境道德。生態型政府要求在公共政策的制定、行政行為的實施和績效評估等公共管理全過程中“生態化”，以生態社會的建設為終極目標。它與服務型政府、責任型政府的價值邏輯一致。

公共管理；生態思維；生態價值；生態型政府

20世紀中葉以來，隨著地球生態危機的不斷加劇，生態思想逐漸滲透到了自然科學和社會科學的各個方面，發展成為了一種意識形態，深刻地影響人們的思維方式與行為邏輯。目前，環境問題已經不僅僅是生態問題，也是經濟問題、社會問題，更是國際國內的政治問題，因此，要求公共管理具備“生態思維”的呼聲日益高漲，反映了公民對政府管理職能的一種期盼：既是服務型政府、責任型政府，也是生態型政府。這也許是繼新公共管理運動之后的公共管理價值的又一重大變革，也是國家治理的新內涵。

一、公共管理生態思維的內涵

所謂生態思維，是運用生態學的概念、觀點和原理來分析、解決社會問題的一種方法論。它是從系統整體的視野出發，關注人與自然的復雜關系，以其協同進化與和諧發展為價值取向的一種思維方式。按照包慶德教授的觀點，生態思維具有四個特征：人與自然依存關系的整體性與進化的協同性；人與萬物存在關系的多元性和價值聯系的多樣性；自然界自組織的開放性與物質能量轉換的循環性；地球物質資源的有限性與人的認識過程的無限性[1]。這些特征表明，公共管理活動不過是生態系統物質與能量循環的一個環節，本質上毫不例外地受生態規律所制約，公共管理者應該懷著敬畏大自然的心態、順應生態系統的物質與能量流的方向和規律開展管理活動。與傳統的公共管理居高臨下地俯瞰自然、制定以經濟增長為核心的公共政策與行為不一樣，具備生態思維的公共管理把自己看做生態系統整體的—部分，追求社會與人、人與自然和諧統一前提下的兼顧公平正義的公共利益最大化。

公共管理中的生態思維也可以理解為：它是在公共決策的過程中，以生態社會的建設為總目標，追求人與自然、人與社會（人）之間的相互依存、相互作用、協調，關注自然與人類的整體利益、長遠利益，努力實現人與自然、社會之間的共同演進、共生共榮的可持續發展、蘊含生態價值觀的思維模式。生態的公共管理是將政府的公共管理行為放到自然生態系統的背景當中，改良傳統的行政管理的實踐框架和知識框架，以適應環境保護和人類社會發展的需要，保持生態系統的穩定、完整和美麗。把生態學知識與公共管理知識結合起來，有利于政府更好地行使公權力，使權力行為更加科學合理，不但解決環境問題，還針對行政管理本身和社會其他方面產生積極作用和影響。具體來說，公眾對政府的定位有了全新的詮釋：政府在提供公共服務時表現出服務型政府，政府在履行職責時表現出責任型政府；政府在公共決策中涉及與自然的關系時表現出生態型政府。具備生態思維的公共管理者應該認識到，建構節約型社會,打造和諧優美的生態環境,是社會經濟發展的物質前提；相反,無休止的浪費資源,破壞生態環境,就等于解構社會經濟發展的基礎。“人具備了生態思維就會在現實的實踐過程中有可能積極采取節約有限資源、尊重生態系統的態度和行為,理性對待各類資源與生態系統,促使其朝著良性循環有序運作的方向發展。這不僅會使資源系統和生態系統越來越適合人類的生存發展,而且會不斷地滿足生產力發展的需要,有可能實現經濟增長的速度、結構、質量和效益的統一,實現自然生態系統和社會經濟系統的良性循環,促進經濟社會的持續快速協調健康發展。”[2]

傳統的公共管理思維具有明顯的單向度,有意無意地忽略了人與自然的內在聯系，低估自然的復雜性，高估人類的認識和改造能力，在社會發展中只注重對自然的單向征服和索取,幾乎從來沒有考慮生態系統資源利用以外的各種價值；在制定行為規范和制度安排時，習慣性地將人類自身的利益放在所有非人類存在物的利益之上，缺乏保護和建設等維護其平衡的自覺的生態意識。“環境危機是經濟與政治發生歷史變遷的結果，這種變遷造成社群消失、價值觀狹隘化，公民日益喪失通過民主過程作出反應的機會。”[3]把人類地位凌駕于自然萬物之上的價值觀是狹隘的人類中心主義思想，客觀造成了人與自然的對立，割裂了人與自然之間所存在的多樣價值的聯系，反而損害了人類和自然的長遠利益。公共管理的生態思維把包括人類在內的整個自然界視作相互聯系的但不可分割的整體系統，系統的各個要素都要協調有機地發展，而不再是單單看重人類對自然的征服。因此，用生態思維來指導政府的公共管理行為，符合唯物辯證法原理和生態哲學思想，具有鮮明的時代特征和科學性，有利于政府在行使公共行政時節約資源、提高效率，更好地行使行政職權。目前，各國政府運用生態思維來指導公共管理行為是大勢所趨。

二、公共管理的生態價值觀

如果說新公共管理運動把政府從管制轉向服務，實現了價值觀的根本變革，那么，某種意義上具備生態思維的公共管理又是一次價值革命，極大地拓展了公共管理的價值內涵。具體來說，這種公共管理的新價值將促成如下觀念的大轉換：

第一，否定盲從GDP的傳統經濟增長模式，追求有幸福內涵的有質量的經濟發展。在傳統經濟中，經濟增長是無條件、永恒追求的目標，但是，經濟增長必然會消耗資源，損害環境和下一代人的利益，所以，經濟的無限增長在物理上是不可能的。不僅如此，歷史證明，經濟增長了，但全球范圍內的環境危機、社會公正（平）、貧窮、毒品等問題卻愈演愈烈，貧富差距也越來越大，嚴重影響了社會和自然生態系統的可持續發展。這種增長只是為了滿足人的欲望，是獨立于生態系統以外的，其結果就是作為原材料和人類賴以生存的生態系統自然價值被低估，被隨意丟棄、浪費和污染。我們認為，這一切的根源都來自于錯位的GDP至上的價值評判體系。傳統GDP核算體系所存在的缺陷——沒有扣除作為中間投入的自然資源成本，也忽略生產過程中所消耗的各種自然資源所存在的價值，對人們在經濟活動中的行為選擇及價值取向具有不可忽視的負面影響。它所衡量的是經濟過程中通過交易得到的產品和服務的總和，至于這些產品和服務是增加社會福利(正作用)還是減少社會福利(負作用)，是有利于發展還是不利于發展，它并不加以辨識。我們認為，傳統管理追求的理性經濟人的效用最大化、沒有節制的完全市場競爭和對經濟增長的絕對追求是環境危機的根源，也是可持續發展的障礙。新古典經濟學主張的政府調節帶有很大的盲目性：它可以調節“市場”，但調節不了單個“理性人”以及它們追求效用最大化而形成的整體“市場力量”對環境資源的開發和破壞。生態系統承載社會經濟發展的空間與資源是有限的，現有的經濟發展模式是以減少生物的多樣性或減弱生態系統的功能為代價的，這種代價終究會以其他方式反饋到人的身上[4]。

我們認為，如果沒有提升老百姓的幸福指數，任何一個國家或者地區的經濟增長都是徒勞的。我們的終極目標不是社會財富的積累，更不是所謂的一邊創造財富，一邊破壞環境。公共管理應該是提高公民生活滿意度、追求社會盡善盡美的行為——保證生態系統總價值的最大化。當人的利益與生態系統利益相矛盾的時候，不是向任何一方的偏斜，而是尋求兩者的最佳結合點，確保人的基本利益需求的前提下，盡可能少地損害自然環境，因為好的生態環境給我們帶來的美感、幸福感與愉悅感是無與倫比的。

第二，擴大基層民主，推進生態決策。公共管理民主的核心價值是尊重人民主權和意愿，實現社會的公平正義，強調政治、行政與政策等信息的公開化，遏制政府及官員對權力的濫用，去除行政低效，確保公眾能以各種形式參與社會管理，保障利益不受侵犯。盡管傳統的公共管理也是把公共利益最大化作為己任，但是，作為生態系統整體的長期利益和短期利益最大化，政府職能有限，有可能既有的政策跟不上變化，因此，有必要把公共政策的制定自上而下的順序顛倒過來，讓包括生態科學家在內的民眾和社群決定自己的生態命運和社會命運。在全球化的今天，行政目標的實現和效能的發揮日益受到自然生態系統的影響，生態問題幾乎是所有政治和行政舉措無法回避的現實問題，對生態的考量很大程度上反映了一個黨派或政府對自然的認識和改造能力，并折射其執政能力。因此，改變過去忽視環境問題的狀況，把自然環境以及資源和經濟發展結合起來，倡導生態文明，轉變經濟發展模式，以生態思維來指導公共管理是順應自然規律和管理學原理的智慧選擇。

生態價值指導下的生態決策是政治民主的新形式。與傳統民主管理相比，兩者都贊同法制化和決策科學化前提下的公民政治生活參與，主張政府為民眾的利益而開展管理。公共管理的生態思維建立在民主基礎之上，民主行政管理是生態行政管理發展的前提。兩者的最大區別在于，生態參與的政治民主是一種積極民主，是在政府公共管理水平的不斷提升過程中形成的一種新的行政習慣。生態決策對環境的多樣性和社會多樣性的敏感度最高，能找到公眾利益與環境利益的最佳結合點。生態思維指導下的公共管理強調公眾參與，重視基層民主。“生態政治參與是公民參與生態環境保護實踐的一種重要方式,也是生態公民權利的一種重要體現。它是指公民及公民組織通過參加生態管理聽證會、提起生態行政訴訟等形式評議政府生態管理績效、參與政府生態行政決策和監督政府生態管理行為等活動。有效的生態政治參與既要取決于政府的自覺,又要取決于公民的自覺。”[5]這種政府與民協作的管理模式能使政治、經濟、社會與自然和諧全面發展。

第三，講究環境道德，構建責任政府。關于責任政府的內涵，很多學者已做了較深入的研究，筆者在此只強調政府對環境應該承擔的責任和義務。眾所周知，推行社會主義核心價值觀、提升公民道德水平是我國政府努力的方向，它涵蓋了公民道德、職業道德、家庭道德、環境道德等方面。由此可見，政府的公共管理行為遵從環境倫理是其中的一個重要環節。環境倫理將人與人之間的倫理關系擴展到了人與自然的關系之中，提出人對自然生態環境具有對人同樣的道德義務，賦予自然作為道德客體的地位。這是對傳統倫理道德的補充和升華。此外，政府是包括自然環境在內的社會公共物品的提供者與管理者,負有保障與維護的責任。因此，政府在科學決策和社會管理中應該以身作則、敬畏自然，并促成各種社會組織和個人自覺遵守保護環境的法律法規或倫理規范，使保護生態環境和合理利用自然資源成為人們的自覺行動，使人們認識到我們擁有從自然那里獲取各種生活資料的權利的同時，還肩負維護生態平衡的義務。簡而言之，必須把生態責任當做政治責任來對待。“由于環境資源具有‘公共性’（即產權界定不清晰）特征，如同其他公共物一樣，保護環境需要公共倫理即以道德情懷關愛自然。”[6]各級政府把追求人與自然的自然性和諧作為價值目標，本質上是人對自然的義不容辭的一種責任。

在我們的社會生活中，相當數量的人對環境保護缺乏自覺性、主動性和自律性，只把環境當作是與己甚遠的公共物，責任意識淡漠，更談不上把自己當做主體，意識不到環境利益遭受破壞時，可以對環境破壞者提起控告，維護自己的權益——享受自然資源給你帶來福利的同時，承擔環境保護的責任和義務。必須明確，政府官員不僅是行政決策和行政管理的主體，還是環境保護的責任主體，加強政府的環境倫理責任建設離不開決策者，是構建責任政府的重要環節和主要內容。各級政府應該以生態文明作為社會經濟發展的價值導向，帶頭運用科學發展觀和環境倫理規范來指導、約束自己的行為，提升自身的環境倫理水平。由于公共行為具有道德示范性，因此，政府還可以通過信息公開、聽證議政、民意調查等多種途徑建立和完善各種有效的環境倫理責任監督機制，促成整個社會環境倫理意識的提升，彰顯利用和保護環境的必要性與公平性。

三、生態型政府的構建

社會主義市場經濟體系成功建立的重要標志之一，就是看各級政府的公共管理能否從以管制為主向綜合協調轉化，能否從片面索取自然資源轉向適應于人與自然和諧相處、可持續發展，在責任型政府和服務型政府建設的基礎上進一步打造生態型政府。“所謂生態型政府的內涵就是指致力于追求實現人與自然的自然性和諧的政府,或者說是以保護與恢復自然生態平衡為根本目標與基本職能的政府”[7]。它要求我們在遵循社會經濟發展規律的同時，遵循生態規律,積極履行促進生態系統平衡的基本職能,并與之相適應,積極協調地區與地區、政府與政府、政府與非政府組織、國家與國家等之間的生態利益、生態利益與非生態利益的關系。西方國家廣泛開展的生態政治運動是建立生態型政府的直接驅動力，而在我們國家，生態型政府的建立是自覺自愿的行為，是提高國民幸福指數的現實選擇，也是政府執政理念的新的發展趨勢。柴秀波認為，生態型政府的一項基本職能就是實行生態管理，提供一個可持續的、安全的生態環境，政府責無旁貸。構建生態型政府是一項復雜的系統工程，至少需要實現行政理念的創新、保障制度的創新和管理方式的創新[8]。按此邏輯，我們認為，生態型政府必須實現公共政策的制定、行政行為的實施和績效評估等公共管理全過程的“生態化”。

第一，公共政策的制定奉行生態優先的價值導向。政治活動與自然生態環境有著千絲萬縷的聯系，決定了社會經濟政策的制定必然蘊含關于自然的價值取向。從古希臘的亞里士多德、柏拉圖的有關論述，到現代西方生態政治與環境保護運動無不如此。“與市場經濟使價值觀狹隘至單一的贏利指標正好相反，道德經濟必須以較為寬泛的價值觀為指針和目標。這些價值觀將構成一個新的基礎，由此審慎地應用技術，清醒地意識到社會和環境限制并因此而約束經濟活動，以及建設一個具有生態智慧的社會。”[9]致力于生態型政府的構建，首先需要變革的是管理理念的重構，扭轉一直奉行的人是自然的主宰、征服自然、掠奪自然的環境價值觀：人類物質財富增長所依賴的自然資源無窮無盡、永不枯竭；自然生態系統對人類廢棄物和污染物具有無限的凈化能力；自然環境只有工具價值、沒有內在價值,是人類無償消費的對象等錯誤觀念。當經濟發展與環境資源保護相沖突時,能否堅持生態優先是區分生態型政府與非生態型政府的重要標志。這里所倡導的生態優先價值，既不是把人的需要和價值凌駕于自然之上，也不認為自然的價值優先于人類，而是兩者的相互包容、謙讓與和諧統一，確保社會系統和生態系統共生共榮、協調發展；生態優先原則既考慮了生態系統的總價值最大化，也兼顧了人的價值和利益。中國社會科學院的肖顯靜教授認為，環境惡化的主要原因是單個經濟主體從事經濟活動的結果，包括該經濟主體在內的眾多經濟主體承擔后果，影響了社會的整體利益。要改變這種狀況，有必要考察單個經濟主體從事經濟活動的經濟制度框架——市場機制與環境保護的關聯[10]。所以，我們認為，所有公共政策的制定都必須蘊含生態倫理的價值訴求，以確保環境責任的落實。這一價值原則應該始終貫穿在國家和各級地方政府的法律制度體系、道德行為規范和環境管理體制之中。通過強化生態文明建設的制度創新，為生態型政府的建設保駕護航。

第二，公共行為是追求可持續發展的生態行為。傳統政府與生態型政府的根本區別在于前者直接參與經濟活動，后者則只是生態環境保護的主要責任者，最終以政府活動主體——行政管理人員的行為表現出來。在自然生態系統中，所有生物和非生物的行為都是符合生態規律制約的生態行為，是出自生物的本能和物理化學規律的使然。公共管理的生態行為是指仿生態的、盡可能符合自然生態系統物質與能量流方向的組織社會化大生產和財富分配的公共決策行為。它要求我們放棄那些與生態目標不一致的行政目標與政治目標，制定生態目標、政治目標和行政目標一致的共同綱領，把良好的生態環境作為一項重要的公共產品和公共服務呈現給大家。或者說，把生態民主和生態服務作為優先的價值考量，分別作為公共決策和行為的起點與終點。市場機制對自然資源的開發與利用往往帶有很大的趨利性與盲目性，勢必造成生態環境的破壞和資源的日益枯竭；與此同時，為了追求行政目標和政治目標，各級地方政府大搞基本建設和工業投資，對環境保護形成極大的壓力。而政府在生態管理職能上的嚴重缺位、以鄰為壑、條塊分割、過分依賴行政審批等導致宏觀調控失靈。發達國家的經驗表明，只有堅持政府管理為主導，市場調節機制為輔的模式，才能有效協調發展與保護之間的矛盾。

可持續發展的公共管理生態行為有很多，例如，在機構設置上仿效美國成立環境政策辦公室，在管理體制上把資源的管理與使用分開，實行生態決策機制一票否決，加大公共投入興建生態保護工程，明晰環境資源的產權和合理定價等。目前，我們認為，推行生態效益補償機制，驅動生態經濟與循環經濟的發展是公共管理生態行為較好的模式之一。這一舉措有兩大好處：首先，使企業或個人對環境和資源利用的同時，讓他們意識到自已有責任和義務去保護環境和資源，從而牢固樹立生態意識，盡量減少對環境不必要的破壞；國家也可以從中收取一定稅收，用于環境污染的治理，生態脆弱地區植被的恢復和建立自然保護區等。運用生態效益補償金這一經濟杠桿，國家可以充分發揮宏觀調控的作用，有效地縮小東西部經濟和環境之間的差距。其次，建立新的經濟格局和價格體制。征收生態效益補償金是考慮了環境的生態價值，所有的企業和個人必須為使用自然資源的工具價值以外的價值付款，迫使他們不得不在成本計算中考慮環境的各種價值，進而使經濟格局和價格體制發生重大變化。那些建立在過分依賴自然資源和污染環境基礎上的企業，由于成本上升，缺乏競爭力，必然瀕臨倒閉；而那些污染小，對自然資源破壞少的高科技企業將得到發展壯大。這樣做的結果是客觀上促進了經濟結構的調整、價格體制的理順，更有效地促進了環境建設的良性循環。

第三，建立政府績效評估的綠色機制和生態問題行政問責制。政府的績效評估不應該只停留在經濟效益層面，還應該包括社會效益與生態效益。我們應該積極倡議盡快推行把生態效益放到首要位置的綠色GDP的考核，它是生態思維的公共管理舉措之一。建立綠色GDP績效考核體系，需要公眾的廣泛參與。通過民主程序，公眾參與、監督公共政策的制定、政府績效的考核等，可以有效加強社會經濟發展的生態導向性，實現經濟增長方式的根本轉變。此舉既有利于樹立正確的績效價值觀，又有利于促進公民的政治參與。

從生態價值層面看,政府作為唯一的公共組織,應是自然環境“公共物品”可持續利用的維護者,對自然環境的可持續發展負有道德責任。這種道德責任的訴求是行政倫理的新形式。我國的環境問題之所以特別突出，主要的原因還在于缺乏生態的行政問責制。基于政績的追求和招商引資的壓力，很多地方政府官員對高污染和高資源消耗企業放松了環境保護的要求，因此，建立具有中國特色的環境保護的生態行政問責制，是契合生態文明制度的內在要求。簡單地說，生態行政問責制包括明確各級政府與人民是生態行政問責的主體，制定完善環境保護的相關法律與制度，借助組織和行政的力量對任何破壞環境和濫采濫捕的資源耗竭行為進行法律的、行政的處理。進一步教育各級黨員干部樹立生態責任與經濟發展責任同等重要的認識，把環保績效考核與責任追究納入政府績效考核體制中去。

生態型政府的內涵是具備生態思維的新型社會管理模式，以生態社會的建設作為自己的終極目標，既注重滿足人發展的需要，也滿足環境的需求；生物的多樣性與內在價值得到充分尊重，人類生產與消費體現生態智慧，實現廢物零排放或再利用。生態社會的可持續發展與經濟增長是建立在可再生性資源基礎上的并且消耗的速度小于自然再生速度，是自然、社會與公民的全方位協調發展。除了制定經濟政策時考慮環境影響，保證國家之間、代際之間對資源和財富分配的公平外，它還考慮了人的健康、接受教育的程度、工作的質量、社區的文化以及人的幸福度等指標。我們不但要求改變傳統的經濟系統，而且還要求建設適應生態社會的服務型和責任型政府體制。在這個社會中，政治制度、經濟手段和社會游戲規則都進行了重新設計。生態系統既有使用價值，又有內在價值。生態社會不謀求經濟的絕對增長，只是順應生態規律生產滿足人們的基本需求，在社會的、生態的發展中謀求個人的興趣、發展機遇和人們生活質量的提高。換句話說，政府公共管理的邏輯應該是把包括人在內的整體生態系統效益放在優先考慮的位置，而不僅是單純的人的經濟效益。從長遠來講，這樣做也利于人類的經濟效益的提高，進而實現經濟價值、社會價值和生態價值三位一體的總價值目標的最大化。因此，責任政府、服務政府和生態政府的內在邏輯是一致的，并具有同等價值意義。

[1][2]包慶德.綠色視界：生態思維與節約型社會[J].自然辯證法研究，2006,（3）.

[3][9]丹尼爾.A.科爾曼.生態政治[M].梅俊杰 譯.上海：上海譯文出版社,2006:193,80.

[4]葛永林.綠色經濟學思想及方法論特征[J].華南師范大學學報（社會科學版），2008,（6）.

[5]黃愛寶.生態型政府構建與生態公民養成的互動方式[J].南京社會科學,2007,(05).

[6]曾建平.環境正義——發展中國家環境倫理問題探究[M].濟南：山東人民出版社，2007:261.

[7]黃愛寶.“生態型政府”初探[J].南京社會科學,2006,(01).

[8]柴秀波.思維方式的演進與生態型政府的構建[J].中國行政管理，2011,（10）.

[10]肖顯靜.生態政治——面對環境問題的國家抉擇[M].太原：山西科學技術出版社：2003：115.

（責任編輯： 楚和）

A New Perspective of Public Administrative Values

CHEN Qiong
(The Open University of Guangdong, Guangzhou,Guangdong, China,510091)

The ecological thought try to maximize overall value and interest of both natural ecological system and social management system. It requires re-examining the value tendency of public management and the goal of social development. The paper states that ecological decision is a new form of political democracy and government should take the lead to comply with the environmental ethics. In order to construct an ecological society, ecological government should centers on “ecological process” in the whole process of public management, such as formulation of public policies, implementation of administrative behavior and performance evaluation. The value logic of an ecological government is internal consistency with service oriented and responsible government.

public administrative; ecological thought; ecological value; ecological government

D035

A

2095－932x（2015）06－0105－06

2015－11－04

陳瓊（1962－），女，廣東湛江人，廣東開放大學法律與行政管理學院副教授。