新常態(tài)下的地方政府融資平臺的新問題

鎮(zhèn)江市審計局 湯曉超 姜愛貴 周文華

近年來，隨著我國經(jīng)濟增長方式的改變，經(jīng)濟發(fā)展呈現(xiàn)出新常態(tài)，地方政府融資平臺在運營和管理方面出現(xiàn)的問題也層出不窮，如何正確認識和面對這些問題，成為地方政府亟需解決的問題。2014年我局對某市所轄的7個融資平臺公司進行了審計，摸清了該市融資平臺公司的資產(chǎn)狀況、債務(wù)結(jié)構(gòu)及規(guī)模，掌握了國有資產(chǎn)的經(jīng)營和管理情況。作者結(jié)合這次審計的相關(guān)數(shù)據(jù)，對地方政府融資平臺近年來出現(xiàn)新問題作出分析。

一、地方政府融資平臺的歷史發(fā)展。

從歷史數(shù)據(jù)可以看出地方政府債務(wù)擴張與財政政策的擴張有著密不可分的關(guān)系。1994年，我國實行“分稅制”改革后，導(dǎo)致地方政府與中央政府的財權(quán)和事權(quán)不統(tǒng)一，隨著1997年亞洲金融危機和2008年全球金融危機的爆發(fā)，為應(yīng)對通貨緊縮，國家實施了積極的財政政策，直接導(dǎo)致了地方政府債務(wù)爆發(fā)式的增長，這種債務(wù)規(guī)模的擴張表面上是穩(wěn)定了經(jīng)濟的增長，保持了經(jīng)濟的增長彈性，但是也使得地方政府經(jīng)濟增長背負上承重的債務(wù)負擔(dān)。按照《預(yù)算法》“地方各級政府預(yù)算按量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字”的規(guī)定，地方政府無法主動進行陽光化舉債，因此不得不借助融資平臺公司的模式，導(dǎo)致政企不分、風(fēng)險難控，同時也為平臺公司的經(jīng)營留下大量權(quán)利尋租空間，滋生諸多腐敗問題。2010年后，中央出臺了多項加強融資平臺公司監(jiān)管的新政，但是新政下的新風(fēng)險仍不可小覷，地方融資平臺今后如何發(fā)展仍是地方政府需要關(guān)注的。

二、新常態(tài)下地方融資平臺發(fā)展中存在的新風(fēng)險

(一)債務(wù)規(guī)模增大和宏觀政策的轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致地方融資平臺面臨較大的流動性風(fēng)險

2010年國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號）以及2015年頒發(fā)的《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部人民銀行銀監(jiān)會關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題意見的通知》（國辦發(fā)〔2015〕40號）等數(shù)個規(guī)范融資平臺公司償債事項的文件規(guī)定，要求地方政府一方面要嚴格清理不規(guī)范融資平臺公司，另一方面要求相關(guān)金融機構(gòu)在審慎測算融資平臺公司還款能力和在建項目收益、綜合考慮地方政府償債能力的基礎(chǔ)上控制貸款風(fēng)險，直接導(dǎo)致地方融資平臺公司的融資環(huán)境惡化，系統(tǒng)的流動性風(fēng)險不容忽視。雖然2015年新的《預(yù)算法》規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券以舉借債務(wù)的方式籌措，但是2015年全國10000億元的債券發(fā)行額度相對于全國地方政府債務(wù)規(guī)模可以說是杯水車薪。

(二)還款仍然嚴重依賴土地出讓收入，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型所帶來的償債風(fēng)險已經(jīng)顯現(xiàn)。

土地一直是地方政府融資平臺的主要抵押品和還款來源，由審計數(shù)據(jù)可以看出，2014年某市7個融資平臺公司依靠土地出讓收入償還的債務(wù)占債務(wù)總額的85%，可見土地市場的興衰直接影響著融資平臺公司的運營。然而，2014年以來土地市場走冷，根據(jù)審計分析，某市屬于全國三線城市，2014年共掛牌土地55宗，共計3250.14畝，其中43宗地塊底價成交，土地出讓收入34.84億元，較2013年土地出讓收入75.94億元下降54%，土地出讓收入的下降將影響地方政府的償債能力，各融資平臺公司感受到了明顯的償債壓力，運營風(fēng)險不容小覷。

融資平臺公司自營收入也應(yīng)是重要的還款來源之一，然而由于融資平臺公司的特征決定其所接工程絕大部分為政府交付的具有公共事業(yè)性質(zhì)的基礎(chǔ)設(shè)施代建項目，這類項目成本高、利潤薄，融資平臺公司的自營收入也微乎其微，其余的自營性項目也由于融資平臺公司專業(yè)性不強、管理水平偏弱，導(dǎo)致經(jīng)營利潤很不理想。審計發(fā)現(xiàn)，截止2014年底，某市市屬7個平臺公司建設(shè)項目527個，總概算1175億元，其中自營項目221個，項目概算122億元，占總概算的10.38%；政府代建項目306個，概算1053億元，占總概算的89.62%。城投、交投、水投、國投有少量的自營收入，2014年自營收入共計9.71億元，成本、費用等9.25億元，利潤總額0.46億元；其余3個平臺公司無自營收入。該情況也是導(dǎo)致融資平臺公司還款壓力巨大的重要原因之一。

(三)地方融資平臺政企不分，在內(nèi)控和項目管理上存在較大風(fēng)險

首先，由于大多數(shù)融資平臺公司都是在原國有企業(yè)或事業(yè)單位的基礎(chǔ)上整合而來，普遍缺乏規(guī)范的公司治理結(jié)構(gòu)，各個部門權(quán)、責(zé)關(guān)系不清晰；其次，由于融資平臺公司的領(lǐng)導(dǎo)更換頻繁，公司缺乏一個長遠穩(wěn)定的長期發(fā)展規(guī)劃，公司的發(fā)展缺乏延續(xù)性；最后，由于融資平臺公司與地方政府的“親密關(guān)系”，公司的還款意識和風(fēng)險意識非常淡泊，風(fēng)險控制手段也相當(dāng)缺乏，不少融資平臺資產(chǎn)負債率居高不下。

由于不規(guī)范的管理機制，融資平臺公司的項目管理漏洞百出，尋租空間巨大。通過審計發(fā)現(xiàn)，某市下屬的融資平臺公司在項目管理中出現(xiàn)了項目缺少立項、項目缺乏計劃管理、工作量變更巨大、工程項目未進行公開招標(biāo)、建設(shè)項目手續(xù)不完善、項目竣工決算編制不及時、平臺公司子公司出借資質(zhì)等問題，很多交易事項也涉及關(guān)聯(lián)交易和利益輸出，這些問題也成為融資平臺公司未來發(fā)展轉(zhuǎn)型中的一大障礙。