關于我國三大城市群建成世界級城市群的探討

彭力 黃崇愷

（1.中國社會科學院 政治學系，北京，102488；2.美國杜肯大學商學院,賓夕法尼亞州匹茲堡）

步入2015年以來，中國制造業采購經理指數（PMI）一直在50%這條“榮枯線”左右徘徊，在不容忽視的經濟下行壓力下，亟待東部和中西部城市群一體化迸發巨大的發展動力，尤其是京津冀、長江三角洲、珠江三角洲三大城市群能否在新常態下尋找新的發展動力，能否成為中國下一個發展階段的核心增長極，能否在10年或20年后邁入世界級城市群，直接關系到中國能否成為世界經濟版圖深刻變革的重要力量。

一、三大城市群優勢與劣勢比較分析

世界級城市群是以具有國際影響力的世界城市為中心，以城市群為基本組織形式，集聚國內國際經濟、社會要素，在國際經濟、社會發展中占據主導地位和具有世界影響力的大型城市群[1]。其需具備以下重要特征：（1）中心城市的核心支配地位和輻射帶動作用；（2）城市間利益互補，分工及合作合理，發展動態、均衡、水平高；（3）交通通信發達、便捷；（4）實施跨市、跨區域的總體規劃，關注生態環境和人口階層分化等問題[2]；（5）產業轉型與傳統特色產業密切聯系，產業結構橫向集聚、縱向鏈化。世界級城市群是區域發展最具效率的模式[3]。

京津冀、長三角、珠三角三大城市群在我國經濟發展中地位舉足輕重。隨著《京津冀協同發展規劃》、《長江中游城市群發展規劃》的實施以及CEPA和9+2的不斷深入，三大城市群在第三產業和貿易投資方面的合作更加緊密，具備了成為世界級城市群的幾點優勢。（1）門戶位置優越。平原廣闊，毗鄰港口，有陸地、海洋輻射優勢。鐵路、高速公路、機場、航道、港口、城際軌道交通和公共交通等海陸交通便利。（2）城市群發展成果矚目。綜合發展水平和形態優于其他城市群。我國30年由下至上的農村工業化和城市化發展使三大城市群形成了巨型城鎮群地帶[4]，城鎮化率已經達到中等發達國家水平。根據中國社會科學院發布的《2015年中國城市競爭力藍皮書》，三大城市群的城市綜合競爭力處于絕對優勢。（3）外向型經濟水平較高。三大城市群是我國經濟最開放的地區。2014年出口貿易總額占全國出口貿易總額的70%多；擁有最高的市場化程度和最完備的市場體系，商業底蘊和文化濃郁，存在開拓創新的種群文化心理，易于吸引外資。（4）產業結構合理。從總體上看，三大城市群的產業結構已經實現了工業化，正在邁向產業多元化，現代服務業、先進制造業、高技術產業等已成為優先發展的重點，高新技術產品產值增長迅猛。（5）勞動力充足。三大城市群享受人口紅利，對勞動力有巨大吸引力。根據《價值線》統計結果，2013年中國財政收入最高的50個城市的人口凈流入排名中，三大城市群占席最多。大規模且日益迅速增長的農村勞動力進入三大城市群，迅速促進其第二、三產業發展[5]。三大城市群中，珠三角在人口和規模方面已超越東京成為世界最大城市帶，京津冀和長三角也是東亞地區城市化發展主力[6]。（6）消費市場潛力巨大。三大城市群核心城市已成為中國重要的消費中心。2013年，北京、上海、廣州的社會消費品零售總額分別為8375.1億、8019.1億和6882.85億元，合計占全國當年社會消費品零售總額的9.93%。三地2013年社會消費品零售總額同比增長率分別為8.7%、8.6%和15.2%。其中，由于廣州2013年末的常住人口為1292.68萬人，少于北京的2114.8萬人和上海的2425.68萬人，廣州的人均社會消費品消費額實際高于北京和上海。（7）政策優勢突出。國家“十二五”規劃、《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》將三大城市群定位為建設世界級城市群。該建設目標也已被列入《京津冀協同發展規劃》、《長江中游城市群發展規劃》、《珠江三角洲地區改革發展規劃綱要》、《粵港合作框架協議》和《粵澳合作框架協議》。其中，珠三角去年已成為我國首個進行全域規劃編制的區域[7]。隨著上海自貿區的試驗成功，廣東自貿區和天津自貿區2015年掛牌建設，對成功建設世界級城市群是另一個重大利好。

三大城市群作為中國最具代表性的城市群，總體優勢明顯。但三大城市群的短板也應予以重視。諸如區域內部差距正逐步擴大[8]，企業創新能力有待增強[9]，空間發展有待整合[10]，綜合交通有待協調，高等教育素質有待提高[11]，生態承載力接近極限[12]等。而當我們對每一個城市群進行個性化比較時，其各自的優劣勢將更加明顯。

長三角作為目前我國第一大城市群，優勢明顯，包括：（1）經濟整體發展水平高，上海與其他非中心城市的產業關聯度強[13]，促進了產業結構互補和轉型。比如，上海金融業的優良發展很好地帶動了長三角的產業結構升級[14]；（2）副中心作用明顯。南京、杭州、合肥三大次中心，有助于其他中小城市的崛起，有利于承接上海的市場、資金和技術；（3）已達到一定協同程度。建立在以省市主要領導間、常務副省（市）長間、主要城市市長間、部門間及行業間這四級的區域合作與協調機制，相對而言層次較為分明、 分工較為合理。近期，上海、浙江、江蘇、安徽三省一市就區域內開展互聯網金融跨區域合作達成共識就是協同程度的最好例子。而長三角的劣勢是：（1）產業趨同現象明顯，產業同構導致大量重復建設[15]。深層次原因是政府間利益協調機制尚待進一步健全，分工體系不清晰，導致“看得見的手”與“看不見的手”產生矛盾[16]；（2）廉價勞動力的人口紅利正逐漸消失，人力成本逐漸提高，過去依靠勞動力成本低的發展路徑已經不可行。

珠三角特色鮮明，布局獨特：（1）一體化趨勢顯著。珠三角城市群空間形態呈扁平的網絡狀，不存在絕對占優的核心邊緣，基本已經邁入協同發展的初級階段[17]。這離不開珠三角在同一個行政單位下，較便利地實施政策；（2）市場化程度高。毗鄰港澳提供的國際市場，市場經濟發育更充分，加上廣府文化、嶺南文化的務實重商，造就了珠三角的自由市場和開放經濟。同時，珠三角的劣勢十分明顯：（1）政策助力缺乏省際區域優勢；（2）高素質人才不足。珠三角的高等院校數量、在校研究生人數，與京津冀、長三角存在較大差距，這導致整體人才缺口較大，關鍵是缺乏引領型、創新型人才；（3）區域分工不明顯。珠三角8個主要城市的兩兩對比中，有9對城市存在產業同構化現象[18]。這種由政府間相互博弈導致的潛在惡性競爭在長三角城市群中同樣明顯。

長三角與珠三角相比于京津冀，已然走在了發展的前列。但京津冀具有巨大的發展潛力，同時，問題也最為錯綜復雜。最大的困難在于，京津冀名義上是兩市一省，實際上包含了中央政府在內，這往往使決策制定更為復雜化。尤其是京津冀內關于誰是經濟中心的問題，一直爭論不下，正如《京津冀協同發展規劃綱要》中對其的模糊處理一樣，這個問題可能和珠三角內誰是經濟中心的問題一樣，沒有定論。

與長三角和珠三角相比，京津冀在政策、資源、人才、科研方面具有明顯優勢，城市發展平臺優越。但在經濟總量、工業效率、開放程度、市場化進程、交通物流一體化和區域合作一體化等方面存在顯著差距[19]。比如，反映區域經濟發展水平的人均地區生產總值遠低于長三角和珠三角；北京、天津兩個核心城市并存，北京市的城市功能、技術和產業已開始向周邊地區擴散；天津在一定時期內極化作用正在增強；河北8市等次中心城市與京津兩市的發展水平差距顯著，低等級城鎮數量過多，接受中心城市核心經濟輻射能力有限。在交通物流方面，長三角是呈三角形網狀的，上海的軌道交通已延伸至昆山，未來要延伸至嘉興，而珠三角也擁有了以城軌、鐵路、高速公路為主的較為成熟的城際交通網絡，這兩個城市群的交通物流高度一體化。相比之下，京津冀的交通物流還存在著嚴重的行政邊界。北京的交通網絡呈中心輻射狀，河北就這么被一個個圈給圈在了外面。據統計，河北通往京津兩地尚未接通的路共計2300公里。有不少學者指出，京津對河北存在虹吸效應，導致河北無法發展；而長三角和珠三角，即便城市間存在同質化競爭，城市間也很難出現虹吸現象，因此長三角和珠三角發展更為均衡。的確，京津冀中河北處于相對弱勢地位，但京津過去無法對河北起輻射帶動作用，一定程度上和京津的產業結構有關。深層次說，廉價勞動力發展了長三角、珠三角的一批城市[20]。長三角和珠三角的優越地理位置，幫助其樹立物流樞紐的地位，加上加工貿易所帶出的大量工廠、人口和資金的聚集，繼而繁榮了長三角和珠三角。而加工貿易不是京津的產業重點，京津冀的地理位置相對長三角和珠三角也沒有明顯優勢，因此無法成為物流樞紐，難以帶動河北的發展。

京津冀的問題是個歷史性難題。為更細致看清問題的復雜度，本文將各自分析京津冀三地的優劣勢，這樣可以有的放矢。京津冀中的最大城市北京，作為全國政治中心，是全國交通樞紐，經濟以高端服務業為主，尤其在科技和信息產業具有明顯優勢。2014年，北京第三產業占GDP比重達到77.9%。但北京存在以下劣勢：第一、第二產業劣勢明顯，第三產業增速放緩，未來發展潛力需進一步挖掘。同時，處在霍爾城市變動模型第四階段的北京急需治理“大城市病”，在嚴控增量的前提上有序疏散存量。存量是指北京的非首都核心功能，包括高消耗產業、區域性物流基地、區域性專業市場、部分教育醫療、部分行政性和事業性服務單位等。促進公共服務均衡化是疏散北京非首都核心功能的關鍵。過去，北京曾經嘗試疏解內城，但反復失敗。有學者認為，失敗的原因是北京在遷人的同時沒有遷產。但京津冀內公共服務的失衡很可能才是失敗的根本原因。公共服務的差異直接造成了區位價值的差異，更大程度上影響了人們對工作和生活地點的選擇。公共服務均衡化，可形成人口疏散的磁力，從而實現其他要素多向流動。因此，須促進公共服務均衡化。

京津冀中的第二大城市天津，東臨渤海，是京津冀的海上門戶，海陸空交通便利，擁有國內排名第三、世界排名第四的天津港，龍頭產業是先進制造業，戰略性新興產業發展迅速，產業基礎雄厚，政策環境優越，而包括天津自貿區在內的濱海新區更擁有制造業、融資租賃、國際航運等比較優勢。但天津產業結構偏重、產業鏈不長、產品競爭力不強。同時，京津冀尤其是天津和河北省的民營經濟發展較為緩慢，大型民營企業，其相對弱小的市場力量無法打破區域之間利益分割的限制，資金、信息、技術等生產要素難以形成自由流動的區域市場，使京津冀協同發展無法自下而上地快速發展[21]。

公認的京津冀中相對弱勢的河北省，擁有資源和重工業優勢，鋼材、平板玻璃、焦炭等產品產量在全國名列前茅。河北積極抓住京津冀協同發展的歷史機遇，努力建設京津冀第三極核心，如石家莊正定新區，以準備承接京津產業轉移，轉化京津科技成果。但河北在社會發展、公共服務水平和質量層次上存在著非常明顯和懸殊的差異，這需要從教育、醫療、安居、法治、公共福利、公共設施等方面全面提高。同時，人的因素很重要，除了外來人才，河北本地的人文特點對于倡導契約精神和建設行政能力而言同樣值得重視。河北人具有大局意識和奉獻精神。1996年的特大洪災中，河北人為保京津，甘愿向自己泄洪。但由于長期的經濟結構、政治制度和歷史文化傳統的影響，河北人有一定的保守性，不利于開拓進取精神的發揮[22]。

二、突破三大城市群發展“瓶頸”的建議

通過上述分析和討論，對三大城市群的優劣勢有了較明確的認識。為更好建設世界級城市群，三大城市群應從以下幾個主要方面著手，突破發展“瓶頸”，加快建設步伐。

1.打破行政區劃“壁壘”。在三大城市群建設中，以側重輻射、合作共贏、優勢互補為原則，以環保、人文和智慧為導向，完善制度供給，建立利益表達平臺，進行區域協同發展的全域規劃，明確各城鎮角色定位、區域分工、產業布局、配套設施、交通體系、公共服務，并從財政政策、投資政策、就業政策、社保政策等方面形成具體措施給予支持, 促進政策和資本市場一體化。可以率先實現鄰城同城化、一體化，在交通接駁、公共服務、市場準入方面為其他城市做出表率。同時，繼續推進簡政放權和強鎮擴權。政府要克服可能存在的土地財政依賴癥。比如京津冀，要促進協同發展，應著眼于制度和規劃的頂層設計，以及如何解決京津冀三地無法獨自解決的制度性障礙和政策性障礙。打破行政區劃“壁壘”應該三線并進：以國家的視角，優化產業配置；以京津冀的視角，協調區域關系；以市及市以下層級的視角，實現功能疏散、落實產業政策。具體到河北在區域協調中，可根據資源稟賦、功能定位、產業鏈關聯性選擇承接產業，如承接北京的石油化工產業和天津的金屬礦采選產業等。

2.促進公共服務均衡化。主要包括公共醫療、基礎教育、勞動就業、社會保障等。一地的財政能力決定了該地的公共服務水平。因此，需加大財政轉移支付力度，調整稅收返還和財政補助政策。政府應在早期作為公共服務均衡化的主要推力，中后期后由市場接管主導力量。京津冀尤其須在這方面下功夫，通過公共服務均衡化等措施實現“同城化效應”，使得北京遷出人口同樣感受到“首都歸屬感”，降低離京難度。

3.完善人力資源發展機制。人才是創新驅動的關鍵。長三角和珠三角應提高教育財政投入，拓寬校際合作，深化校企合作，吸引國際化人才等。比如可以學習北京建立首都國際人才港以吸引更多高層次人才。而對于京津冀而言，要實現北京非首都核心功能的疏解，須振興京津冀。要振京津冀，須先振京津冀人。河北可以通過建設“人才家園”項目為人才提供住所，還可以進行人才柔性引進，在維持人才原單位人事關系的情況下，吸收京津的智力和科技成果。同時，河北人本身應樹立開放創新的意識，挖掘自身人才價值，迎接京津冀協同發展的機遇與挑戰。

4.實現市場一體化。向港澳、新加坡、東京、首爾、倫敦、紐約取經，進行市場機制和體制機制創新的合作和整合，形成一批可復制經驗，讓法制化、國際化、市場化的營商環境真正落地，保證優質人員、優質要素的自由流動和優化配置，以市場為動力推動產業轉型升級。

5.推進產業轉型升級。理順各自產業鏈條，建立產業比較優勢，形成區域間產業合理分布和上下游聯動機制，對接產業規劃，提高城市群內產業相關性。在分工協作的基礎上，提高城市群一體化水平，完善城市群布局和形態。同時，在改善企業經營管理的基礎上，實施名牌戰略、標準化戰略，打造屬于自己的產業名片。京津冀尤其應推動經濟結構高級化，以有利于城市分散化[23]。而長三角和珠三角也須通過明確功能定位，培育優勢產業，加強分工協作，避免產業同構帶來的惡性競爭。

6.加強交通設施互聯互通。城鎮內，構建市域多元化立體交通體系，以節能、低碳為目標，因地制宜，選擇性發展地鐵、城軌、輕軌、有軌電車、BRT、普通公交、私家車、自行車等大容量快速便捷公共交通系統和城市慢行系統。城鎮間，建立海陸空綜合交通網絡，增強客運貨運航線密度，推進高鐵建設，加快港口碼頭建設，升級水道功能，提高機場吞吐能力。京津冀需要在交通物流方面下功夫，因為交通便利化有利于城市中心人口疏解化。近期開通的京薊城際鐵路是一大利好訊號，但道路仍很漫長。

7.提高智能化水平。建設智慧型城市群，加強城市的智能化管理，通過下一代通信網絡、物聯網、三網融合、云計算、大數據等新一代信息技術，協同與對接經濟社會各領域的智慧應用。在推廣信息網絡一體化應用的同時，不可忽視不同城鎮的比較優勢，避免重復建設和資源浪費。

8.發揮中心城市龍頭作用。三大城市群中心城市須統籌協調、帶動引領產業分工與合作，通過自身輻射功能提升龍頭地位，通過合理分工強化中心功能，努力邁向區域性世界城市和全球城市體系上第二層次城市。小城市明確功能定位，搞好基礎設施建設。如北京，在疏解非首都核心功能和優化首都核心功能的同時，應集中力量建設京津冀小城鎮，可帶動區域繁榮[24]。

9.以可持續發展為第一原則。對水資源、農業資源、林業資源、開放空間進行保護和合理開發利用。在農村地區進行建立生態旅游圈和綠色產業帶。與國際知名企業、人力資源建立合作伙伴關系，通過其提供的知識和技能，建設環境友好型社會[25]。同時，降低發展成本，節省建設空間，保障生活質量。近期的三大城市群開展戰略環境評價項目就是可持續發展的很好體現。可持續發展方面，京津冀應著重解決交通承載力和淡水資源問題，長三角應著重解決環境承載力問題，珠三角則應著重解決土地資源問題[26]。

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